改進和加強政府引智管理工作方案探求論文

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內容摘要：建國以來，我國政府引智管理工作不斷適應時代需要調整職能，轉變工作方式，努力促進引智成果最大化。當前，引智工作的國內外環境已發生了根本性的變化，我國政府在引進外國智力管理工作中存在許多問題。需要采取制定和健全符合世貿規則和國際慣例的引智法律法規體系；成立引進外國智力工作協調委員會；發揮企業、中介組織的主體作用；積極引進出國留學人才；加大引智經費支持力度，帶動社會資金源源注入；努力提升引智工作隊伍素質等措施加強和改進政府引智管理工作。

關鍵詞：引智，政府管理，建議

知識經濟的快速發展使世界經濟發展的動力機制由主要依靠物質資本轉向主要依靠人力資本。在這種背景下，國際社會對優秀人才，尤其是高新技術人才的爭奪空前激烈。我國政府歷來重視引進國外智力工作，在不同歷史時期，順應時代的要求，調整職能定位，轉變角色，出臺系列政策法規，政府引智管理工作積累了豐富的經驗。但是與我國建設有中國特色的社會主義的要求和參與國際人才競爭的形勢仍然存在一定差距，需要找準存在的問題，提出改進和加強政府引智管理工作的對策建議。

一、建國后我國政府引智管理工作的變遷

（一）建國后到改革開放前的政府引智管理工作

建國后，提出了以“自力更生為主，引進外援為輔”為核心的引進國外智力思想。引進國外智力的價值體現在建設中國的工業化及增強自力更生能力的工具性價值上；引進國外智力的基本原則是堅持自力更生與積極引進國外智力相結合。

在政策選擇上，囿于當時的國際國內環境，采用了蘇聯的做法；在引智的具體途徑上主要是向蘇聯及其他社會主義國家派遣留學生；主要是聘請蘇聯及其他社會主義國家的科學家、專家來我國講學或幫助研究工作以及參與重工業建設；爭取還在資本主義國家中的中國學生回國等。但因為當時國際環境的限制以及引智價值取向上的矛盾，影響了引進國外智力的廣度和深度，造成了引智實踐上的片面性。

（二）改革開放后至1990年的政府引智管理工作

改革開放后，鄧小平提出了：“關起門來搞建設是不能成功的，中國的發展離不開世界”，“獨立自主不是閉關自守，自力更生更不是盲目排外”，實現自力更生與引進國外智力的辯證統一，引進國外智力是一項長期國策等重要思想。同時，鄧小平強調，引進國外智力的關鍵是與中國實際相結合，做到積極引進國外智力與適合中國國情的辯證統一，避免盲目性，增強自覺性，做到平等互利、趨利避害。在內容上，要從我國科技發展水平出發，使發展高科技與引進新技術相結合，自然科學與社會科學兼收并蓄。

在政策選擇方面，更具開放意識，更注重科學技術在經濟發展中的作用，實踐了接受華裔學者回國，派人出國留學，聘請外國專家、學者，創辦經濟特區以及興辦三資企業等吸引人才的做法。在引智的國別對象上，提出并實踐了“三個開放”格局，即向西方發達國家開放，向蘇聯和東歐國家開放，向第三世界發展中國家開放；在引智的領域上實現了全方位。

（三）1990年以來的政府引智管理工作

1990年以來，提出了引進國外智力是社會主義自身發展的需要；引進國外智力必須與自主研究開發相結合，利用外智促進內智的提高；引智是為了創新，創新是一個民族進步的靈魂；要堅持在研究中國特點基礎上借鑒外國的有益知識和經驗；引進國外智力是要堅持以我為主，為我所用的原則，要有世界的眼光等重要思想。

在實踐上采取了更加靈活的方式：一是采取了更加靈活有效的留學生政策，實行“支持留學，鼓勵回國，來去自由”的方針，鼓勵他們學成歸來，或采用多種方式為祖國社會主義現代化做貢獻；二是提出并實踐了“國家歡迎港、澳、臺同胞，海外僑胞和外國友好人士捐資助學，在國家有關法律和法規的范圍內進行國際合作辦學”；三是吸引海外資金發展我國的高科技產業；四是選舉外籍院士，充分發揮國際知名科學家的作用；五是政府撥專款用于聘請海外優秀中青年科學家。

（四）當前與引智工作相關的政府各職能部門的基本情況

當前，與引智工作相關的政府各職能部門的基本情況如下表：

職能部門所屬機構相關職能依據外交部門領事服務司頒發護照和簽證外交代表機關、領事機關和外交部授權的其他駐外機關國外受理外國人入境、過境申請外交部、外交部授權的地方外事部門國內受理外國人入境、過境、居留、旅行申請。有權拒發簽證、證件，有權吊銷或者宣布作廢國務院機構改革“三定”方案以及《外國人入境出境管理法》及其實施細則、《護照簽證條例》、中國政府同外國簽訂的各種簽證協議（定）及其他有關規定公安部門公安部、公安部授權的地方公安機關國內受理外國人入境、過境、居留、旅行申請；有權拒發簽證、證件，吊銷或者宣布作廢；審批外國人在中國永久居留申請縣級以上公安機關有權查驗外國人的護照和其他證件。對非法入境、非法居留的外國人，可以拘留審查、監視居住或者遣送出境設區的市級人民政府公安機關，直轄市公安分、縣局受理外國人在中國永久居留申請各省、自治區、直轄市公安廳、局審核外國人在中國永久居留申請國務院機構改革“三定”方案以及《外國人在中國永久居留審批管理辦法》人事部門相關司局為留學人員回國工作、為國服務提供政策咨詢、信息溝通、協助辦理各類手續；申報科研或項目啟動經費；組織為國服務專項活動；開展留學人員科技交流示范活動等多方面的服務；聘任相應等級的專業技術職稱和相應的職業資格國務院機構改革“三定”方案和有關文件勞動部相關司局發放《中華人民共和國外國人就業許可證書》、《外國人就業證》依據《外國人在中國就業管理規定》教育部國際合作與交流司統籌管理出國留學和來華留學工作國家留學基金管理委員會負責中國公民出國留學和外國公民來華留學的組織、資助、管理國務院機構改革“三定”方案外專局專家司、培訓司管理來華工作的外國專家和我國國家機關、企事業單位人員出國（境）培訓工作。對有突出貢獻的外國專家頒發“友誼獎”中國國際人才交流協會通過國際間人才交流活動，促進中國各行業與世界各國的交流與合作中國國際人才網國內第一家國際人才專業網站，為外籍人才和國內用人單位提供服務的平臺國務院機構改革“三定”方案

從上表可以看出，由人事部管理的國家外國專家局是主管國家智力引進的行政機構，地方外專局、地方政府外事辦負責地方的智力引進工作?，F行政府引進國外智力工作中的職能主要包括：規劃和指導、審批和監督、協調和服務。

二、我國政府引智管理工作存在的主要問題

當前，引智工作的國內外環境已發生了根本性的變化，我國政府在引進外國智力管理工作中存在的主要問題是：

（一）引智工作的法規體系不夠完備

至今為止，還沒有一部公開的、專門的引智工作方面的法律，引智工作依據的僅僅是一些文件、制度或不具備法律權威的部門規章。

發達國家多以移民法為主體，建立了完善的吸引外國人才的法規體系。完備、規范、可操作性強的移民法律和法規對移民工作從理念、制度、機構、職能以及操作程序方面做了詳細的規定。完善的法律法規體系及高效的政府運行機制既可以吸引外國人才進來，又可以限制或者驅逐非法勞動者。

（二）引智管理權限分散，存在越位、錯位或缺位的現象

由于法律法規的缺乏，尤其是缺乏上位法對引智工作中的行政管理關系加以規范和理順，直接導致引智工作管理權限分散，不少省市引進外國智力工作業務審批部門有外事辦、外國專家局、公安局、勞動局甚至教育局，政出多門且相關部門的職責權限界定不清，導致多頭管理和多頭審批現象嚴重。由于各職能部門各自為政，缺乏協調，規章和辦事程序也不統一，引發了不少矛盾，使管理對象無所適從，嚴重影響引智工作的開展。

在管理對象上存在職能“越位”，不該由政府管的事政府直接介入，例如對民間引智和非政府專項經費的出國（境）培訓的審批。事實上，市場行為應該由市場規則運作；在管理方式上有職能“錯位”現象，以內部文件規則管理行為，設置過多行政許可和行政審批事項。例如要求聘請外籍教師的單位必須符合具有獨立的法人資格、安全保衛能力、基本的外事接待等規定，必須通過教育、公安等部門的資格審核后，再報國家外專局批準，并每年進行年檢，手續繁瑣，增加了用人單位的聘用成本；在管理范圍上卻又存在職能“缺位”的問題，應當由政府完成的事情政府沒有履行職能，服務、監管和宣傳工作做得不夠。比如對國（境）外專業人才中介機構缺少統一的規范和管理，對境內外國專家管理薄弱，對有關規定缺乏宣傳等等。

（三）重“引進”輕“管理”，引智效果不能最大化

為了吸引國（境）外人才，引進國外智力，各級政府工作部門花了很大力氣，但后續的協調服務工作卻有些跟不上。突出表現在引智資源的共享程度不高，對引智資源及其成果在地區、行業以及單位之間的統一協調不夠，從而使引智成本大大增加，引智效益大打折扣，造成資源浪費。

同時對引進人才保障、管理不夠，人才流失嚴重。發達國家成功引進國外智力的根本是加強后期的管理工作。如積極開展“員工職業生涯發展與規劃管理”，提供員工接受繼續教育的機會，完善組織福利保障機制，規范引進專家的招聘、考核與晉升等。

（四）發揮人才市場作用不夠

建國以后到改革開放后相當長一段時期，引智均采用政府主導的方式，因為政府掌握了幾乎所有的資源和渠道。企業和其它組織因為資源有限、引智費用高等原因很難獨立完成聘請專家、出國培訓等工作。政府主要通過管制性政策，如專家的工資福利待遇等規定開展引智工作，在當時的條件下，節約了成本，效率也很高。但隨著社會主義市場經濟改革的深入，原有的引智方式和政策越來越不適應經濟社會發展的需要，國有企業“等靠要”，非公企業無人管。在目前的管理框架下，引入市場機制推動引智工作對經濟建設的助推作用刻不容緩。

（五）公有引智專項資金匱乏，沒有調動社會資金投入的積極性

近幾年很多地方財政沒有按國家外專局的要求給予引智配套資金，專項資金非常匱乏，這在一定程度上削弱了政府對資源的統籌協調力度。

引智工作中市場的作用發揮不夠，引智工作的主體模糊。沒有以市場為導向，按照誰受益、誰付費的市場經濟原則調動社會資本投入引智工作的積極性。沒有通過改進工作機制降低公共服務供給的成本，最大限度地發揮國家有限引智資金的“引火煤”的效應。

三、加強政府引智管理工作的對策建議

（一）制定和健全符合世貿規則和國際慣例的引智法律法規體系

抓緊推動引智工作立法，使引智工作有法可依、有章可循；同時，清理不利于引智工作發展的政策、文件等，制定科學的引智工作政策；此外，努力維護公開、公平、公正的競爭秩序，營造對引智單位尤其是對非公經濟的非歧視的公平公正的環境，重點監督引智工作服務渠道的資質以及各項服務活動。

按照國際慣例完善與人事人才有關的法律法規，包括知識產權、勞動與社會保障、勞動合同以及外國人才中介準入等方面的法律法規；清理計劃經濟時期的人事制度和管理體系；建立健全人才市場；建立健全更加符合國情、適應經濟全球化發展規律的有關國際人才市場的法律法規體系等。

（二）成立引進外國智力工作協調委員會，發揮政府的服務職能

建議成立引進外國智力工作協調委員會，設立統一的綜合管理機構，進一步明確各部門的職責分工，加強各相關部門的協調。依法行政，建立精簡、統一、高效的政府管理工作運行機制。

搭建引智工作的政策平臺、市場平臺、信息平臺和服務平臺。改革行政審批制度，轉變工作方式和工作作風；加強在全社會范圍內對引智工作的整體規劃，打破引智工作中的地區、行業、部門封鎖，廢除阻礙全國引智過時的規定和辦法，探索實現資源共享的途徑。

（三）建立市場運作機制，發揮企業、中介組織的主體作用

一是積極推進體制改革和事業單位改革，鼓勵支持各級政府引進外國智力和科技行政部門所屬的、事業單位性質的從事引智工作的“交流中心”，從對行政和財政的依附中解脫出來，逐步培育成參與競爭的市場主體。二是發揮企業和中介組織的主體作用，鼓勵投資主體多元化。由目前的單純行政審批準入轉變為依靠市場準入，鼓勵和支持外資、民營等多種投資主體參與，誰投入誰受益。利用“看不見的手”去開拓國際人才業務，促進引智工作大發展。同時推動外國人才智力酬薪市場化。三是推動服務市場化。通過市場機制，提供公共產品和公共服務、市場服務，依靠我國加入WTO后迅速增長的對外國智力的需求空間和中介組織的人才、信息、品牌等優勢，參與公開、公平競爭。

（四）積極引進出國留學人才，吸引人才回流

人才外流的主要原因是自我實現和精神因素。面對人才流失的加劇，需要提高經濟待遇和優化工作環境，加大對人才回流的政策力度，吸引人才的回流。概括地說，主要有：營造良好的創業環境積極吸引出國回流人才創業；對科技回國人才實行高薪聘請；頒發補助金制度鼓勵高級研究人員回國；增加投資留住人才和多途徑網絡人才；不斷激發外流人才的愛國熱情和思鄉之情，吸引人才回流。

（五）加大引智經費支持力度，帶動社會資金源源注入

資金是引進外國智力的基礎。一直以來，我國引智經費的來源主要是國家和地方財政撥款。國家和地方財政的資金投入畢竟有限，應積極吸納社會資金，與國家和地方財政資助相結合，拓寬引智工作的資金來源和渠道。通過合理有效使用財政引智經費帶動社會資金的注入，將財政引智經費應用到最迫切、最重要和有示范意義的項目中去，通過引智項目的效益示范，帶動自發投資和經營引智項目的積極性。嚴格管理“中國引進國外智力基金”，改進目前運行的撥款資助的方式，采用執行率和引智效率掛鉤的做法，甚至把一些項目實行有償使用，逐步使資金增值。在用好現有資金的基礎上，逐步將引智工作資助資金納入國民經濟和社會發展規劃（如陜西省的做法），加大政府投入，促進引智工作為經濟社會發展服務的效果。

（六）推進專業技術人員執業資格的國際互認，進一步放寬市場準入

執業資格的國際互認是國際交流合作的重要組成部分。建立國際互認的執業資格制度，有利于人才的國際流動，也有利于與國際通行做法接軌。如美國、加拿大和墨西哥在北美自由貿易區協議簽定后，在三國各自工程師協會的基礎上，簽定了相互承認注冊工程師的協議。澳大利亞、加拿大、愛爾蘭、新西蘭、英國、美國、南非等經濟體的工程組織也簽定了相互承認執業資格的協議。公務員之家

目前，國內引進境外專家的行業主要集中在制造業和教育部門。在采掘業、電力、煤氣、水、建筑業、地質勘察業、金融保險業、衛生、體育和社會福利業尚未完全放開。應允許境外專家在這些行業加大投資，提高股份比例，從而在更多的行業引進境外的先進技術和管理經驗，提高我國行業的國際競爭水平。

（七）努力提升引智工作隊伍素質

通過加強國際合作，出去看、出去學和引進外智，借鑒外國經營人才的先進經驗，了解國際化的規則和做法，不斷強化爭奪人才的競爭意識，進一步推進引智工作的跨越式發展。

參考文獻

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