公共管理機制的缺陷及原因分析

導語：公共管理機制的缺陷及原因分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、當前我國政府公共管理責任機制的缺陷分析

(一)政府部門之間爭功諉過現象突出。公共管理職能本就是比較復雜的，許多領域具有不同程度的交叉性，各部門之間為了部門利益，千方百計地爭取行業管理權，在一些掌握資源豐富、支配對象廣泛的行業，各部門更是展開了激烈的爭奪，有時甚至看似不相關的部門也能找個牽強附會的理由，企圖在某一領域分一杯羹。在各部門的持久博弈之下，通常導致的情況是幾個部門對某一行業具有共同的管理權或是對某一部門具有共同的領導權，這就導致了部門之間常常在有利益的時候就爭著領導、爭著管理，在需要履行責任的時候就相互推諉，“踢皮球”。比如在“瘦肉精事件”中，珠海市畜牧獸醫局局長黃東在談到事件原因時就分析到，“現行體制多頭管理，導致職能重疊，涉及生豬管理的部門有經貿、農業、工商、質檢、外經貿、檢驗檢疫、衛生、公安、城管和藥監等十個部門”。這就是典型的“十個大蓋帽管一個破草帽”。政府部門仍然存在權責不對等現象。責任與權力時常是相伴而生的，享有權力就必須履行責任，然而我國公共管理中，卻存在著大量的權責不對等現象，有權無責的現象屢見不鮮。比如，自1994年分稅制改革后中央政府和地方政府之間的權責就處于不對等的狀態。中央財政直接組織的收入占到全國財政收入的60%左右，而其支出卻只占到40%左右。地方政府的財權不大，責任卻很大，僅占據了全國財政收入的40%，卻要承擔主要的地方基礎設施建設。類似的現象在政府很多部門都存在。

(二)政府公共管理責任的實現無力當前，在公共服務市場化大力推進的同時，公共管理責任的實現卻得不到保證。一方面，我國政府公共管理責任本就分配不清，另一方面，也缺乏有效的責任實現機制來保證公共管理責任的實現。因此，責任的實現需要一定的激勵機制，既要調動責任主體的履責積極性，又要給他們造成一種壓力，而我國當前就缺乏這種有效的機制。1.公共管理主體缺乏履責積極性。激勵理論認為，要調動個人的積極性，就應當給他想要的東西。同樣，要使公共管理人員自覺履行公共管理責任，就必須給予他們履行責任的獎勵，而我國當前基本不存在這種機制，既缺乏對公共管理責任承擔較多的公共部門的獎勵，也缺乏對履責較好的個人的獎勵。問題還在于，我國歷來實行“精神獎勵為主，物質獎勵為輔”的原則，忽視了人的客觀物質需求，也難以使獎勵達到其應有的效果。2.公共管理主體缺乏履責壓力。履責壓力是相對于履責積極性而言的，它是通過社會監督、失職懲處等途徑給責任主體造成一種威懾力，迫使其主動履行責任。當前，我國對公共管理責任的追究尚未同行政責任區分開來，而行政問責通常只是針對個人追責，缺乏對部門的追責，這就導致部門缺乏被追責的壓力，履行責任自然就不會積極主動。3.缺乏有效的政府公共管理責任監督機制。有效的政府公共管理責任監督機制應當能夠充分發揮多元監督主體的作用，讓社會非政府組織、社會輿論、公民等都參與到責任監督中來。但是當前我國政府信息公開制度不完善，公民參與公共管理的渠道并不通暢，使得社會、公民等對政府責任的監督難以發揮作用。

(三)政府公共管理責任追究不力“責任”包含兩層涵義，其一是應當履行的義務，其二是未盡應盡義務應當承擔的責任，“責任追究”針對的就是后者。我國政府公共管理責任的追究不力表現為:1.責任追究的時效性差。首先，由于缺乏有效的事前監督機制，責任追究再現出較為明顯的滯后性，在權力授予時不能同時進行責任監控，往往只有當失職行為發生后才進行責任追究，此時事件已經發生，損失已經造成;其次，追究責任的程序過于復雜，尤其缺乏重大事件責任處理的便捷程序，在事件產生的很長時間內公眾都難以看到處理結果。2.責任追究的可靠性差。一方面，公共事件發生后，政府部門總是力圖封鎖消息、推卸責任，在難以實現的情況下也往往是有限制的公開消息，這就導致責任追究難以進行到底，一些當事人未能受到應有懲處;另一方面，責任追究的程序也不夠公開透明，重大事件發生時，一些官員往往是當時受到處罰，等到事件平息后又重新委以重任。3.責任追究的效果不明顯。責任追究應當達到兩個目的:其一是對失職行為進行補救，減少失職造成的損失;其二是對責任者進行懲戒，使其他責任者更好的履行責任。但由于我國政府公共管理責任追究的滯后性，只有在失職行為發生后才能追究責任，往往難以有效減少損失;同時，在追責過程中又常常存在“重罪輕判”的現象，致使許多責任者未能受到應有的懲戒，降低了責任追究的效果。

二、我國政府公共管理責任機制缺陷的成因分析

(一)政府體制層面的原因1.政府職能定位不準確，導致政府部門責任范圍模糊。多年來，我國一直不斷推進行政體制的改革，近年來更是借鑒西方新公共管理的經驗，推動公共行政從“行政”向“管理”轉變，政府從微觀市場主體逐漸向宏觀市場調控者轉變，在傳統體制下許多由政府提供的服務或由政府進行管理的領域，現在都不同程度的引入市場化，由私營部門接收。這基本符合國際公共管理改革的共同趨勢，是符合時代需求的。但是，問題在于我國的改革尚處于初級階段，許多領域尚未能進行科學的調查研究，因此，到底哪些領域適合由政府干預、干預適合到哪種程度，哪些領域適合引進市場、引進市場后應當如何監管、公共服務市場化后公共責任如何等一系列問題尚未能解決。這就導致一些邊緣性政府部門職能定位不清，責任范圍不明，更談不上責任的實現了。2.制度不完善導致政府公共管理責任虛空。在政府的責任實現過程中，制度發揮著關鍵性的作用。良好的制度與規范可以敦促人們抑惡從善，不良的制度則可能會抑制人行善的美好愿望，甚至會使人們棄善從惡。美國著名學者戴維·奧斯本曾指出:“我們相信問題不在于政府中工作的人，問題在于他們工作所在的體制?！嗄陙?，我們結識了上千名政府公務員，他們中的大多數，雖然肯定不是全部，是負責的，有才能的，立志獻身的人，只是受制于陳舊體制的桎梏，創造性得不到發揮，精力遭到浪費?！蔽覈补芾碡熑翁摽?，歸根到底在于制度的不完善。從憲法的規定來看，人大的地位是至高無上的，政府必須依法服從人大，接受人大的監督。但是，在現實中，人大的實際地位與法律地位很不相稱。在有些地方，時有這樣的情況:行政機關往往超越于人大之上，人大的工作往往受政府支配，或者人大往往成為政府“履行法律手續”，取得“合法性”的工具。有的甚至實際上是“政府領導人大”。人大在現實中的實際地位與法律地位很不相稱還有以下表現:長期以來，黨和政府的工作謂之“一線”工作，而人大工作則被視為所謂“二線”工作，從而使人大被置于“二線”的地位，這在實踐上是對人大地位和作用的不應有的貶損。在這種狀況下，政府的責任難以得到真正的體現。

(二)公共管理層面的原因1.公共事務分類管理不夠科學，導致政府部門之間職責分配不清晰，爭功諉過現象突出。公共管理職能本就是比較復雜的，許多領域具有不同程度的交叉性，加上我國地域廣闊，又導致一些地域管理也存在交叉現象。第一、領域交叉。領域交叉一方面是由于某些行業本身具有的雙重性甚至多重性質所致;另一方面，我國政府部門之間的權責劃分不科學是其主要原因，傳統行政體制下，我國公共管理即是公共行政，凡事以行政命令為主，極少有分類、科學管理。推進公共管理改革之后，各部門之間為了部門利益，千方百計地爭取行業管理權，在一些掌握資源豐富、支配對象廣泛的行業，各部門更是展開了激烈的爭奪，有時甚至看似不相關的部門也能找個牽強附會的理由，企圖在某一領域分一杯羹。在各部門的持久博弈之下，通常導致的情況是幾個部門對某一行業具有共同的管理權或是對某一部門具有共同的領導權，這就導致了部門之間常常在有利益的時候就爭著領導、爭著管理，在需要履行責任的時候就相互推諉，“踢皮球”。第二、地域交叉。我國國土領域廣闊，地形復雜，山川相連、河流交錯，致使某些地方僅僅以行政區劃為準進行管理是難以實施的。加上在某些公共管理領域，由單一地域進行管理也是無效的。比如，長江污染治理問題涉及從四川到上海等諸多省市，單獨由任何一個省都是無法解決的，下游治理上游污染不行，下游污染上游治理也不夠，因此需要沿江各省市協調配合共同行動。但是，這往往需要不同地域之間高度的協調，尤其是一些領域投入大，見效慢(如江河治理)，容易分配責任，難以分清利益，很多部門寄希望于別人多投入，自己多收利，這就加劇了公共管理責任分配的不清晰問題。2.公共管理責任實現的激勵機制缺乏，導致責任實現的動力不足。責任的實現意味著責任主體自身利益的犧牲，故而責任主體總是不能自覺的履行責任，而是設法逃避責任。政府公共管理責任的實現也是一樣，政府部門及公共管理者也有其自身的利益需求，也難以自覺履行責任，因此需要有來自責任主體之外的驅動力，激勵責任主體自覺履行責任。事實上，追根溯源，公共權力的行使本就是與公共責任的承擔相對應的，從理論上講，權力與責任應當是一種平等的交換，擁有多大權力就應當承擔多少責任，公共管理主體作為公共權力的行使者理應承擔公共責任，而不應當追求額外的回報。然而，隨著法制的日漸健全，公共管理主體日漸難以直接通過公共權力的行使獲取自身所需的利益，而是通過工資、補貼等各種薪酬福利的形式獲取報酬的，對于公共管理者而言，他們付出的就是每天正常的工作勞動，得到的就是每月照發的工資薪酬。這種勞動關系掩蓋了公共權力運行過程的本質，掩蓋了公共權力與公共責任之間的關系，淡化了公共管理者的責任意識。并且，政府部門本身缺乏有效的激勵機制，工資福利與個人表現不掛鉤，干多干少一個樣，干與不干一個樣;作為公共事業單位的公共管理者還享有與國家公務員一樣的待遇，一經進編，除非犯有嚴重錯誤不被開出，常常都是一直到退休，是實際上的“鐵飯碗”。這就使得政府部門工作人員缺乏工作積極性和主動性，更不用說主動承擔公共責任了。3.政府部門管理溝通渠道的不暢，導致責任追究的壓力不大。在這個信息化的社會，信息的傳播方式是多種多樣的，社會公民之間的信息互動是頻繁而積極的。在這種情況之下，我們政府部門的管理溝通渠道卻并不像理論上講的那樣暢通。這是由多方面原因造成的:其一，長久的高度集權體制下，政府缺乏溝通意識，對社會呼聲的回應不夠主動;其二，多年自上而下傳達信息的習慣，公民缺乏自下而上反映信息的渠道和能力;其三，政府對信息的嚴格控制，使很多情況下社會難以了解事情的真相。溝通渠道的不暢，產生的后果也是多方面的:第一，政府高層難以聽到來自社會底層的聲音，造成公共政策嚴重失真，而一些部門和官員的責任卻沒有受到追究;第二，社會難以了解政府部門的一些事情真相，容易受到不良勢力的利用，引發嚴重的社會問題;第三，對于一些公共事件的責任人處理難以形成監控壓力，致使很多官員沒有承擔應有的責任，或是沒有受到應有的懲罰。4.受傳統政府體制的影響，政府部門之間存在著權責不對等問題。責任與權力時常是相伴而生的，享有權力就必須履行責任。然而傳統政府體制之下，行政的“人治”色彩濃厚，部門之間的權責分配本就缺乏明確的制度規定，部門的權力大小通常受到部門領導人的影響，強勢的部門領導人可能給某一部門爭取到更多行業的管理權限，而由于缺乏具體明確的規定，這些權限通常并不與責任相聯系。因此，過去這種現象時常發生，難免影響到現在政府部門的思想觀念，各部門時?！芭荜P系”、“送人情”，爭取通過制度外途徑獲取更大的資源支配權，而這又往往是部門逃避責任的主要原因之一。長期如此，就造成了部門之間的權責不對等現象，一些部門通過制度外途徑獲得了資源支配權限，卻并不主動承擔相應的公共管理責任，而要讓他們負起責任，則是非常困難的事情。

(三)公共管理文化層面的原因受到傳統行政文化的影響，我國政府部門仍存在較強的“官本位”思想，公共管理人員缺乏向人民負責的意識。加上西方享樂思想和生活方式的影響，公共管理人員的責任意識更顯淡薄。1.受計劃經濟體制影響，政府公共管理人員一貫向上級負責，缺乏向社會大眾負責的意識。新中國成立后，我國在很長一段時間里采用高度集中的計劃經濟體制，行政體制上采用韋伯式的官僚制。韋伯為代表的官僚制理論強調勞動分工、層級結構和對事不對人的法規制度，目標是提高政府效率。在這種官僚組織中，官僚的責任是嚴格遵守法規和程序，層層對上級負責。只要嚴格遵守程序，即使出了問題，官僚個人也不承擔任何責任，而是由制度或政治官員負責。因此，這種官僚責任實質上是—種程序責任或過程責任，并不關注結果，官僚也不需對結果負責。時至今日，政府公共管理者仍深受影響，許多公共管理者不知道權力是大眾授予的，只知道是上級的任命，從而仍抱著一種“對上級負責”的心態，而不是對大眾負責，對公共利益負責。2008年3月，安徽阜陽出現大量“手足口病”病例，市衛生部門竟然隱而不報，導致病情蔓延，更多人感染。可是事后面臨社會輿論的譴責，當地有關部門卻聲稱，他們并沒有違反規定隱瞞病情，因為嚴格根據規定的細則來說，“手足口病”不屬于必須上報、公開的疫情。言下之意，他們是根據規定來辦事的，不需要負什么責任。可見，某些政府部門仍死守著對上級負責的觀念不放，腦子里根本沒有公共利益的觀念，更沒有向社會負責的意識。2.受傳統行政體制下“全能政府”思想的影響，公共管理者缺乏市場意識和服務意識。傳統體制下，政府是全能的，上至國家規劃，下至家庭婚姻，無所不管、無所不能，在這種體制下，政府對公共事務的管理通常都是采用行政手段進行的，沒有“管理”與“行政”之分。加上當時特殊的政治形勢，社會大眾容易被政府動員，而政府的公共責任履行卻極少受到社會的關注，更談不上責任追究了。于是，行政人員養成了不良行政習慣，在行政過程中極少考慮政府應當履行的公共責任，這種習慣的不良影響一直持續到現在。當前，我國公共管理改革正使得部分公共事務開始由“行政”向“管理”轉變，公共部門在引入市場機制的領域有時也是平等的市場主體，在很多領域，公共部門不再是高高在上的“官”，而成了平等的“民”，有時還直接負責公共服務的提供。這種新的管理體制與管理方式，要求公共部門及其管理者轉變思想觀念，增強責任意識。3.受西方人生觀、價值觀的影響，一些公共管理者追求享樂，責任意識日漸淡薄。改革開放以來，一部分政府官員成為拜金主義、享樂主義的俘虜和官僚主義、極端個人主義的信徒，喪失了最起碼的公共責任意識。表現出有德不遵、有法不依、有紀不守、任意執法，不依法行政，執法不公等等政府公務人員責任缺失的特征。鄧小平在分析中國政府的官僚主義作風時指出，一些政府工作人員“高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法”。

(四)制度層面的原因從制度層面講，法制化進程中責任機制缺乏應用的規范性與權威性是現行責任機制缺陷的根源之一。同時，現有法律制度的不完善、法制化程度不高也是現行責任機制難以有效發揮作用的重要原因。1.形式主義導致責任機制缺乏應用的規范性和權威性。伴隨著政治體制的改革，我國法制化進程也在不斷加快。在法制化過程中，舊的法律制度逐漸被廢除，新的法律制度尚未完全建立，在這種新舊交替的過渡時期，產生了公共管理系統的形式主義。這種形式主義表現為新的機制不能發揮應有的作用，甚至是形同虛設，實踐中仍然運行舊的機制。比如人民代表大會權力虛化、政府信息公開流于形式、“電子政府”形同虛設等等。這必然導致政府公共管理責任機制缺乏應用的規范性和權威性，難以有效發揮其應有的作用。2.現有法律制度的不完善導致責任機制缺乏有力的制度保障。政府公共管理責任的實現，需要相關法律制度的有力支持。而實踐中，我國現有法律制度并不完善，政府公共管理責任方面的法律制度更是缺乏，從責任分配到責任追究都缺乏有力的制度保障。這就使我國政府公共管理責任的實現缺乏良好的制度環境，責任機制難以發揮應有的作用。

作者：葉春濤單位：中共河南省委黨校