公共管理下大學生創業服務體系研究

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一、問題的提出

大學生就業是關系國計民生的重要問題，自1999年高校擴招以來，我國的大學畢業生人數平均每年以五六十萬人的速度遞增，由2003年的212萬人增加到2013年的700萬人左右，大學的“精英教育”已經演變成了“大眾教育”，大學生就業與社會需求之間的矛盾日益突出和嚴峻?！按髮W生就業問題已成為政府關懷、社會關注、學校關心、家庭和學生關切的熱點、焦點和難點問題?！贝髮W生就業難已經成為不容回避的客觀事實，其中蘊藏著較大的社會風險與社會壓力，市場、學校、社會和政府成為解決這一問題的不同程度的責任主體。建國以來，隨著國家市場經濟體制改革的不斷深化，我國的大學生就業政策機制也進行著演變和調整，依次經歷了指令性計劃導向的統包統分階段、指令性計劃向市場化的雙向選擇過渡的階段、以市場為導向的自主擇業三個階段，形成了目前“市場導向、政府調控、學校推薦、學生與用人單位雙向選擇”的大學生就業基本政策。很明顯，現行的這種就業政策導向，把市場推向了前臺，成為解決大學生就業問題的重要資源配置手段，符合社會主義市場經濟發展和運行的根本要求。依據凱恩斯的就業理論，只要市場是完善的那么市場就總是均衡的，即供給和需求是均衡的，除了固有的“自愿失業”和“摩擦性失業”外不會存在任何形式的失業。但是市場總是處于“總供給大于總需求”的有效需求不足的非均衡經濟狀態，存在生產長期過剩的特性，失業的大量長期存在就不可避免。解決有效需求不足的問題進而消除經濟危機政府就必須干預經濟，與發達資本主義相比較，我國的市場經濟體制不成熟，更不完善，市場處于更加不均衡的狀態，摩擦性失業、結構性失業和周期性失業并存，并且逐漸顯性化。因此，政府通過一系列的就業政策對大學生失業問題進行干預，是促進社會穩定、避免或緩解社會危機的重要手段，必要且必須。以創業帶動就業，鼓勵勞動者通過創業增加更多的勞動崗位，既是世界各國緩解就業壓力的成功經驗，也是全球金融危機背景下我國解決當前就業問題的一種選擇。國務院辦公廳于2008年9月26日轉發了人力資源部《關于以創業帶動就業工作指導意見的通知》，提出了“政府促進、社會支持、市場導向、自主創業”基本就業原則，并規定工商部門為大學生創業提供稅費減免等政策優惠。這標志著政府促進就業的工作思路從主要安排就業崗位轉移到開辟新的就業渠道與“以創業促進就業”相結合的道路上來。2009年4月2日，人力資源部聯合其它六個相關部委、單位下發了《關于印發三百萬高校畢業生就業見習計劃的通知》，決定在2009～2011兩年間組織100萬未就業高校畢業生到社會各部門、單位參加就業見習。同年12月24日，教育部下發《關于做好2010年普通高等學校畢業生就業工作的通知》，要求把高校畢業生就業工作擺在更加突出的位置，加大力度實施好各種促進大學生就業的政策項目，在國家法律允許范圍內積極開辟高校畢業生就業的新渠道；加強創業教育，完善創業政策，引導和扶持大學生自主創業；通過人員與經費投入的增加加強高校畢業生就業指導與服務工作，提升高校畢業生的就業技能；通過課程教學改革融入可雇傭性教學，提高大學生就業的能力。

二、相關研究綜述

國外對創業的研究興起于20世紀60年代。瑞典學者倫德斯特（AndersLundstrom）和史蒂文森（LoisStevenson）是較早關注于創業政策的兩位學者，他們在《創業政策的未來（EntrepreneurshipPolicyforthefuture）》中提到，早期的創業研究主要集中于微觀領域，圍繞創業者本身以及創業者的創業精神和資源整合而展開的。主要內容包括創業者的個性研究、創業的融資渠道、資源整合方式研究、企業的生成機制、風險投資研究等。隨著創業在世界各地的蓬勃發展，對創業的研究范圍也在不斷拓寬，從風險投資的微觀領域逐步擴展到外部環境等宏觀領域，比如對創業支撐環境體系研究、創業企業生成過程研究、創業過程的影響因素分析、創業的國際間比較研究等。在創業環境研究方面主要有兩大流派，一是資源依存理論，強調創業活動對環境資源的依賴性，代表作是杰弗里•普費弗（JeffreyPfeffer）與薩蘭奇克（GeraldSalancik）在1978年出版的《組織的外部控制》；二是種群生態理論，把組織群落作為分析單位，通過檢驗企業（特別是初創企業）的“出生”和“死亡”率來研究進化和選擇，強調創業者社會生態環境的內生性，代表人物是漢南（Hannan）和弗里曼（Freeman）。我國對大學生創業的研究主要集中在大學生的創業教育和實務操作方面。在大學生創業影響因素的研究方面，歐清華教授的《大學畢業生自主創業的障礙與對策探微》指出，影響大學生創業的障礙主要是創業環境差、政府服務意識不強、創業教育滯后、觀念障礙、缺乏自信、能力欠缺、知識儲備不足、創新精神不強、個人信用危機嚴重；提出的相應對策是：政府應優化創業環境，學校應更新教育觀念，實行素質教育，家長、老師和社會應轉變觀念，積極支持大學生自主創業，成為他們創業的堅強后盾，大學生應勇敢地肩負起時代賦予的光榮使命。林桔（2008）指出，我國大學生創業存在五大瓶頸：過于注重形式、缺乏市場意識、缺乏商業管理經驗、缺少具有科技含量的項目、難以吸引風險投資。在大學生創業教育研究方面，杜宴會（2010）提出我國的創業教育有五種模式：學校理論、學校理論教育與創業者現身說法結合、理論教育與創業模擬結合、理論教育與具體實踐模式相結合、實施綜合式的創業教育。在大學生創業的政府支持研究方面，相關文獻還比較少，鄭毅在《高校畢業生創業：政府責任很關鍵》中指出，對大學生創業政府應承擔的職責包括：做好大學生創業的宣傳工作，引導全社會形成崇尚大學生創業的良好氛圍；全方位開展大學生創業教育和創業指導服務；出臺鼓勵大學生創業的優惠政策；增加對大學生創業的金融支持；在全國建立大學生創業的孵化基地，形成一套完整的大學生創業服務體系。

三、建立大學生創業服務體系的有益探索

我國大學生創業服務體系建設目前仍然處于起步和摸索階段，但也取得了一定的成效。政府為大學生創業提供服務的時間主要集中在在校學習期間和畢業初期，大學生在校學習期間的創業服務主要體現在創業教育方面，而畢業初期的創業服務主要體現在創業扶持上。

（一）政府高度重視，制定并落實相關政策

近年來，我國政府相繼出臺了一系列支持大學生創業的優惠政策，并積極督促落實。如南京市政府制定出臺了《關于實施萬名青年大學生創業計劃的意見》，從2012年到2015年末，將扶持1萬名青年大學生創業，帶動5萬人就業，建成大學生創業園（基地）20萬平方米。據介紹，扶持群體由原先的“普通高校畢業生”放寬到“大專以上文化的大學生和海外留學人員以及畢業5年內的大學生”?！兑庖姟泛w七條創業扶持政策，包括資助優秀創業項目、支持創業載體建設、提供創業場地扶持、鼓勵多渠道融資創業、減免相關稅費、鼓勵創業帶動就業、加強創業指導和培訓。從2012年起，南京市每年將遴選出200個可行性和預期成功率較高的大學生創業項目，每個項目給予10萬元至20萬元的一次性補貼。

（二）加大貸款和稅收優惠政策實施力度

國家和地方政府不斷完善創業服務體系建設，不僅關注在高科技領域創業的大學生，對一般行業創業的大學生也給予大力支持。2012年大學生自主創業優惠政策中就規定商業銀行、股份制銀行、城市商業銀行和有條件的城市信用社要為自主創業的畢業生提供小額貸款，并簡化程序，提供開戶和結算便利，貸款額度在2萬元左右。貸款期限最長為兩年，到期確定需延長的，可申請延期一次。貸款利息按照中國人民銀行公布的貸款利率確定，擔保最高限額為擔?；鸬?倍，期限與貸款期限相同。

（三）出臺并付諸實施各項創業服務新舉措

近年來，國家和地方政府采取了許多新舉措來促進大學生創業，比如舉辦全國高校創業教育研討會；舉行“挑戰杯”全國大學生創業計劃競賽、“挑戰杯”全國大學生課外學術科技作品競賽；開辦大學生創業培訓班、女大學生創業培訓營，成立創業學校和創業協會等；通過提供店鋪、開設大學生創業街等，為大學生創業提供服務。高校為大學生創業所提供的服務更是豐富多樣，比如改革課程設置，增設創業教育內容，圍繞大學生創業舉辦多種形式的培訓、講座、論壇、創業大賽等，同時樹立大學生創業榜樣，活躍創業文化，營造創業氛圍。建立與創業相關的社團組織，注重對這些學生社團的引導和支持。目前，全國已有100多所院校建立了創業社團，許多高校還成立了由專家和學生工作者共同組成的大學生創業協會，大學生創業研究會等學術團體，加強對大學生創業的研究和指導。

四、大學生創業服務體系的不足之處

面對當前嚴峻的就業形勢，我國大學生創業服務體系還很不完善，政府在大學生創業支持方面還有很多地方需要改進。

（一）政府方面

1．政府作用發揮不夠。由于大學生還不是我國現有創業大軍的主體，工商、稅務、人力資源等政府部門對大學生創辦企業還重視不夠。雖然國家和地方政府針對大學生創業相繼出臺了一些優惠政策，但在大學生創業中對相關政策不甚了解。這是因為政府相關部門在制定政策時溝通不夠，不同部門的創業政策不夠協調，同時政策制定之后宣傳力度不大或宣傳途徑不暢，致使這些政策不能很好落實，發揮不了應有的作用。2．財政支持水平不高。我國高等教育的公共投資占國內生產總值的比重僅低于115％的國際平均水平，加之地方財政收入不穩定，各級政府對大學生創業的財政支持猶如蜻蜓點水，滿足不了實際需求。另外缺乏人才支持、信息失靈、基礎設施落后的企業風險，使創業企業的發展舉步維艱。就目前情況來看，我國財政對大學生創業的支持力度遠遠不夠。3．創業扶持力度不夠。政府對大學生創業的支持主要表現為在國務院領導下的各職能部門和地方各級政府齊抓共管，但主要是為了緩解大學生就業壓力。所以，出臺的政策缺乏整體規劃和長遠考慮，體現在政策導向層次低、設限條件多、操作難度大；政出多門，措施零散，缺乏系統性和協調性。大學生創業過程中遇到的管理、法律等方面的問題更是服務缺失。

（二）高校方面

1．創業教育體系不完善。目前在我國高校還沒有建立起完整的創業教育教學體系，創業知識匱乏、經驗不足等因素成為大學生創業的制約瓶頸。大學的培養方案還沒有把創業精神作為大學生培養的目標之一，雖然許多大學開展了創業教育課程，但是仍然存在著許多問題。一是創業教育課程缺乏系統性科學性。高校的創業教育課程多是引自國外的教育體系，不太適合中國國情。創業教育課程的內容多以知識傳授為主，缺少實踐環節。創業教育課程大部分被列入選修課，有的甚至是作為某一管理類課程部分內容來安排，對大學生創業的幫助很有限。二是創業教育師資水平有待提高。從事創業教育的教師大多是學生工作部門的工作人員或者輔導員，缺乏創業實踐經驗，在教學中多是理論說教，實際操作性不強，大學生對這類課程也不感興趣。三是創業教育的措施不得力。多數高?；蛘邲]能力或者不重視為大學生創業提供相應的政策和資金幫助，缺少體驗創業的場地和設施。2．教學管理機制不靈活。由于政府教育主管部門還沒有出臺系統性的創業教育教材和大綱，所以一些高校雖然建立了創業指導的服務機構，配備了相應的工作人員，提供了一定的活動經費，也開展了一些創業指導活動，但多是只有形式，沒有作為。大學生創業指導師資整體來說缺乏系統的專業知識和專家的素養。一些學校雖已先后開設創業教育課程，教學內容還不完善。3．創業教育推廣不夠廣泛。目前，真正開展創業教育的主要是一些重點大學和大城市的本科院校，多數院校的創業教育才剛剛起步，沒有開設專門的創業教育課程，有的只是開一些講座，介紹一下創業的基本概念。筆者在對上海、廣州兩市10所大學的調查中發現，有2287％的學生所在高校開設了創業教育課程（圖1），更多的院校并沒有將創業教育課程納入正式學科，甚至選修課都沒有開設。圖1您所在的學校是否有開設創業教育課程

（三）社會方面

1．對創業的認識不明確。人們普遍認為，大學生創業是為了緩解不斷擴大的就業壓力。但從世界范圍來看，這種認識是有局限性的。在歐美國家創業教育已有幾十年的歷史，尤其是美國，已形成了一個完整的創業教育體系。歐美國家許多大學生在畢業之后甚至在大學期間就走上了創業之路，微軟、雅虎、惠普等著名企業都是美國大學生創業的成功案例。如今美國95％的財富是來自于1980年以后受到良好創業教育的“創業一代”，美國的新一代創業者改變了整個世界的經濟格局。大學生接受過完整的專業教育和專門訓練，掌握了完整的知識體系，是人力資源市場的優勢群體，有責任也有能力擔負起促進經濟發展和創造就業機會的社會責任。因此，大學生創業不僅是緩解就業壓力的需要，更是促進我國社會經濟不斷發展的需要。2．創業服務機構不健全。我國社會各創業服務機構地位不明確，職能不清晰，工作不到位，在創業咨詢、創業培訓、創業融資、風險評估等方面還沒有發揮足夠的作用。就整個社會而言，大學生創業服務體系還沒有真正建立起來，現有的一些創業服務機構大多是以盈利為目的的中介、網站和獵頭等，也不乏利用大學生創業心切的不法分子把大學生作為犯罪對象從事非法活動。3．資金支持不到位。創業的門檻不僅在于更高的個人能力，還在于它需要投入足夠的資金以啟動項目。在麥可思完成的最新調查中（圖2），“父母／親友投資或借貸”是超過一半創業者的啟動資金來源，政府的資助只有1％，微不足道，甚至民間的風險投資都是政府資助的3倍。大學畢業生的家庭和自己承擔了幾乎全部的資金投入，這一資金門檻把許多有心創業的大學畢業生擋在了外面。

五、完善大學生創業服務體系的思考

（一）政策支持

1．完善創業保障機制。建立完善的創業保障機制是提高大學生創業成功率的有效措施。工商部門可以從創業者最關心的知識產權轉化、商標培育、品牌推廣等方面幫助創業大學生解決生產經營中的實際困難；人力資源和社會保障部門要加強人力資源和社會保障服務，為創業大學生提供檔案管理、職稱評定等服務，解除創業大學生的后顧之憂；同時鼓勵社會各方建立服務創業的社會組織，為缺乏市場經驗的大學生創業團隊提供企業管理和法律支持等服務，幫助創業大學生增強維權意識，充分保障其合法權益。2．建立創業激勵機制。建立有效的創業激勵機制是保護大學生積極創業的有效措施。比如，大學生自主創辦符合產業發展導向的企業，應給予辦理落戶手續，使外來創業大學生與本地居民享受“同等待遇”；建立創業激勵基金對高新技術產業創業給予支持等，促進知識資本盡早轉化為生產力。3．降低創業準入門檻。按照國際慣例實行工商注冊“零首付”，降低大學生創業的準入門檻。實行工商注冊零費用，免除大學生創業過程中涉及的工商注冊、驗資、銀行開戶等所有手續費。取消大學生創業時申請個體工商戶、合伙企業、獨資企業登記的出資數額限制。4．取消經營場所限制。在符合法律法規的條件、程序和合同規定的情況下，允許創業大學生將家庭住所、租借房、臨時商業用房等作為創業經營注冊地址。5．實行稅收減免優惠。根據國家和地方的有關規定給予大學生創業稅費優惠和減免。首先支持大學生創辦高新技術產業，同時鼓勵大學生到經濟欠發達的地區和社會發展更需要的領域去創業，并按規定落實稅收減免等優惠政策。財政部和國家稅務總局2011年發文指出，自2011年10月1日～2014年9月30日，對家政服務企業由員工制家政服務員提供的家政服務取得的收入免征營業稅。企業從事符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，在創業時可以適當減免稅收。6．建立創業政策體系?？梢詤⒄障鄬Τ墒斓拇髮W生就業指導體制建立相對獨立的大學生創業指導體制。國家和地方各級政府都要成立相對獨立的大學生創業指導機構，負責采集大學生創業信息、制定創業服務政策、提供創業指導服務等事宜。在總結經驗的基礎上制定出國家層面的大學生創業政策體系、區域層面的大學生創業政策體系、地方層面的大學生創業政策體系，為大學生創業提供完備的政策指導和服務。

（二）教育支持

調查顯示，2857％的調查者認為開設教育課程“很有必要”，7532％的調查者認為開設教育課程“可以考慮”?？梢?，多數大學生認為創業教育對創業很有影響。所以，政府的教育主管部門要為高校提供良好的創業教育支持。1．完善創業課程體系。創業教育旨在培育學生的創新能力和企業家精神。首先，課程設置必須以市場為導向、讓學生懂得市場競爭的各種規則。其次，成立創業教育教學指導委員會，制定全國統一的創業教育教學大綱，編寫創業教育教材。2．培養優秀的創業師資。只有優秀的創業師資才能正確引導大學生的理性創業動機，有效培養大學生的創業能力。因此，師資配備要合理，要配備專業的創業課程教師，加強對創業教師的專業培訓，制定相應措施，鼓勵青年教師與學生一起參與創業實踐。同時，把一些成功的創業者請進課堂為學生授課。

（三）金融支持

1．建立大學生創業基金。各級政府應統籌安排并逐年增加扶持創業的專項資金，用于創業培訓、創業實習、創業孵化基地建設、創業成功獎勵等；建立大學生創業基金，用于大學生創業的啟動資金；應鼓勵民間資本支持大學生創業，形成大學生創業投資的良性機制。2．完善創業貸款擔保機制。銀行基于風險控制的需要不愿為大學生提供大額創業信貸服務。各級政府的金融管理部門應加強對金融機構的協調，建立小額貸款擔?；?，加大對大學生創業的資金支持。同時抓好落實。3．放寬創業貸款額度限制。各級政府應根據實際需要適當放寬小額貸款擔保限制，將大學生創業項目納入小額擔保貸款及財政貼息范圍，適當提高小額擔保貸款額度。對已辦理小額擔保貸款并按規定還本付息的創業者，可重復借款。對于從事微利項目創業的應給予全額貼息；對于從事非微利項目創業的可按比例貼息。鼓勵各類金融機構和企業以投資或擔保等形式為大學生創業提供啟動資金。

總之，就業難催生了創業，創業又帶動了就業。政府的政策支持、高校的創業教育支持及社會的創業資金支持，對大學生創業缺一不可。

本文作者:張留祿工作單位:上海應用技術學院