基于新公共管理理論的實踐闡釋

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一、研究緣起:新公共管理背景下國際海關發展的新趨勢

(一)新公共管理理論的主要特征

新公共管理推崇私營部門的管理技術,認為分權、放松規制、委托等是醫治公共管理機制僵化痼疾的組織原則。②以此為指導的公共管理實踐逐漸形成一種相對一致的流派,即新公共管理,它成為西方國家政府改革的主要原則。然而,到目前為止,新公共管理并不是一個嚴格界定的概念,它實際上是對80年代以來經合組織國家進行公共管理改革的一些做法的統一概括。③盡管這些做法在各國之間并不完全一致,但仍有一些共同的特征。第一,與公共管理環境變化相適應的政府。公共管理環境的變化是新公共管理運動興起的根本原因,公共管理系統需要不斷調整自身結構以謀求與新環境的動態平衡。信息技術革命的加速使得政府在公共管理過程中日益重視對信息技術的運用。第二,專業化管理的政府,通過多種形式的授權改善政府的工作。新公共管理的主要目標是化解政府在公共服務供給方面存在的危機,因此它關注的主題不是政府應該做什么、政府應該為誰服務,而是政府如何運作,將政府的政策制定和具體執行職能相分離,政府主要承擔管理職能,政策的執行可以通過合同方式委托給“執行局”之類的單位,管理權可以下放給專業管理人員來完成,并且通過績效評估而不是嚴格的制度來約束管理者。④第三,企業化政府,美國學者奧斯本和蓋布勒提出“用企業精神重塑政府”⑤的理論?；诠芾砭哂泄餐ㄐ缘墓沧R,西方各國在公共管理過程中廣泛采用私營部門的管理方法,如打破政府部門的壟斷,通過公開競標的方式將公共服務承包出去,實行全面質量管理和目標管理,對政府部門和人員進行量化績效管理等。第四,以顧客為中心的政府,把需要服務的公眾視為政府部門的顧客。通過調查、傾聽顧客的意見,建立明確的服務標準,向顧客做出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權利,以實現改善公共服務質量的目的。第五,注重能力建設的政府,重視人力資源的開發與管理。

(二)分析框架

本文的目的是運用新公共管理理論對國際海關發展的主要趨勢進行理論闡釋,在綜合新公共管理理論以及考慮到海關管理特殊性的基礎上,提出下列分析框架(見表1)。以韓國海關構建“21世紀世界最佳海關”的發展目標為例,可以運用上述分析框架進行具體闡釋?！?1世紀世界最佳海關”主要涵蓋了三方面的內容:一是客戶導向的海關,盡最大努力為顧客提供最佳服務;二是快捷準確的電子海關,通過充分應用先進的信息技術,建設更快捷、更準確的電子海關;三是高智能專業化的海關,關員意識到自己位居國際貿易邊境的最前沿,依靠高度的榮譽感和精湛的專業技能開展工作,充分強調廉潔、真摯、責任和創新。①可以發現,這三方面的發展目標分別與新公共管理理論的第四、第一、第五條特征相對應。

二、公共管理環境的變化與國際海關發展的新趨勢:海關的定位

冷戰結束后,隨著西方國家新公共管理改革浪潮的推進、國際安全環境的新變化,應對非傳統安全②威脅,建立完善的海關風險管理和非傳統安全管理體系,成為各國海關共同關注和思考的問題。海關所要關注的一個基本問題是海關應該做什么和不應該做什么,或者說海關所應扮演的角色。這實質上是要求對海關的職能構成進行描述、分析與解釋———明確海關的定位。所謂職能(functions),指特定組織基于某種規定所承擔的基本職責和基于自身特定結構形式所能發揮的功能作用的統稱。③

(一)講究安全的海關:非傳統職能的發展與海關管理職能的嬗變

隨著全球化的發展與經濟一體化進程的加速,非傳統安全問題日益突出,金融、環境、流行病、信息安全、恐怖襲擊、民族分裂主義等非傳統安全因素,與傳統安全問題相互交織、轉換并不斷衍生出新的安全問題,構成了對國家安全的嚴重威脅,導致國家安全的內涵出現新的變化,海關管理職能不斷演化,開始關注那些影響范圍更大、更復雜的非傳統職能;海關管理職能的嬗變表明了海關職能目標的延伸,傳統職能著眼于對國家經濟、政治的保衛,而非傳統職能則側重于維護國家的穩定與發展。2006年,中國海關國際問題研究中心的《國際海關發展趨勢———非傳統職能對中國海關的影響和對策》研究報告首次對海關非傳統職能的內容構成進行系統表述,提出“加工貿易管理與保稅監管”、“海關稽查”、“口岸管理”、“邊境保護”、“服務商界”及“參與政策制定”等屬于海關非傳統職能。2007年,中國海關國際問題研究中心的研究報告對此進行了修正,提出當前我國海關需要強化的非傳統職能主要包括“知識產權海關保護”、“海關邊境保護”、“保障供應鏈的安全與便利”與“口岸一體化管理”。①2008年,時任海關總署署長牟新生首次在官方報告中提及“非傳統職能”概念,指出“海關稅收、監管、保稅、打私、統計等傳統職能任務更加艱巨,維護貿易安全與便利、保護知識產權、履行原產地管理職責、協助解決國際貿易爭端、實施貿易救濟和貿易保障、參與反恐和防止核擴散、負責口岸規劃管理等非傳統職能任務不斷加重?！雹谝驊蝿葑兓?調整海關管理職能,拓展非傳統職能是當今國際海關發展的主要趨勢之一。具體而言,非傳統職能在內容上主要包括:第一,邊境保護職能。海關作為進出境監管機關,在防范境外安全威脅方面占據著天然的“關口”位置,其主要內容包括:反恐、反洗錢、環境保護、保護瀕危動植物、查緝貨幣非法輸出、查緝化學前體等?！?11”事件后,發達國家海關工作的重心逐漸向國家安全領域傾斜,加大了邊境反恐的力度。③美國、歐盟、新加坡海關一方面不斷健全風險分析和管理系統,一方面通過海關國際合作、與商界建立伙伴關系等方式開展機構改革、進行職能轉變,以確保邊境安全。美國海關與邊境保護局通過實施美國盾牌計劃、集裝箱安全倡議、24小時提前申報規則、30點智能邊境協議等,把美國的安全區擴展至地理邊境之外。歐盟稅務及海關同盟總司將“管理并保護歐盟統一的外部邊境”確立為主要職能之一。新西蘭海關“2006-2010年海關成果目標”中的第一項內容就是“邊境安全———提高海關的協同作戰能力”。④盡管在發達國家和發展中國家,海關肩負的主要職能存在一定的區別:在發展中國家,海關稅收在國家收入中占有重要比例,海關承擔的主要職能是稅收;在發達國家,海關的主要職能是邊境保護,實施禁限措施。⑤但在經濟全球化不斷推進以及國與國之間相互依賴日益增強的今天,邊境安全問題已然成為各國關注的首要問題。第二,維護國際貿易供應鏈安全與便利的職能。⑥世界海關組織于2002年6月通過了《海關合作理事會關于國際貿易供應鏈安全與便利的決議》,將保障貿易安全作為“911”事件后國際海關面臨的重大挑戰,把推進各成員加入《京都公約》、通關數據標準化、電子數據預交換、風險管理、行政互助、技術援助等列為貿易安全與便利的保障措施。2005年6月,世界海關組織通過了《全球貿易安全與便利標準框架》一攬子文件。一些發展中國家海關也開始重新審視海關在國家安全戰略中的定位,開始注重促進貿易便利與維護安全并重。各國海關逐漸達成共識:海關不再僅僅是國家在邊境的征稅機構,同時也擔負著管理國際貿易和保障跨境貨物流動方面的經濟和社會安全。世界銀行在其《2005年全球經濟展望報告》中明確提出高效的海關與貿易關系密切。①在2008年6月的世界海關組織年會上,以“實現貿易便利和邊境安全,提高發展水平”為主題的21世紀海關藍圖文件經各成員國討論通過。

(二)以技術為生命的海關:革新而不是復制

信息技術包括微電子、電腦、電信、廣播以及光電等集合而成的整套技術。20世紀60年代微電子技術開始在生產制造業中得到廣泛應用、80年代初個人計算機出現并迅速普及、90年代電信技術因為數字化而出現革命變化,人類社會開始進入信息社會。②信息技術有助于推倒組織之間的壁壘,賦予政府及其伙伴關系各種工具以及跨越組織界限進行有效合作。③海關要充分利用不斷涌現的各種新技術以加強風險管理,提高海關管理的自動化水平,如將物聯網、云計算、地理信息系統等技術應用于海關管理過程中;因為,海關自動化能降低海關放行的、相當于0.2%貿易商品價值的直接成本,再加上減少耽擱時間的間接收益,實際成本減少達到商品價值的1%。④美國海關對新技術的運用貫穿整個業務流程,從貨物與旅客入境前的篩選、審查,到入境后相關信息的維護、監控,再到出境時的審查?！拔锫摼W(TheInternetofThings)”,簡言之,就是“物物相連的互聯網”。物聯網通過智能感知、識別技術與普適計算、泛在網絡的融合應用,被稱為世界信息產業發展的第三次浪潮。物聯網因其網絡化、精細化和智能化的工作特性,有助于創新監管模式,改進業務流程,推動海關實現集約式發展。物聯網在海關的應用一是實現單貨的“關聯化”,確保信息流對實際物流形成有效的牽制作用,提升海關監管效率;二是實現監管的“實時化”,當貨物或集裝箱的電子標簽和無線網絡傳輸結合后,海關可以隨時掌握貨物的實時狀態,一旦出現集裝箱被非法打開等事件,系統就會自動報警,運輸途中的違法行為將不再可能。⑤地理信息系統(GeographicInformationSystem)是在計算機硬、軟件系統支持下,對整個或部分地球表層(包括大氣層)空間中的有關地理分布數據進行采集、儲存、管理、運算、分析、顯示和描述的技術系統。美國海關將地理信息系統應用于西南邊境,用來追蹤非法移民的路線,以使有限的人力和物質資源得到更好的配置。云計算(CloudComputing)是網格計算、網絡儲存、負載均衡等技術發展融合的產物?！霸啤逼鋵嵕褪菍①Y源進行整合后提供給用戶的網絡。云計算在海關領域的運用有助于實現布局的“虛擬化”,海關的物理布局將不再受到地域限制。因為關員向云端提出請求后,只要得到所需服務,就無需了解也不用擔心服務提供的具體位置。⑥云時代的理念就是把產品直接變成一種服務,集中儲存信息資源讓每個人都可以分享使用,實現海量信息存儲共享、海量數據的運算應用、海關管理資源的整合集成,進而實現應急指揮、業務監控、風險防控等功能目標。①

(三)標準化的海關:從各自為政到標準統一,建設“全球網絡化海關”

世界海關組織提出21世紀要建設一個積極主動、地位重要、相互聯系、標準統一的海關,并不斷修改完善海關各項管理規則與制度,以期實現標準、制度和法律文件的國際約束性和示范效應。2005年,世界海關組織理事會通過了《標準框架》,對現行全球海關運作模式進行了重大改革,旨在構建“點到點”的國際貿易供應鏈無縫監管;2008年6月,世界海關組織理事會通過的《21世紀海關戰略文件》進一步將其提煉為“全球網絡化海關”(GlobalNetworkedCustoms),以實現進出口數據的無縫實時傳輸。全球網絡化海關是一個海關間相互接納、相互連接的用于支持和提高國際貿易系統效率、促進各國經濟發展、保證社會安全和稅收征管的信息共享系統,目的在于實現監管和執法數據交換、商業和貿易數據交換。主要包括以下內容:一是要求進口、轉運和出口方提供符合國際傳輸標準的數據,采納世界海關組織貨物單一代碼和跨境數據元;二是實現不同國家數據庫的互聯與協調,促進海關之間的數據交換;三是在進口、轉運和出口方之間,制定互認和協調協議,消除在國際貿易供應鏈中不必要的重復監管措施;四是設立標準,促進各國海關對AEO的互認;五是制定海關之間信息交換的規則,如數據保護。②全球網絡化海關的建立需要從統一進出口數據要求、互認監管結果、統一貿易標準等基礎工作開始,為網絡的形成解決基礎技術和標準問題。雖然一些成員對法律、資金等一系列問題仍然存在意見分歧,但不少成員海關已開始對全球網絡化海關的探索和實踐,中歐安智貿計劃即為其典型范例。全球網絡化海關的推進對未來海關與海關合作模式、海關與商界伙伴關系、海關監管模式和貿易的發展模式等都可能產生革命性影響。

三、專業化管理的政府與國際海關發展的新趨勢:海關管理的方式

(一)起催化作用的海關:掌舵而不是劃槳

起催化作用的海關是指海關應集中精力“掌好舵”(即做好決策工作)而非“劃好槳”(即做好具體的服務性工作),以保持最大的靈活性來應付變化著的國際國內環境。海關要逐漸適應國際上公共管理主體多元治理模式的轉型,通過協調引導來有效發揮非政府組織的中介作用,而不是直接提供公共服務(劃槳),如通過海關與企業(行業協會)簽訂合作諒解備忘錄,將部分管理職能(報關管理、外部審計等)委托給報關協會、會計師事務所等社會中介組織去實施。在有限的管理資源與所承擔任務不斷加重之間的矛盾日益突出的情況下,許多國家海關紛紛面向社會擴大海關管理資源,將諸如技術鑒定、通關服務及技術支持等工作交由社會中介組織或專業企業,如美國海關通過立法將報關人、擔保人的活動也視為海關管理的外延,賦予他們代海關辦理部分通關手續的權力,將商品化驗工作交由私營的化驗機構來完成;還有些國家海關將海關信息化網絡建設、維護以及電子數據傳輸工作交由專業公司承擔。美國海關通過在各機構之間建立關聯、協調引導、匯集資源優勢,發揮整體效應來應對海關管理環境的變化。2000年,美國海關成立國家知識產權權利協調中心(TheNationalIntellectualPropertyRightsCoordinationCenter),利用其21個成員機構(4個國際合作機構、17個國內合作機構)的專業知識和技能來分享信息、發展舉措、協調執法行動和進行與知識產權犯罪有關的調查研究。通過這種戰略性跨部門合作,該中心逐漸成為保護公眾健康、國土安全、美國經濟以及知識產權保護斗士。①2001年,美國海關設立國家監控中心(NationalTargetingCenter),負責集中協調美國海關所有的“反恐”工作;它利用先進的目標確定方法,在所有旅客和貨物到達美國之前,對它們進行分析、篩選并確定目標,進而采取反恐檢查措施。國家監控中心與美國海岸警衛隊、聯邦空中執行官、聯邦調查局、運輸安全管理局、能源部、農業部以及其他情報機構等協同工作。2010年,美國海關牽頭建立了“商業分析和控制中心”,形成了多個聯邦部門參與的集中管理中心,通過協調執法程序和聯合行動,統一規范和信息共享,共享實驗室標準和程序,系統評估風險并重點突破,進而管住進口貨物流向“全程式”管理的目標,為食品安全問題提供了一個多部門參與、共同合作的平臺。

(二)以協作為導向的海關:綜合治理,而不是以我為主

隨著海關管理理念由被動面對風險向主動承擔和控制風險轉變,海關的工作方式也開始實現從“以我為主”向“綜合治理”的轉變。綜合治理的主要目標在于,首先是可以減少政策之間互相拆臺的情形,其次是可以更好地利用短缺資源,再次是通過將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起可能會產生合作,最后是它能向公民提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務。②傳統的海關素以執法者和監管者自居,客觀上將海關與企業的關系人為對立起來;而不同政府部門之間,也由于本位主義和部門利益,難以發揮管理的協同效應,削弱了海關管理的實際效能。隨著海關現代化進程的深入,各國海關愈發意識到海關與政府其他部門、商界、學界以及國際伙伴之間存在廣泛的共同利益。廣泛合作的理念已得到各國海關的普遍接受并成為國際海關的普遍共識。海關與其他部門之間的協作集中體現在四個方面:一是海關與本國其他政府部門的合作,例如海關與其他執法部門特別是警察部門的行政執法合作,如協同邊境管理即是為優化各個海關與其他邊境執法部門、與毗鄰國家海關和相關邊境執法部門的合作,提高政府行政效能而進行的創新實踐。世界海關組織強調“政府應在海關和其他與國際貿易有關的政府機構間建立合作機制,促進國際貿易數據的順暢流轉(單一窗口理念)以及在國家和國際層面上共享風險情報。在這種機制下,貿易商只需以電子形式向一個指定機構(最好是海關)一次性遞交進出口所需信息?！苯陙?美國、澳大利亞、加拿大、英國紛紛實行機構改革,對海關、移民局、檢驗檢疫等部門職能進行重組,開始實施協同邊境管理,以加快單一窗口建設,企業辦理貨物進出口手續的時間和成本因而大大降低。③二是海關與商界的合作,海關需要了解商界的關注點,商界需要了解海關的監管要求?！度蛸Q易安全與便利標準框架》將海關與商界之間的關系定位為“伙伴”關系,詳細闡述了兩者之間的合作內涵及標準框架。美國海關日益重視改善與商界伙伴關系,關注并傾聽商界的訴求,積極主動參與商界論壇和行業協會會議,宣傳美國海關的政策法規和促進貿易便利的措施;在政策制定過程中,美國海關增加了與商界的互動,使得政策制定更加透明和更具針對性,尤其是與商界共同修訂了貨物通關指南,攜手商界共同設計簡化空運報關手續。2001年11月,美國正式實施“海關與商界反恐伙伴計劃”(C-TPAT),這為商界和海關提供了一個交換彼此有關保護整個商業流程免受恐怖主義威脅的建議、理念和相關信息的平臺;C-TPAT已擁有了7000多名成員,成為美國歷史上聯邦政府內一個最大的公共部門與私營部門合作的伙伴關系。①日本、歐盟通過推行AEO項目,加強關企合作。三是海關與學界建立廣泛關聯,各國海關日益認識到學界對于海關改革和現代化的重要意義,通過政策咨詢、課題研究、項目合作等各種方式拓寬與學界的聯絡,以從根本上提升海關應對國際貿易挑戰的能力、提高自身運作效率和加強海關關員的能力建設。國際海關界通過開展“海關學術研究與發展伙伴”(PartnershipinCustomsAcademicResearchandDe-velopment,簡稱PICARD)項目、實施國際海關高校網絡(TheInternationalNetworkofCustomsUniversities)、出版《世界海關雜志》(WorldCustomsJournal)等形式,整合全球海關學界的研究力量,發揮學界的智庫作用。四是海關與國際伙伴的合作,在全球化的今天,由于國家之間的相互依賴性增強,無論是反恐還是貿易便利化,單純依靠一國的努力是不現實的,為此,海關除了強化與國內其他政府部門、商界的合作關系,還需對外加強與國際伙伴之間的協作關系。美國海關與加拿大海關展開合作,提出了大陸邊境線“邊緣安全”的概念,內容涵蓋多個方面,如交換監控人員名單、實施入境港的雙向咨詢、開展陸路貨物預放行和在入境港實施聯合執法行動。美國海關與墨西哥海關的合作主要圍繞共同打擊跨境販毒集團違法犯罪活動。

四、企業化政府與有預見的海關:以風險管理實現風險布控

20世紀80年代,伴隨著世界性的政府改革運動以及隨之而來的國際海關現代化浪潮,各國海關紛紛采取行動,廣泛引入企業管理方法和技術,全面提高海關部門的工作效率和工作能力。有預見的海關是指海關要有預防意識、預防對策,防患于未然,而不是等問題成堆以后才來解決。政府管理的目的是使用少量錢預防,而不是花大量錢治療。②海關應著眼于以預防為主,而不是通過事后服務來挽回損失,它們在做出決定時,應盡一切可能考慮到未來面對日益擴大的職責和機遇,海關需要對風險有更深入的了解。海關面臨的挑戰是雙重的:如何有效運用迅速擴大的風險管理知識體系在操作層面識別和降低風險,以及在操作層面之外和海關管理的領域如何運用這種風險管理知識。以世界海關組織為代表的國際海關界通過多年的探索和實踐,達成以下共識:直接加強對風險載體(如貨物生產者、運輸者、進出口商等)的監管和管理將是防控風險的關鍵。在國際上,風險管理已成為各國海關應對形勢和挑戰、化解矛盾和壓力、預防和分析危機事件的共同選擇。1997年,世界海關組織在修訂《京都公約》時正式將風險管理納入“京都公約海關監管指南”,作為簡化和協調海關手續的一項具體措施。①世界海關組織將風險管理列為《21世紀海關戰略文件》中十大重點工作的第三項,并在推動成員應用風險管理技術方面采取了一系列舉措,包括制訂了供各成員國參考使用的《風險管理匯編》,探索在各大區加大對海關風險管理布控的協調力度。為在貿易便利和法律監管之間達到平衡,各國海關大多摒棄其傳統的、慣常的“關口”檢查,而改以應用不同程度的風險管理原則。②20世紀末,歐洲經濟衰退和政府赤字日益加重,雖然歐盟統一市場已形成,實行統一的對外政策(包括海關),各國海關的基本職責主要集中在執行歐盟制定的統一的海關政策上,各國只能在國內的海關執法上保持原有體制不變。荷蘭作為歐洲門戶,進出口量持續增長,境內的鹿特丹港是歐洲大陸貨物進出的主要通道,為此荷蘭海關借鑒企業量化管理方法,實行契約式管理,③對包括海關監管模式等海關管理理念和方法手段進行了調整和變革。這一改革以拓展海關監管的時間和空間,引進風險管理等先進管理方法和手段,現場查驗由過去的口岸實施、一線設防的傳統監管方式,逐漸向口岸現場查驗與事后實施海關審計有機組合的海關管理模式轉型。契約式管理大大提高了荷蘭海關的工作效率,在世界銀行“物流指數”評比中荷蘭海關取得了海關工作效率和通關手續等指標的世界第一。④反思“911”事件,美國海關認為是由于各監管部門在信息獲取和交換上無效所致。為此,美國海關要將其自身打造成為全員參與信息、情報經營的部門,認為加強監管的過程就是強化風險管理,切實提高全員運用情報信息能力的過程。⑤其解決之道在于細化風險管理,將風險管理現實化和風險管理手段具體化。越來越多的發展中國家海關也開始引入風險管理技術并努力推廣應用,有些國家海關甚至把風險管理作為海關的組織理論和基本工作方法。

五、以顧客為中心的政府與受客戶驅使的海關:滿足客戶的需求,建設服務型海關

人類的行政發展史經歷了一個從統治行政到管理行政的演進,現在,人類社會正走向后工業社會,行政發展的邏輯把服務行政推展到我們面前。⑥海關發展的邏輯也應遵循服務行政的理念,實現從管制型海關到服務型海關的轉型。強制性的有無是管制型海關與服務型海關的根本區別,在管制型海關模式下,一切服務都不排斥強制性,而在服務型海關模式下,服務的成立條件是被服務者的要求與自愿,也就是以客戶需求為導向;⑦通過強化海關的服務意識,推動海關管理體制改革,從“重管理輕服務”向“管理服務并重”的轉變,打造服務型海關。建設服務型海關,首先要從海關的管理理念、管理職能和管理方式等方面入手,通過完善海關管理體制,加強現代海關制度建設,促進海關職能的轉變。管理理念決定管理行為,樹立以人為本、為民服務的理念是建設服務型海關的前提。海關可以通過有效的制度安排,引進商界、第三方等主體的力量,形成海關服務的有效供給機制。澳大利亞和新西蘭海關推行了以“客戶為導向”的海關管理改革,擯棄了海關權力過于集中、管理方式陳舊、專業分工和資源配置不合理的狀況,對海關的機構、分工和作業制度進行全面改革。無論是美國推行的“海關與商界反恐伙伴計劃”,還是歐盟、日本推行的AEO項目以及世界海關組織倡導的“單一窗口”的實踐,其旨向都在于其服務性,即通過打造公共或單一平臺創新政府服務。比如,單一窗口期望達成理想的提供公共產品與服務的模式是:貿易商或企業無需走進政府機關即可獲取豐富的信息;企業只需在一個機關辦事,任何問題皆可隨問隨答,所辦事項立等可取;若商家申辦事項涉及多個機關,則政府機關可在一處辦理,全程服務;無需進入政府機關,即可經過電腦連線申辦。單一窗口下的公共產品與服務的提供將朝著“跨部門”、“全天候”、“自助式”服務的方向發展。受客戶驅使的海關以客戶的需求為導向,標志著海關管理理念從“行政主導”向“客戶導向”的轉變,也意味著海關的角色從管理者轉變為服務的提供者?！翱蛻魧颉睂嶋H上就是要把海關服務對象(包括政府和納稅人)的需求作為海關管理的目標,通過建立廣泛的溝通與合作渠道,更多地吸收海關服務對象參與海關的決策和管理過程,同時把海關服務對象的滿意度作為衡量海關工作績效的標準,為進出口企業提供通關便利。

六、注重能力建設的政府與可持續發展的海關:以能力建設打造學習型海關

“全球網絡化海關”的實現有賴于專業而有能力的成員國海關。學習型海關就是使海關具備學習、吸納先進經驗和自我改革的能力。學習型海關的內涵可以概括為:在共同目標的指引下,通過構筑多形式、多層次、開放性、立體化的學習體系,建立有效的學習機制,創新學習載體,形成學習氛圍,引導全體關員樹立終身教育終身學習的理念,激勵學習的原動力和創新力,為切實履行海關職能提供人力資源保障。隨著全球化的發展,包括恐怖主義和有組織犯罪、對民眾的健康和安全風險、環境和生態風險等新威脅的增加,對海關和海關關員都提出了更高的要求,海關必須確保他們有能力和技術在所有運作模式下高效履行海關職能。這與《21世紀海關戰略文件》的“能力建設”要求直接契合,期望通過能力建設確保海關的可持續發展,建設發展高效、反應迅速的海關。2003年6月,世界海關組織通過了《海關能力建設戰略》,將海關能力建設定義為發展或獲得提高海關能力所需的技能、能力、工具、過程和資源,以整個海關為基礎,主要集中在戰略和組織層面,通過綜合運用組織診斷、咨詢等手段,推進海關的長期和可持續發展。①21世紀是一個學習的世紀,就知識的重要性、學習的緊迫性而言,歷史上的任何時期都沒有今天顯得如此突出和迫切。復雜多變的國際形勢、不斷深化的社會變革以及科技的飛速發展,使各國海關對知識與能力的關系產生了前所未有的強烈體驗。美國海關運用業務流程重組理論(BPR),力圖在21世紀建立一個更有效率、更有效力、更有適應性的政府組織。許多國家海關都制定了建立學習型組織的目標,確立了“選擇學習就是選擇進步”的觀念,形成了一整套終身學習、全員學習的機制,使學習工作化、工作學習化,激發了海關關員學習的積極性與主動性。①對發展中國家而言,還可以借助世界海關組織的《哥倫布計劃》,充分利用發達國家提供的技術援助來提升發展中國家海關的能力建設水平。新公共管理運動與理論對國際海關發展產生了重要影響,與公共管理環境的變化相適應的政府、專業化管理、企業化政府、以顧客為中心、注重能力建設等新公共管理理論的主要特征使得國際海關發展呈現出八大趨勢,它們是講究安全的海關、有預見的海關、以技術為生命的海關、受客戶驅使的海關、起催化作用的海關、以協作為導向的海關、標準化的海關和可持續發展的海關,這八大趨勢之間存在著密切的內在關聯,既相互獨立,又相互交迭,共同構筑起21世紀國際海關管理改革的完整圖景。講究安全的海關表現為海關非傳統職能的發展,這為其他海關管理發展趨勢設定了變革方向和發展要求。以技術為生命的海關為實現有預見的海關提供了可靠的技術支持。受客戶驅使的海關和起催化作用的海關是建設以協作為導向的海關的必然的邏輯結果。標準化的海關、以協作為導向的海關和可持續發展的海關在構成內容與實現目標之間就存在內容上的交叉重疊,因為全球網絡化海關的建設有賴于建設專業而有能力的成員國海關,而這又需要通過加強發達國家與發展中國家海關的伙伴合作關系,提升發展中國家海關的能力建設水平來實現。

本文作者:王菲易工作單位:上海海關學院