怎樣完成央行國庫職責的調整工作的探索

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人民銀行經理國庫就是通過辦理預算收、支業務，實現國家的財政預算計劃，并為財、稅等征收機關提供金融服務。隨著財政、稅務體制改革步伐的加快，新的辦法和措施不斷出臺并實施。為適應和更好地服務于財稅改革，人民銀行在制度建設、核算系統、清算方式及渠道等方面，做了大量有效的配套支持工作。但是，由于財稅體制的變化，特別是《財政國庫管理制度改革方案》的實施，是對財政收支體制的一次全面革新，使人民銀行在經理國庫中面臨新的任務和挑戰──央行由監督為重轉向服務為主。因此，本文著重探討新形勢下央行經理國庫職能轉變工作的思路和方法。

新時期央行經理國庫面臨的新任務、新挑戰

1、《財政國庫管理制度改革方案》實施，是對財政收支體制的一次全面革新，意義重大。此次改革方案的實施，使人民銀行在國庫會計核算管理規定方面作了較大幅度的改動。主要表現在二個方面：一是國庫的監督放松了即對財政支出的監督由監督款項內容轉為監督票面內容。《中華人民共和國國家金庫條例》第十一條“國庫的主要權限”（四）規定“監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥”，具體監督內容變化，我們可以通過總行兩個辦法的變化看出。2000年4月中國人民銀行下發的《中國人民銀行關于國庫會計核算管理與操作的規定》中要求，國庫在對財政機關的撥款憑證進行審核時，有十二條審核內容，其中憑證票面方面的內容有八條，款項用途及去向是否符合財經制度等規定有三條。即每筆款項既要票面填寫合規，用途也要符合財經紀律的要求，兩者必須同時具備，任一條件不符合，國庫有拒絕支付的權利。這是國庫真正體現監督職能的表現之一。而2002年中國人民銀行經過修改后的《國庫會計管理規定（試行）》中，關于庫款支撥的審核內容為十一條，主要針對實施改革后國庫變實撥資金為清算資金方式，故全部為對憑證票面內容的審查核對。但目前情況下，全國的財政國庫集中支付改革都在試點階段，既有實撥資金又有清算資金，兩種方式并存，新規定對實撥資金的審核實質就放松了監督。二是國庫必須提供高質量的服務。實施財政國庫集中支付改革后，人民銀行負責直接支付和授權支付的資金清算，主要是接受支付指令、審核清算憑證與支付指令的一致性，并在當日規定的時間點內將資金準確清算給行。在規定的時間內，必須完成憑證的審核、崗位間傳遞和清算任務，與原先實撥資金形式下最遲不得超過下一個工作日撥付的規定有了更為精確的服務要求。

2、近年來，稅務系統逐步開始搞“城市征管改革”試點，實行“統一登記、屬地管理、集中征收、強化征管、重點稽查”模式。退庫范圍幾經多次變動，取消了靈活性較強的代征、代扣手續費提退等退庫業務。改革帶來的變化，突出表現在二個方面：一是監督弱化。目前的退庫業務均成了政策性退庫，凡發生的退庫業務政策性強，手續明確，即使不符合規定以手續提供不全或票面不規范為多。與以往較靈活的代征、代扣手續費退庫相比，可以說是審核手續是否齊全與審查該不該退之別。征收機關在退庫業務中對國庫收回了“笑臉”。二是服務需求提升。國稅系統撤并機構后，部分原來在異地征收機關分支機構的納稅戶，劃分在市直征收機關管轄，其所繳納的增值稅實行中央、省、市、縣四級分成體制。按目前國庫會計核算規定和慣例，稅收只能從最基層收款國庫為入庫報解基礎，采用“自下而上報解制”。這樣異地納稅戶需到市直征收機關申報、納稅，市直征收機關需到異地取票、對賬，形成了征收機關和納稅戶的雙重交叉矛盾和不便利。市環保部門負責征收的設在縣（區）的市營企業的排污費也存在上述問題。而地稅部門內部的任務統計與征收機關不對應于一個收款國庫，同樣造成對賬與任務統計牽扯等不便。這些新情況，無疑給人民銀行的現行業務運行模式提出了挑戰，向國庫服務提出了更高的需求。

以上情況不難看出，國庫最直接、最主動的對外監督主要是對預算支出的審查。但財稅改革后，支與不支、退與不退，只是票面合規及手續齊全否，完善手續后支付只是時間問題，國庫對款項的內容沒有拒付權利。至此，國庫的監督職能因預算支出的變化，而發生了根本性的轉變。

二、新時期如何做好央行經理國庫職能的轉換工作

經濟在發展，社會在前進，面對各行各業改革的大好形勢，人民銀行應積極轉變觀念，調整工作重心，依法履行經理國庫的職能，為地方經濟發展提供優質的金融服務。

(一)轉變觀念，為央行經理國庫職能轉換工作打好基礎。

宏觀上講國庫是為地方經濟服務的，或者更直接、更確切地說國庫是服務于各級財政和征收機關的，財政和征收機關的改革勢必要求國庫順應改革、服務改革。我們認為面對當前經理國庫面對的新任務和新挑戰，應從以下幾方面做好工作：一是轉變觀念、提高認識。人民銀行各級領導和國庫人員，都應該從改革是國家的基本國策，任何部門都必須從拋棄小集體利益、無條件地服從和配合改革的實施這一高度來認識當前的財稅改革形勢，打破舊的履職觀念，樹立新的服務為主、有限監管的理念，把思想統一到圍繞改革如何抓服務、如何服務好，讓服務對象滿意、讓地方政府滿意、從而使人民銀行的服務質量進一步提高。二是打造國庫高素質化隊伍。針對目前國庫人員大都停留在應付日常的業務操作階段，懂業務的不通計算機，通計算機的業務不專，人員知識單一、進取心不足、素質與業務發展不相稱的狀況。采取各種形式，制定行之有效的學習計劃，加強各項改革措施和法律的學習，達到既熟悉業務理論知識和相關制度，又能熟練運用核算系統的基本功能，解決日常技術問題的知識多元、技術復合的人才目標。三是建立合理有效的人才效率機制。因國庫參加支付系統，《國庫會計管理規定（試行）》將崗位設置細化了。

目前，按要求國庫會計核算應設立的崗位多達16個，加上其它如統計分析、國債管理、領導崗等，必須設立的崗位至少在19個以上，這些崗，除去能兼職的崗位，仍需要12-14人來承擔。事實上，目前因崗位設置過于細化，崗位間業務量不均衡、重復操作、一些崗位限制兼任等原因，帶來崗位人員工作量不均衡，影響工作積極性；崗位間相互等待使工作效率低下；人力資源浪費使風險責任人為擴大等等問題。刻意夸大以過細的崗位和過多的人員來防范和制約風險，結果造成了制度違背了實際性和實用性以及人才知識狹窄的不良后果。那么，每個崗位的工作量分配在人頭上，多少人最為合適？是不是人越多越好，越多越能保證安全呢？筆者認為，應該修改崗位設置制度，改革現行用人機制，采用商業銀行綜合柜員制做法，合理確定崗位和人員。這樣有兩點好處，其一能提高工作效率，提高人員綜合業務素質。避開了崗位間傳遞等待和知識單一。其二人防和機防相結合，責任明確。避免了改革使事物更先進，計算機系統使操作更高效，但人卻越用越多，1人能夠承擔的責任非得拉上一大串。

（二）依法履職，發揮好有限的監督職能，為國家守好庫。

人民銀行國庫部門雖然重心轉移了，但仍有內容監督，因此，我們要做到依法監督、規范監督。所謂依法監督，就是在法律許可的范圍內，分清該監督什么，不該監督什么，怎樣監督。比如當前的財政支出實行實撥資金和國庫集中支付兩種形式相結合的辦法，而現行的《國庫會計管理規定（試行）》是適用于集中支付形式下清算憑證的審核，對當前國庫集中支付試點階段，少部分預算單位實行集中支付，大部分仍是實撥資金的情況來說，對實撥資金撥款憑證的監督按新制度就對不上號。對此，筆者認為，改革試點時期，應區分情況，“對號入座”，對采用撥款憑證支出的仍按總行《中國人民銀行關于國庫會計核算管理與操作的規定》執行，采用集中支付清算方式支出的按《國庫會計管理規定（試行）》執行，待國庫集中支付辦法全面推開后，再統一按現行制度進行過渡。

再如財稅部門的退稅，盡管都是政策性較強的退稅，但因多年來形成的政出多門，財、稅、庫存在理解上偏差、部門職責角度不同等原因，哪些該國庫把關，哪些該財稅部門來確認，相關制度對各部門的職責劃分不明確?，F舉例說明，福利企業退稅，國庫收到的有收入退還書、稅務機關的審批書、企業申請書及已入庫繳款書復印件，上述資料齊全，理應辦理退庫手續。但國庫對該企業是否是福利企業，是否需要進一步審查，或退稅單位是否提供相關證明文件，制度對此無據可查，有檢查單位提出國庫部門必須有退稅企業是否是福利企業的證明文件。筆者認為，企業是否是福利企業，市、縣級無權審批定論，只有省民政局才能審批，審批結果同時抄報稅務系統，所以稅務機關審批環節對企業是否福利企業、能否享受退稅政策已經確認，國庫無需再對企業的性質質疑，只需審核手續是否齊全、數字是否準確即可。所謂規范監督，就是對監督內容要按程序、重依據、把尺度。按程序就是有計劃的撥、退款，必須計劃在先，支付在后，該哪一級審核的哪一級審核，不能顛倒和省略；重依據就是臨柜人員審核要有制度依據，什么項目該審，審核的標準是什么，要心中有數；把尺度就是把握撥、退業務的拒付界限，什么依據就能說明問題，什么項目是主要的、次要的。實行規范監督，不僅使監督過程規范，其票面形式和業務的結果最終都達到規范才是目標。

（三）當好參謀，提供優質金融服務。

金融服務本是人民銀行的基本職責，但財稅改革的進一步深化對金融服務的要求更加提升。為此，人民銀行應緊緊圍繞財稅改革的合理需要這一中心，換位思考，主動服務，盡可能滿足財政、稅務等部門各種合理的業務要求。一是挖掘系統優勢，主動探索服務渠道。面對改革中出現的各種復雜情況，人民銀行應主動為改革者著相，充分挖掘當前系統潛能，做好情況反映和探索工作，從國庫的角度，盡可能尋找解決的突破口。如國稅系統機構撤并后，異地納稅戶入庫問題，在目前運行模式下征收機關和納稅戶雙向不便利，我們積極想辦法，考慮了一套理論上行得通，但與制度不相符的“自上而下報解制”操作方式，及時向上級行反映和請示以求得到支持。這是對現行制度的一種挑戰和改革，又是挖掘系統潛能的一次探索，同時又是業務變化引出的必須解決的一個問題。新的形勢使國庫面對出現的新情況不得不換位思考：制度是保證業務發展的，在它不適應發展需要時，就應該對它進行改革。二是發揮行業優勢，構建知識互惠、信息共享環境。

改革對于任何部門都是新生事物，實踐中會遇到許多新知識、新問題。人民銀行理當承擔起金融咨詢服務工作，發揮行業優勢，創建服務平臺。比如財政部門曾提出將商業銀行機構的預算外專戶資金由人民銀行來進行清算，我們認為制度明確規定，作為國庫單一賬戶體系之一的預算外專戶理應設在商業銀行，其清算工作也由商業銀行來辦理，反之則違背了財政國庫管理制度規定；其次商業銀行辦理預算外資金清算更直接，若由人民銀行來清算，一來資金先要轉過來，環節多、資金到賬慢，影響使用；二來財政部門因對應多家金融機構，對賬工作量加大。經細致解釋，財政部門了解了許多金融結算知識，深有感觸地表示以后有什么問題要多和人民銀行商量。日常工作中也不斷遇到稅務、環保等征收機關，來咨詢異地征稅開戶、劃款、計息等問題，我們都給予耐心解釋或解決。反之，人民銀行在財稅體制改革中也多次邀請財稅部門業務人員講授專業知識，在這種互惠的平臺上，國庫的服務形式、力度得到了最大程度的拓展和滲透，財、稅、庫知識得到了最好的交流。三是加強統計分析，提供決策素材。利用國庫核算預算收支，數據準、快、全的優勢，將各類報表數據轉化為分析成果，并牽頭組織財、稅等相關部門進行分析，以此引領地方經濟問題探討，為地方政府、財、稅等部門決策提供活素材，當好參謀，服務地方經濟發展。