中國農村民主政治建設研究

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內容摘要：稅費改革以后，農村的民主政治建設越來越被社會廣泛關注。秭歸縣在農村基層民主政治建設方面作了一些非常有益的研究和探索，以充分調動廣大農民和農村基層干部的積極性創造性為出發點，以農村基礎設施不斷改善和農民收入增加為根本目的，收到了非常好的效果，使秭歸農村呈現出一種前所未有的政治、經濟、文化、社會協調快速健康發展的的良好態勢，特別是在農村稅費改革以來，探索出的農村社區建設更是顯現出它的蓬勃生機和旺盛的生命力，對秭歸農村未來的發展產生了深遠的影響。為此作者提出了今后我國農村改革的基本思路。即滿足農民需要的鄉村體制改革才是我國民主政治建設所要追求的改革，推進鄉村兩級體制朝著更加符合農民的高度自治的愿望和需要的方向發展是新時期農村改革的基本要求，并提出我國的縣以下的體制應變革為“縣政府—縣直服務部門的派出機構—一5000到10000人規模的自治村—農村社區”。

關鍵詞農村民主政治建設罷免村干部選舉兩制一會農村社區建設

（一）秭歸農村民主建設的幾個典型案例

湖北省秭歸縣位于長江三峽西陵峽兩岸，全縣轄12個鄉鎮，187個村，39萬余人，2427平方公里，八山半水一分半田，是一個典型的農業型山區縣。因為是著名歷史文化名人屈原和中國古代四大美人王昭君誕生的故鄉，所以有歷史悠久、底蘊深厚之說；因為盛產優質柑桔，而成為中國最早、也是最有名的柑桔、臍橙之鄉；也因為秭歸剛好位于舉世矚目的三峽工程壩上庫首，移民搬遷人口達10萬之巨，又是一個著名的移民大縣。近幾年，秭歸縣搶抓機遇，開拓進取，各個方面都有顯著的變化，經濟社會協調發展，成效很大，特別是農村民主政治建設有了長足進步，已經受到各個方面的廣泛關注。下面是發生在秭歸縣的三個典型案例，有的筆者親力親為，有的是作為一個見證者和推動者的耳聞目睹，由此可以窺見秭歸縣農村民主政治建設之一斑。

1、1998年12月6日，秭歸縣歸州鎮上馬場村成功依法罷免了村委會5名成員中的3名違法和不為村民服務的村官，并依法補充了新的人選。秭歸的這一天，應該被記入中國農村民主政治建設的史冊。因為在一個月前的1998年11月5日，國家主席簽發第九號主席令，才向全中國、全世界公布了一部法律。從這一天起，《中華人民共和國村民委員會組織法》在全國農村正式施行。而秭歸縣歸州鎮的一個非常普通的行政村，就利用這部新法律的力量，解決了村民自己想解決的事情。事情還要追溯到1998年上半年，有人舉報歸州鎮上馬場村村委會主任吳**、治安調解主任兼村出納熊**有挪用公款的嫌疑，鎮紀委立即組成專班前往該村進行調查，經過一段時間的內查外調，確認吳**和熊**挪用了村集體大量資金，并已具為己有。同時在調查過程中，還發現村文書向**長期不履行自己的職責，不服從村委會的安排，群眾對此也很不滿。當時的歸州鎮黨委政府可以采取兩種辦法來處理此事，一是直接按照慣例行文免去其村委會所擔任的職務并按照有關規定給于其他處分，一是稍稍后推，等新頒布的《村委會組織法》正式實施后，立即啟動罷免程序，依法罷免。歸州鎮黨委政府慎重地選擇了后一種辦法，1998年11月法律一經頒布，鎮村兩級黨組織迅速按照法律的規定，鎮委成立了指導工作組，村民會議組成了工作班子，依照程序，多次召開村民會議，征求罷免提名，并于1998年12月6日在《村委會組織法》頒布僅一個月的時候，召開村選舉大會，高票罷免了村委會3名成員，并同時成功地直接選舉補充了村委會新主任和其他兩名成員，年僅28歲的村民劉軍當選為村主任，50多歲的老黨員向培德當選為村文書，30歲的向立春當選為村治安調解委員。一次按照群眾的意愿罷免和產生自己信不過和信得過村干部的民主過程歷時一個月成功的畫上了圓滿句號。

2、2002年11月，秭歸縣在全縣范圍內推行“兩制一會”的辦法選舉第五屆黨組織和村委會并獲得全面成功，廣大人民群眾政治熱情空前高漲。2002年10月，秭歸縣委下發文件，要求全縣按照“兩推一選制、交叉任職制和議事懇談會”的辦法依法依規選舉產生第五屆村民委員會和村黨組織。簡單的說，兩推一選，是指村黨組織的成員按照全村所有黨員、全體村民分別推薦產生黨組織成員的侯選人，再按照黨章的規定程序選舉產生新一屆黨組織班子，而村民委員會則按照法律的規定由村民直接選舉產生。交叉任職，是為了減少村兩委班子的職數和有利于工作，盡量使村民委員會和村黨組織成員相互交叉，并提倡先選舉村民委員會主任，并提名由是黨員的村主任作為黨組織的書記侯選人參加黨內選舉。議事懇談會，是指村內的重大事務由村民代表會議或村民大會民主協商、共同決定。按照這樣一種方法，當年秭歸縣202個村級班子，一次性選舉成功的村有189個，占總數的94%，選出村民委員會成員686人，村黨組織班子662人，兩委班子成員中，書記、主任一肩挑的148人，占73%，兩委班子成員交叉任職的551人，交叉率達80%以上。全縣兩委班子干部由換屆前的2302人減少到840人，減少了1462人，村民小組長由3228人減少到1027人。湖北省委常委、組織部長宋育英同志高度評價開展的“兩制一會”做法。她說，“兩推一選制”做到了堅持黨的領導、充分發揚民主與依法辦事的統一，有利于鄉村干部把對上負責和對下負責統一起來，把學習“三個代表”與實踐“三個代表”相結合；“交叉任職制”大幅度精簡了干部職數，減輕了農民負擔，受到了農民群眾的歡迎；“議事懇談會”找到了干部與群眾交流溝通的平臺，把群眾的民主監督和黨內監督做到了有機結合。

3、2003年7月，秭歸縣楊林橋鎮決定在趙家山村試行撤消村民小組組建農村社區的農村體制改革試點工作。湖北省秭歸縣楊林橋鎮是一個典型的山區農村鄉鎮，2001年底，全鎮36個村合并為14個村，合并后平均每個村17平方公里，1800人，最大的村32平方公里，2400多人。針對合村并組后各個村地域擴大、村干部減少、工作難度加大的實際，楊林橋鎮黨委政府在認真調查研究、廣泛征求民意、慎重反復比較的基礎上，提出按照“地域相近、產業趨同、利益共享、群眾自愿”的原則，于2003年7月，在該鎮趙家山村開始了撤消村民小組、進行農村社區建設試點的有益探索，2003年11月在試點取得成功后，果斷在該鎮14個村普遍推行了農村社區的建設工作，全鎮8468戶全部自愿加入到了自己選定的社區，共建社區306個，社區理事會成員1028人。各個社區設立社區理事會，由3-5人組成，設理事長1人，理事和理事長義務為所在理事會的村民服務，理事和理事長由村民直接選舉產生，任期1年，一般都是由當地德高望重、公道正派的村民、經營能人、產業大戶或退離休干部職工擔任。社區理事會在村民委員會的框架內活動，將行政色彩很濃的“村民委員會—村民小組—農戶”的農村基本組織結構改革成由村民自由組合的“村民委員會—社區理事會—基本農戶”的基本構架將村民有效組織起來，社區按照大家共同制定的《社區章程》組建，章程規定，社區實行完全自治，表現在社區民主組建、理事及理事長直選產生、社區事務民主決定、理事及理事長的活動群眾監督、社區事務共同管理，真正體現了村民自我教育、自我管理、自我監督、自我發展的充分民主精神。

（二）秭歸縣農村民主政治建設實踐給農村帶來的深遠影響

近幾年來，秭歸縣委在農村基層民主政治建設方面作了一些非常有益的研究和探索，以充分調動廣大農民和農村基層干部的積極性創造性為出發點，以農村基礎設施不斷改善和農民收入增加為根本目的，收到了非常好的效果，使秭歸農村呈現出一種前所未有的政治、經濟、文化、社會協調快速健康發展的的良好態勢，特別是在農村稅費改革以來，探索出的農村社區建設更是顯現出它的蓬勃生機和旺盛的生命力，對秭歸農村未來的發展產生了深遠的影響。

一是充分調動了廣大農村群眾對民主政治建設的極大熱情。不管是歸州鎮上馬場村首次運用法律，依法罷免和選舉他們信得過和信不過的村干部，還是在全縣農村開展的“兩制一會”選舉村黨組織和村民委員會，特別是楊林橋鎮劃小自治單元、建立農村社區的改革，都得到了廣大農民群眾的熱情響應和積極參加，充分說明農村政治文明建設的巨大潛力，以及必須進一步加強農村民主政治建設的必要性和緊迫性。歸州鎮上馬場村在沒有任何經驗的情況下，毅然罷免了不合格的村干部，不僅使上馬場的近千名群眾深受教育和鼓舞，對于歸州全鎮當時的30多個村3萬多農民群眾和數百名基層干部都產生了極大的震動，農民可以隨時拿起法律賦予他們的權利來決定村干部的去留。秭歸縣在推行“兩制一會”之初，許多干部群眾的積極性并不高，認為這又是在搞形式，當發現村支部成員由黨內推薦改成了黨員與群眾分別推薦，當看到選票上再不是過去那樣定好了候選人去畫“○”，當見到鄉村領導和其他競選對象一樣走上競職前臺接受挑選，當感到鄉村領導在議事懇談會上與他們平等交談時，他們參政議政的積極性出現空前的高漲。過去村“兩委”爭大小、比高低是常見的現象，推行“兩委”成員“交叉任職”，兩塊牌子，一套班子，不僅減輕了農民負擔更增強了班子的合力，還提高了工作效率，完善了村黨支部領導下的村民自治運行機制。

二是農村的民主政治建設促進了農村經濟的繁榮。楊林橋農村社區建設整合了農村人力資源、經濟資源、信息資源和其他農民所需要的資源，基本實現了社區資源共享，加快了楊林橋全鎮農村經濟發展和建設小康社會的步伐。社區把農村民營經濟業主、產業大戶、經銷大戶及農村黨員、退到農村的國家干部職工等經濟發展的各種先進力量整合起來，并通過社區理事會帶領社區村民進行區域種植、規模生產、統一管理、集約化經營，發揮了巨大的集約效應，綜合效益明顯提高。近幾年來，楊林橋鎮農村產業結構調整取得突破性進展，已形成高山反季節蔬菜和魔芋生產兩大農村支柱產業，2003年實現農村經濟總收入5400萬元，人平增收300元以上，2004年全鎮多經面積達到6萬畝，占耕地總面積的70%，當年農民人平純收入又超過300元，很多社區當年的戶均收入都在1萬甚至數萬元，白鶴洞村4社區29戶人家的收入全部在1.5萬元以上，13社區以魔芋種植為主，當年人均收入都在4000元以上，遠遠高于全縣全省甚至全國的平均水平。

三是極大地促進了農村公益事業建設。由于民主政治建設激發了農民群眾的自主意識，農村公益事業建設同時也有了快速甚至是飛速發展變化。公路建設歷來是農村基礎設施中投資最大、涉及群眾利益最復雜、用工最多、耗時最長、干部最怕、群眾怨氣最多的麻煩事，許多群眾認為在村里修一兩條路不能解決交通的根本問題，因此投工投錢的積極性很難調動起來，但一般又是群眾要求最為迫切的實事，因此村干部感到特別為難。但是自從群眾對村組或者社區干部有了自主的決定權以后，群眾最需要解決的問題自然是必須辦好的頭等大事。歸州鎮上馬場村在新班子上任后，集中精力、集中資金，動員群眾用了不到一年的時間打通了通往各個小組的公路，解決了群眾多年來的心愿。楊林橋鎮在組建社區后，共有204個社區6100個農戶自愿籌資近15萬元，投工1.8萬個，維修公路452公里，新修公路39.5公里。這些公益事業的建設，在稅費改革以后對比更加強烈，村民普遍反映現在是自己當家作主，大家要干的事情就一定要把它干好，不需要干部三請四催，不需要討價還價，國家現在對農村的政策雖然很好，但不可能把農村所有的事情都包下來，出錢出力辦自己的事理所當然，非常正常。

四是農村社區建設促進了農村社會風氣和社會秩序得到根本好轉。社區理事會經常組織社區內的農戶進行科技培訓、商議社區大小事務、通報情況信息，組織社區農戶之間互幫互助，認真遵守村規民約，開展“十好社區”、“五好家庭”、“十佳文明戶”、“十佳媳婦”等評選活動，積極支持文化科技中心戶的建設，改變了家庭聯產承包責任制以來的聯系越來越少、農村群眾之間越來越封閉、與現代社會文明格格不入的落后現象。很多農戶在村委會和社區的支持和幫助下，建立起了群眾自娛自樂的文藝宣傳隊，豐富了農民群眾的文化生活。由于社區本來就是包括親情在內的非常緊密的利益共同體，社區建設喚醒了人們內心深處的溫情，社區農戶之間和睦相處，很多矛盾在醞釀之中已經被消釋，有的在萌芽狀態已經被化解，有的在及時調解中得到妥善處理，由于社區的自我管理、自我教育的作用越來越大，社區農村已經開始形成一家有難大家支援、互助友愛蔚然成風的良好風氣，社會秩序越來越好。楊林橋很多社區兩年多來沒有發生刑事案件，治安案件也呈大幅度下降的趨勢，全鎮近兩年已無群眾集體上訪。

（三）中國農村民主政治建設的基本走向

推進鄉村兩級體制創新是新時期農村改革的基本要求。農村民主政治建設的基本走向，應該從關心農民需要什么，如何滿足農民的需要來研究鄉村體制改革及其相關的一些問題。對于農民所需要的無外乎以下五個方面，一是增加收入。農村是否得到了發展，歸根到底是看農民收入增加的情況，只有農民收入增加，農民的生活狀況才能得到改善，農業生產才能得以延續，農村的民主政治才有了物質基礎，才有條件滿足農民群眾其他各個方面的利益需要。二是改善條件。幾千年來，農民群眾逆來順受，承受著天災人禍對他們的無情打擊，非常重要的原因是農村基礎設施落后、道路不通、通訊不暢、水患頻發、信息不靈、衛生不良等等，山區農村更為嚴重。廣大農村渴望不斷改善農村的生產生活條件，才能使廣大農村真正和現代社會融合，也才能使農民享受到現代生活。三是治安良好。農民對地痞流氓深惡痛絕，不希望在一個盜賊猖獗、惡霸為所欲為的環境中生活，渴望安寧和睦，希望真有路不拾遺、夜不閉戶的世外桃園，因此對良好的農村治安的要求是越來越高。四是法律公平。市場經濟條件下的農村社會也應該是一個法制的社會，政治思想工作和個人的道德約束只能調整農村社會生產關系的一部分。農民群眾對有法可依、有法必依、有法能依、公平執法有著深刻的渴求。希望所有的與農民有關的法律在執行和保護中得到充分體現公平和正義，執法機關和執法人員厚此薄彼，甚至以權謀私，農民既感到痛心，也會感到寒心，更會拉開農民群眾與黨和政府的距離。五是充分民主。農村社會已經和城市社會一起共同進入了二十一世紀，農民對民主的追求已經達到了一個比較高的水平，從海選村委會、農村社區建設和推行“兩制一會制”的熱情中可以窺視一斑。但農民對民主的要求又不僅僅是三年一次的選舉，農民對民主監督、民主管理的要求也有越來越高，而且有充分的理由相信，農民對民主政治的熱情不會僅僅停留在直選村委會及其成員的水平上，更會對社會政治生活的各個方面的民主公平說“不”。綜上所述，能夠滿足農民需要的鄉村體制改革才是我國民主政治建設所要追求的改革，推進鄉村兩級體制朝著更加符合農民的愿望和需要的方向發展是新時期農村改革的基本要求，否則，改革有可能又是一場徒勞無功的過程。

高度的村民自治是新時期農民群眾民主政治生活的必然追求。我國村民自治實際上實行的是村民大會制，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民大會享有最高決策權（制定規章制度、決定重大問題）、最高執行權（委托村委會代行）和最高審查監督權，是自治組織的最高權力機構，而村委會不過是村民大會領導下的具體執行機關，可以通過選舉和審查隨時更換。按照村民自治的要求，實行村民大會制是最理想的選擇，它有利于每個村民根據憲法賦予的權力，充分表達自己的意愿，切實維護自己的利益；有利于協調、化解村民之間的各種矛盾，充分調動廣大村民的生產積極性、創造性。但是，在我國實行村民大會制又受到諸多不利因素的制約，特別是由于我國生產力發展水平還比較落后，大部分村民還必須為穿衣吃飯奔忙；在加上農村特別是山區農村居住分散，地廣人稀，參加民主活動受自然條件的影響很大；同時因為存在工作經費無法保障，工作的各個環節、各個程序很難經常運作到規范的要求，使自治的效果打了折扣；也應該看到，村民之間如果沒有很多共同利益使大家產生出共同的興趣，即使上述其他所有的問題都不存在，村民自治的效果也不會很理想。如果出現村民不能或不愿參加村民大會，更不愿或不能進行費時費力的辯論表決活動，必將導致村民大會無法經常舉行、工作無法正常開展。稅費改革以后，特別是取消農業稅及附加后，村民委員會要通過自有資金或向農民集資解決一些大的投資活動，在大多數村級集體經濟幾乎為零的地方，政策已經作了非常明確而又嚴厲的禁止性規定，哪怕是很多群眾渴望得到解決的公益事業也不能例外。但是，在農村很多地方，我們也會發現，在一些地域不大、人口不多，村民朝夕相處，需要解決的問題也比較簡單，都是與村民密切相關的生產生活問題，在日常交往過程中大多能夠形成共同的看法，非常容易產生效果，村民自治的目的能夠很好實現。這些情況可以說明，農民群眾對于村民自治的態度在渴求高度自治和自治的方式上產生了極大的困惑，一方面，在國家“多予、少取、搞活”的宏觀政策的指導下，自我管理、自我教育、自我監督、自我發展的意識越來越強烈，自己的事情自己做主，自己的問題自己解決，自己的利益自己維護，用自己的力量促進本地的經濟社會的發展進步，為自己創造幸福的新生活，這是一種要求高度自治的時代最強音。另一方面，如何選擇自治方式以適應農民自治的要求是必須解決的一個問題?，F在的村民大會制度是一種選擇，也有人提出村民代表會議是實現村民自治的有效辦法，可以看出都不能實現充分自治。筆者以為，秭歸縣已經進行過的三種探索聯合推行，不失為一種較為理想的道路，即“兩推一選制”+農村社區+村官罷免機制。解釋為我國的縣以下的體制則變革為“縣政府—縣直服務部門的派出機構—一5000到10000人規模的自治村—農村社區”，：用兩推一選的辦法選出村兩委班子，即按照全村所有黨員、全體村民分別推薦產生黨組織成員的侯選人，再按照黨章的規定程序選舉產生新一屆黨組織班子，而村民委員會則按照法律的規定由村民直接選舉產生；用撤消農村村民小組建立社區理事會的辦法，解決具有共同利益群體在需要的范圍內的高度自治問題；用依法罷免不稱職、不履行職責的村委會成員的辦法解決村官的問題。

建設農村社區是農村體制改革的發展方向。著名經濟學家、原國務院農村政策研究室主任杜潤生2003年11月在第三屆中國“村長”論壇的書面發言中說，“社區地位可分為歷史地位和空間地位。社區主要是由歷史和地理條件演變成的居民點。社區最早形成于鄉村，中國古代的宗法統治，要依存于社區，大城市內也形成社區，其性質有別于鄉村，更多帶有居民自治性質。目前，要利用、扶持農村社區，利用什么？首先利用其自治能力、自治傳統。在居民點，共同訂立公共契約，培養新習慣、新風俗。社區搞好了，可以成為培養居民新習慣、新道德、新觀點、新知識的學校。筆者有充足的理由相信，杜老先生沒有到過秭歸縣楊林橋這個偏僻的山區小鎮，但楊林橋以及秭歸在全縣各個鄉鎮開展的農村社區建設，涉及到的鄉村根本體制的改革，卻是異曲同工，高度一致。

這兩件事情連在一起來看，農村社區建設已經勢在必然，第一，農村稅費改革和國家工業、城市反孵農業和鄉村的宏觀政策調整以后，農村鄉村兩級合鄉合村的力度很大，方圓十幾甚至幾十平方公里、數千人的范圍，靠精簡后的三五個、最多也就七個村干部，顯然已經無法滿足新形勢下農村管理的需要，這樣就形成農民的實際需要、農村干部顧不過來的實際和農村經費來源十分有限三者之間的矛盾一開始就暴露得非常充分，因此，劃小管理單元，降低管理成本，為農民群眾提供及時的服務，是農村繼稅費改革以后必須面對和解決的一個十分緊迫的任務。第二，農村改革不能再走腳疼醫腳、頭疼醫頭的老路，簡單地就事論事，否則，勢必會重復精簡—膨脹—再精簡的過程，只有從體制上研究辦法才是根本出路。第三，在我國現在的農村，就如楊林橋農村社區的一些理事長作為農村優秀的先進的社會力量影響著農村社會和經濟的發展進步，他們在物質需要得到一定的滿足后，精神追求也成為一種必然，他們愿意為一定范圍的群體提供力所能及的甚至包括一些無報酬的服務。第四，把鄉鎮和農村改革綜合起來統籌考慮，使真正意義上的村民自治和必將進行的鄉鎮自治的體制改革有機結合，那么這種改革的意義將更加深遠和意義重大。秭歸縣楊林橋鎮的“撤消村民小組、建立農村社區”的改革正好滿足了這些條件，一是符合新形勢下農民的需要，改革以后，村干部感到輕松了，農民自己覺得有人管事了，象修公路等等一些難辦的事好辦了，也沒有增加農民的經濟負擔。二是放大現在的村域范圍到現在的一個鄉鎮或是半個鄉鎮建制，它所指導的農村社區依然是群眾自愿選擇的20戶—80戶規模的范圍，我們的鄉鎮自治機構和村委會可以在現有《村民委員會組織法》的基本框架下達到鄉鎮兩級改革的目的。按照這樣的思路，我國的縣以下的體制則變革為“縣政府—縣直服務部門的派出機構—一5000到10000人規模的自治村—農村社區”，到那時，農村將有是另外一種景象。由此，我們可以得出這樣的結論：楊林橋農村社區改革將是我國農村民主政治建設的一個基本走向。（2005-3-28）

參考文獻：

1、杜潤生在2003-11-08中國村社發展促進會召開的座談會上的發言

2、宋育英人民日報2003-6-3第十三版黨的建設周刊

3、劉高林《只有實行村代會制，才能真正實行村民自制》中國農村研究網2005-2-24

4、徐勇變鄉級政府為派出機構中國農村研究網.2003-11-14

5、楊發軍村民委員會框架內村民自治組織模式研究《黨建研究研究》2004-14

6、人民出版社《中華人民共和國村民委員會組織法》

作者簡介：鄭之問,現任中共秭歸縣委常委、宣傳部部長。