公共管理對跨部門協同治理的啟示

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摘要:協作性公共管理作為一種區別于新公共管理的地方政府治理新模式，不僅反映了傳統官僚制行政模式的弊端，也改變了新公共管理運動帶來的越來越嚴重的政府管理碎片化狀態。它以解決跨邊界問題為邏輯起點，以合作為理性基礎，目前已經成為一種更具系統性、靈活性的理論模式，它所擁有的特別的協作機制與模型，將會打造出更具協調和整合性的政府，對于我國政府跨部門協同治理具有重要啟示，同時也符合我國提出的在深化機構改革和行政體制改革方面的價值理念。

關鍵詞:協作性公共管理;地方政府;跨部門協同;機制;責任

20世紀80年代以來，世界上掀起了一陣對傳統公共管理范式進行改革的浪潮，這些改革立足于對傳統范式中官僚制度的猛烈批判，認為等級制和官僚制嚴重阻礙了社會的發展［1］。公共選擇理論、新公共管理理論以及治理理論都是這些改革理論中的代表，它們認識到政府規模過于龐大、政府行為過于僵化、沒有效率等，現在看來，這些對傳統組織及管理范式的批判有其合理的一面，然而，不可否認的是，這些理論也僅僅立足于政府及組織的職能范圍內部的批判，都忽視了當代復雜社會背景中管理已超越了組織內部這一事實［2］。在今天復雜的網絡時代中，如何處理政府與政府之間、政府與非政府組織之間關系，如何利用政府與其他組織之間的協作共同進行公共管理，實現地方治理目標的達成，已成為公共部門管理實踐中一個新的熱點和趨勢［3］。

1協作性公共管理概述

協作性公共管理主要描述在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題［4］12。隨著各國改革的不斷深入，“新公共管理改革”的弊端也日益顯露，各部門處于分散化狀態，只關注自己部門的目標，卻忽視了部門之間的協作，在這種大背景下，協作管理有補充甚至在一些情況下取代官僚過程的趨勢［5］，不僅是時代前端的需要，更是目前實踐活動的核心與節點［6］。協作過程中既有縱向的也有橫向的，存在于以一個城市政府為中心的一個矩陣中，而現代的管理就是要求這個矩陣的最終績效，那么無疑，協作性管理的一系列活動變成為了當下地方政府，尤其是城市政府的核心活動。1.1協作性公共管理的模型。協作性公共管理分別就城市協作性活動的水平和戰略高度這兩個變量，提出了六種管理類型:基于轄區的管理:是一種積極行動、高度機會主義的管理模型;節制模型:該類型表明一些城市完全避免協作，完全不介入所有州和聯邦項目，尤其是那些具有自由支配特征的內部運行的政策;自上而下的模型:此模型在國家規劃和聯邦平衡被傾覆這些情況的增長基礎上斷言中央控制的趨勢;接受捐贈模型:認識到風險資本項目的價值，但是認為他不能完美地滿足他們的要求，尤其是自主的必要條件;保守模型:此類型的城市沒有主導定位，滿足模型:該類型的實質是迅速抓住一切有利時機并決定利用經濟發展環境的城市，具有戰略性［4］60。1.2協作性活動與戰略。協作性公共管理主要從縱向和橫向兩個維度進行了具體分類:縱向協作活動是指州政府就某些政策向聯邦政府尋求信息并在傾斜度上尋求政策調整的活動。信息作為一項重要的政策資源，而尋找信息又是最核心的縱向協作性活動，它包括為獲得信息而與州和聯邦政府聯系。尋求調整主要包括要求終止和改變項目規定或者規章制度，把其項目重新界定為一個模式或者試驗。橫向管理是指處理高度獨立的地方政策過程，努力集中并利用不同的資源捐助，建立支持基礎以及決定切實可行的行動過程。主要包括:制定政策與制定戰略、交換資源和基于項目的工作［4］88。1.3協作性公共管理的鏈條。協作性公共管理對協作活動的周延，以及協作伙伴的深度和廣度，主要從三個方面進行分析:(1)縱向鏈條?？v向間的政府關系意味著一個中心城市的多重模式和頻繁聯絡。城市政府的互相影響不是為聯邦所支配，而是與州層次上的機構聯系更為頻繁。(2)橫向鏈條。對橫向鏈條的分析需要測算協作鏈條的密度和集中度。密度是測量城市與每一個合伙人的接觸程度，而集中度的測量是估算每一個合伙人及每一種活動。(3)合伙人和活動間的鏈條。州和聯邦政府機構的鏈條、橫向群落的形成并不是偶然的，管理者是出于戰略的管轄目的考慮來建立的［4］108。1.4政策設計與協作性公共管理。發展工具是一個城市協作性管理途徑的重要組件。研究結果顯示，特協作性管理和當局政策有著密切的經驗聯系。協作性公共管理從運行特征的角度描述了發展政策工具:直接供應、規勸、命令、補助和內生工具。并通過計算政策和協作活動變量的凈相關系數，得出內生工具的使用與橫向活動呈較強的正相關，城市采用的內生工具越多，城市橫向協作類型的程度就越高。并且從相反的角度，透視出城市采取的規勸和命令的數目越低，城市的協作水平就越高［4］126。

2對我國政府跨部門協同治理的啟示

在我國，十一屆三中全會以后的政府治理變革進程也是速度驚人，至今，已進行了六次大規模的行政管理體制變革。十七大以后明確把行政管理體制的改革目標定位為服務型政府，用大部制的改革思路整合政府［7］3。中也明確提出在省市縣整合各類職能相近的部門，形成科學合理的管理體制，繼續深化我國大部制改革，但大部制所帶來的精簡機構也并不能回避外部協同問題。協同管理并不是幾個職能相近部門的簡單相加，而是更好地提升公務員隊伍的質量、提供更加優質的服務，同時處理好與地方政府間的關系，產生“1+1＞2”的結果，跨部門協同治理將是我國大部制改革的發展方向［8］。2.1政府間跨部門協同需要更多強調“文化價值”理念。西方國家在協作性公共管理過程中特別重視“協作”文化，強調通過共同的文化觀將政府聯合起來。倡導每個公共機構和公務員人員共同關注政府整體績效，激發各主體在相互尊重和信任的前提下合作，而不是單純的“經濟人”活動。其在協作過程中注重平等和公共價值的實現，這與我國科學發展觀中的“以人為本”觀念相契合。對我國的啟示是:重視對領導人協同文化的培訓，掌握參與跨部門協作的管理理念，探討如何通過協作來制定和執行政策，因為要想在各協作伙伴間創造協同的文化氛圍，領導者首先必須轉變觀念;協作是建立在良好的信任關系基礎之上，信任作為組織間聯系的紐帶，對于促進人際關系、達到預期績效都有著重要意義，因此要建立良好的信任關系;信息作為一項重要的政策資源，信息的互通和共享是跨部門協同的必要前提，各協作伙伴必須樹立資源共享的理念，這將為計劃的制定、政策的執行提供更加全面準確的信息，進而為其帶來更高的收益。2.2政府間跨部門協同同樣需要落實“責任政府”理念。協作性公共管理主張機構間的協作模式不僅要保持垂直問責制，同時還要平衡好橫向協作和縱向問責之間的緊張關系。目前，我國政府跨部門協同存在失靈現象，各機構在協同治理方面存在斷裂和碎片化，出現責任面前相互推諉的現象。為此，我國應重新構建責任與激勵機制，與“政府協同”的理念和目標相協調。明確各部門之間的關系和他們的共同目標，并通過測算協作鏈條的集中度，以保持在項目規劃、執行策略等方面與其他協作伙伴的一致性;建立聯合領導機構或每一次項目挑選一個主要牽頭組織來承擔相關活動的協調工作職責［7］228。2015年國務院印發了《法治政府建設實施綱要(2015－2020年)》要求加強行政問責的規范化和制度化建設，增強行政問責的針對性和時效性，以確?！捌降取被锇殚g的協作活動順利完成。同時為了促進跨部門協同目標的實現，可以創立新的激勵機制，對部門的績效采取更多的量化考核。1993年美國政府頒布了《政府績效與結果法案》，以立法的形式將績效管理制度固定下來［7］229。主要通過三項報告實現對政府機構的績效評估:戰略規劃，主要包括部門使命、主要職能以及如何實現目標的管理過程;年度績效計劃，主要通過建立績效目標，用可量化、可衡量的形式來考核;年度績效報告，主要評估本財政年度的績效加護實現程度，如果未實現，需解釋未能實現的原因、或者不可能的原因及改進建議。就我國來說，可以把績效規劃應用到跨部門協同機制，不僅可以確認各機構的貢獻，還可以明確其各自的角色和責任，對于管理當局整體績效水平的提升也具有重要作用。2.3政府間跨部門協同更加需要發揚“協商民主”理念。報告提出要發揮社會主義協商民主的重要作用，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協作性公共管理中所有參與者都表現出較強的協作性，并展開適時的互動和談判，表達各自的利益訴求。對于我國政府間跨部門協同來說，過度依賴縱向權威，從而導致橫向協同機制效果不明顯。協商作為“協同政府”的題中之意，應存在于政府治理的各個環節，不僅包括目標的制定和決策的過程，還包括項目的執行和后期的評估。無論是跨部門協作中負主要責任的“掌舵者”，還是其他負責協調的伙伴機構，都應該迅速轉變身份角色，原本處于權力上層的，應克服高高在上的姿態，原本處于較低層次的協作伙伴，也應克服低人一等的觀念。盡管協商的過程是“爭執冰凍解凍建設”的動態過程，但經過幾個階段的推進后，便會逐漸達成集體共識，并且形成一個無形的協商規則和框架，創造出協作價值，為以后的協作活動提供創造性理念。2.4協作性公共管理為公務員培訓制度提供改革方向協作性公共管理模式要求公共管理者必須具備:能夠組織不同的部門或機構共同參與到一個項目中來;善于協調縱橫各機構之間的沖突和矛盾，平衡其之間的利益關系;能夠與其他協作機構或部門。共同尋找和共享信息資源;能夠恰當靈活運用各種政策工具促進協作過程中政策的制定和議題的解決，提高各部門間的橫向協作程度。而我國目前對公務員的培訓更多涉及部門單項技能，例如預算、統計、績效管理、危機管理等，缺乏“整體性思維”的培養和訓練。英國政府在政策研究方面特別重視跨部門協作，不僅涉及政府機構，還包括高校、私人智庫以及國際組織等，形成“戰略小組”，從而提高公共政策制定的一致性。我國也應該加強對公務員“戰略思維”的培訓，以實踐為基礎，不斷摸索與創新跨部門協作的工作模式，明確各自的責任意識，突出各機構專業知識間的聯系，而不是孤立的單個組織，提升協作團隊的靈活性和效率［7］227。不僅在觀念上具有整體意識，行動中也要將公共利益放在首位，擯棄原有的碎片化、分散化的行政意識，加強各機構間的優勢互補和團隊意識。通過公開公平公正的理念統籌跨部門協作活動，擺脫固有思想中對縱向權威的依賴，建立公平協商的對話機制。

參考文獻:

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作者:辛田 單位:河南大學