農村社會保障對策研究論文

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摘要：我國現行的農村社會保障制度存在形式單一、覆蓋面窄、社會化程度低、保障能力差、缺乏穩定的資金來源及保障法制不健全等不足。政府應加大政策扶持力度，建立新型農村社會保障資金支撐體系，健全農村社會保障的內容，推進農村社會保障相關法律制度建設。

關鍵詞：農村；社會保障；制度；養老保險

一、我國農村社會保障制度的現狀

隨著改革的深入，農民的養老觀念發生重大轉變，傳統的家庭養老保險功能削弱。近年來，農民的承包地被大量征用，代價是極少的土地補償費。由于農村土地生產資料的功能削弱，所以完全依靠土地來養老的選擇是不可行的。目前，我國農村的醫療保險主要有合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費及預防保健合同等多種形式，其中合作醫療最普遍。農村合作醫療制度是由政府支持、農民群眾與農村經濟組織共同籌資、在醫療上實行互助互濟的一種有醫療保險性質的農村健康保障制度。從2006年起，中央和地方財政不斷增加投入，加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設，健全農村三級醫療衛生服務和醫療救助體系。在我國農村社會救助領域，現行的政策措施有五保供養、特困戶救濟、臨時救濟、災害救助、最低生活保障和扶貧政策等。以上各項政策在不同時期不同程度上都發揮了各自的功用，但由于各項政策出發點、目標、標準都有很大差別，并沒有合成為一個完整統一的社會救助政策，各項制度在面對貧困這一課題時既有重疊交叉也有覆蓋不全，導致資源浪費、政策效果不明顯，不應保而保、應保卻未保的現象時有發生。除傳統的五保制度、救災救濟制度得以延續外，隨著農村低保工作和新型合作醫療制度試點的展開和逐步推進，農村社會保障已經初步具有向城市社會保障體系對接的趨勢。進入21世紀后，我國已經進入工業反哺農業的時代，農業和農民對我國工業化的歷史貢獻已經完成，無論從政治穩定、經濟結構調整，還是從國民待遇的公平等各個角度，都需要我們認真考慮農村社會保障問題。

二、我國現行農村社會保障制度存在的問題

(一)農村社會保障的形式單一、覆蓋面窄

目前，我國農村社會保障體系很不健全，農村社會救濟、社會優撫、“五?！笔潜Ｕ系闹饕问?，農村社會養老保險和合作醫療保險沒有得到應有的發展，全國僅有少數地區實行“新農?！?。這些形式較為單一的保障措施遠遠不能滿足農民的需求，并且農村社會保障的對象基本上是貧困人口、有特殊貢獻的人和富裕的人，而占農村大多數人口的普通家庭還無法享受到社會保障。保障覆蓋面過窄，也是其突出表現之一。我國80％以上的人口分布在廣大的農村地區，農民有權平等的享受到社會保障帶來的福利待遇，但實際情況并非如期望，目前真正享受到國家社會保障的農村居民并不普遍。農村社會保障網絡覆蓋率僅比20年前提高不到40％，同時，目前建立的農村社會保障基金會的村委會還不到村民委員會的30％，這表明全國目前還有40％以上的鄉鎮還沒有將農村社會保障工作提上議事日程，農村社會保障還處于區域發展之中。隨著聯產承包責任制的確立，農村合作醫療保障大部分已經解體，實際完好的醫療保障地區已經少之又少了。此外，在農村剩余勞動力轉移的過程中，一部分農民處于社會保障的“真空地帶”。改革開放以來，農村大量的剩余勞動力紛紛涌向城市，對城市的經濟建設做出了突出貢獻。但他們卻被排斥在城市的社會保障體系之外，可以說，他們沒有任何保障可言。

(二)農村社會保障社會化程度低、保障能力差

當前，我國對農村的社會保障問題高度重視，積極采取各種措施，緩解了一些矛盾，但從整體上看，我國農村的社會保障無論是在農村社會救濟、農村社會保險，如養老、醫療、失業、工傷和計劃生育方面，還是在農村社會福利，如農村社會福利設施、社會公益事業、農村最低生活保障等方面，保障能力仍然比較差，社會化程度仍然比較低。城鎮社會保障制度相對完善，國家重視度較高。而農村地區的社會保障起步較慢，發展相對滯后，雖然近幾年國家的重視程度有所提高，但基于我國國情，二元化的發展使其發展差距相差過大，嚴重失調。據有關調查顯示，占人口20％的城鎮居民享受89％的社會保障，占人口80％的農村居民，僅享受社會保障的11％，農村與城市人口享受的社會保障待遇存在著極大的不平衡。

(三)農村社會保障項目缺乏穩定的資金來源

農村經濟發展相對落后，農民收入不高，因此，建立農村社會保障制度的關鍵是資金從哪里來。由于激勵機制不完善，大多數地方領導雖然也會考慮“為官一任，造福一方”，但考慮更多的是得到上級認可。從干部考核的內容看，社會保障不是主要目標，所以農村社會保障問題很難得到各級領導的足夠重視。地方政府缺乏建立農村社會保障的積極性，所以農村社會保障項目的主管部門所設計的方案都堅持主要由農民和村集體籌集資金。國家雖然加大投入力度，但遠不及農民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價的上漲速度。社保資金來源單一、有限，主要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數集體無力或不愿承擔，國家政策很難落實到位，單純依靠農民自己繳納又受農民收入水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩定性與持久性。

(四)農村社會保障法制不健全

社會保障制度作為一種公共產品，其建立和完善依靠國家法律法規的支持。我國1998年設立勞動和社會保障部，但迄今還沒有一部專門的農村社會保障制度的法律，在已制定的條例中也極少有規范社會保障制度的法規，許多規定和具體實施辦法，很多是通過各種行政性文件的，這些文件缺乏法律權威與制度剛性，具有很大的隨意性，很容易造成有令不行，違規難禁的事情經常發生。如農村社會養老保險，在一些地方只能持續幾年時間，有些受表揚的典型，時隔不久卻已經解體了。沒有人把它當作一種法律制度去嚴肅地執行，當作一種責任去對待。我國至今沒有一部社會保障方面的專門性法律，只是純理論性的約束，部分社保條款也只是散落在相關法律之中，沒能形成健全的體系，且不具備較強的操作性。

三、完善農村社會保障制度的對策

(一)政府應給予高度重視，加大政策扶持力度

農村社會保障發展的長期滯后，主要源于歷史原因。在過去很長一段時期里，政府的工作重點主要放在了經濟建設上。對社會保障的關心支持不夠，尤其對農村的社會保障投入的人力、物力太少，以致形成了今天這個局面。建立與健全完善的農村社會保障體制，不僅可以緩和當前日益加劇的貧富差距問題，而且對我國宏觀經濟的穩定也起著非常重要的作用。目前中國傳統的依靠農村家庭和土地的保障體系已經不適應今天的現狀，農村社會保障要以政府特別是中央政府為主建立。政府在當前時期，應對農村社會保障給予適當的重視，通過適當的政策傾斜，加快農村社會保障的發展。

(二)建立新型農村社會保障資金支撐體系

建立廣泛的農村社會保障體系，必然要求以雄厚的資金作為基礎。如何籌措資金是農村社會保障體系建立成功與否的關鍵。除農民個人應繳部分外，還要廣辟融資渠道，多種形式籌措農村社保資金。一是中央、地方財政都要提高社保資金支出比例，加大對農村社保資金的投入。同時，中央、地方財政要明確各自責任和投資分配比例。二是借鑒福利彩票、體育彩票的經驗，發行社會保障彩票，廣泛募集社會資金。還可建立統一的管理機構，將三種彩票發行機構合并，縮小管理成本。三是開征社會保障稅。稅制法定，一般具有穩定性、規范性、強制性等特征，是相對比較固定的籌資渠道。社會保障稅作為附加稅，由稅務機關統一征收，一方面可以減少征收成本，另一方面富者多繳，窮者少繳，起到“抑富濟貧”的作用，有利于促進社會公平。社會保障稅應成為社保資金的主要籌集方式，這也可大大減輕政府面臨的財政壓力。征收社會保障稅是發達國家和部分發展中國家的成功經驗，目前世界上已有80多個國家開征了社會保障稅，且這種稅已成為僅次于所得稅的第二大稅類，在籌集社會保障基金方面發揮著獨特的作用。開征社會保障稅也是必要和可行的。四是整合部門資源。目前，在農村社會保障領域，民政、勞動、衛生、計生、扶貧等部門多頭管理，各自為政?？梢钥紤]整合現有各部門社保資源，成立一個統一的農村社會保障管理機構，統一規劃，統一政策，統一管理，提高社保資源使用效率，使農村社保工作規范化、系統化。

(三)健全農村社會保障的內容體系

健全農村社會保障的內容體系，應當明確實施農村社會保障的宗旨與目的，明確農村社會保障的公平價值取向和保障民生、增進國民福利的建設理念。在此基礎上，第一，加大實施農村最低生活保障制度的力度。農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度，是社會保障體系中的最后一道“安全網”，是建立農村社會保障制度的關鍵所在，因此，建立農村最低生活保障制度是重中之重。第二，加快構建新型農村養老保險制度。構建新型農村社會養老保險制度，必須堅持城鄉統籌發展方向，建立社會統籌的基本養老保障制度框架，構建多層次農村養老保險的財政支出制度。第三，全面推行新型農村合作醫療制度。新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助供給制度。第四，全面實施農村教育扶持計劃。政府對貧困農民的救助應逐漸轉移到教育扶持上來，加大教育投入將成為政府加大農村投入項目中“收益率”最高的項目。

(四)推進農村社會保障相關法律制度建設

農村社會保障建設需要政府依法推進。目前，我國農村社會保障法律法規不健全是造成城鄉社會保障雙重體制、農民合法權益得不到應有保障的重要原因，必須要加快政策調整、制度創新，完善社會保障法律法規建設。建立健全農村社會保障法律制度體系，應通過社會保障制度立法，大力推進農村社會保障制度建設，明確農村社會保障的地位、對象、資金來源和保障水平，使農村社會保障體系建設有法可依。并通過立法來規范和強制政府、企業和個人應盡的責任和義務，強制各類企事業單位為農民工建立社會保險，以推動農村社會保障制度的建設和實施。