農村土地流轉問題管理論文

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摘要：在我國現行的土地制度中，以物權對象的土地流轉形式包括土地轉讓、繼承和抵押等，即以土地使用權為對象的土地流轉；以債權為對象的土地流轉的典型形式有土地轉包、土地租賃、土地入股等，即以土地經營權為對象的土地流轉。土地流轉是地權中使用權的流轉，不是土地所有權的流轉。只有這一內涵界定明確，才能保證各種交易行為合法且無所障礙，從而實現產權主體的基本利益。

關鍵詞：土地流轉；農村經濟；土地資源。

一、農村土地流轉的基本內涵和背景

（一）土地流轉的基本內涵。土地流轉，從嚴格意義上講即農用地使用權流轉。土地的流轉，本質上是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。從法律角度來理解，農民的土地承包經營權是一種從集體土地所有權中分離出來的土地產權，屬于一種相對獨立的土地他物權，具有一般物權的獨占性與排他性，即農戶依法享有對承包的集體土地的排他性占有、使用、收益以及處分處置的權利。從產業經濟學的角度分析，土地流轉包括核心產權讓渡的土地流轉和核心產權保留下的土地流轉兩大類，現實中的土地流轉實際上就是土地物權關系互為基礎變動的過程。在我國現行的土地制度中，以物權對象的土地流轉形式包括土地轉讓、繼承和抵押等，即以土地使用權為對象的土地流轉；以債權為對象的土地流轉的典型形式有土地轉包、土地租賃、土地入股等，即以土地經營權為對象的土地流轉。從農學角度講，土地流轉是地權中使用權的流轉，不是土地所有權的流轉。只有這一內涵界定明確，才能保證各種交易行為合法且無所障礙，從而實現產權主體的基本利益，即農民的利益。

（二）土地流轉問題的產生背景。目前，各地農村已經實行了第二輪土地延包，土地承包期延長30年不變。家庭承包經營責任制的實行，曾使農村經濟獲得了迅速的發展，出現了農村發展的第一次飛躍。但若干年后，在第二輪土地延包過程中我們也發現，隨著農業比較效益的下降，部分農產品市場疲軟，價格低迷，出現了為增加收入農村部分勞動力向第二、三產業轉移和農村勞動力大規?？鐓^城流動的新情況。加之分散經營土地的成本居高不下造成農民土地負擔過重，使農村土地撂荒現象日益加劇，家庭承包責任制的負向效應已顯露出來。

二、實行土地流轉是農村市場經濟發展的必然要求

（一）土地的"三權分離"為土地流轉奠定了基礎。家庭承包經營制的推行實現了農業生產用地的集體所有權、家庭承包權和土地經營權的分離。而正是這種"三權分離"的土地制度為"明確所有權、穩定承包權、搞活經營權"奠定了堅定的基礎。土地的發包方為農村集體經濟組織，根據《中華人民共和憲法》第十條的規定，"農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有"。農民作為農村集體經濟組織的成員，一方面承包集體土地體現了農民從事農業生產經營的一種權力，另一方面農民放棄承包土地的經營權而獲得一定收益，則是土地集體所有制的產權利益在農民身上的一種體現。《中華人民共和國土地承包法》明確規定，農民作為農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。國家保護承包方的土地經營權，任何組織和個人不得侵犯。同時國家保護承包為依法、自愿、有償地進行土地承包權流轉?？梢姡邪鼞敉耆梢栽趫猿滞恋丶w所有權和農戶承包權的前提下，開展土地經營權的流轉。"三權分離"的農村土地制度是中國特色土地制度的創新，它較好地實現了農村土地所有權、承包權和經營權的分離，是現階段正確處理穩定土地承包制與開展土地經營權流轉關系的原則。

（二）實行土地流轉是市場經濟的客觀要求。在市場經濟的競爭環境下，比較效益或機會成本是資源和生產要素流動與配置的首要原則。在比較效益和機會成本的引導下，通過要素的不斷流動和資源的重新優化組合，使要素所有者最終獲得效益的最大化。土地是農業生產的基本要素，實行土地經營權的流轉，是農業生產效益和市場經濟的客觀要求。

在傳統的計劃體制下，農業生產用地由集體統一經營，農民作為集體成員參與農業生產，農民的收入由集體統一評工計分來決定，農民不具有自行配置生產要素的權利，不能根據比較效益或機會成本的原則來安排自己的勞動時間或流動到更適合的就業領域。家庭承包制的推行，使農民在很大程度上具有了自行配置生產要素、安排勞動時間、選擇適當就業領域的權利。在比較效益原則導向下，一部分勞動力和勞動時間向非農產業轉移，從而為土地的流轉創造了條件。

（三）土地流轉是農村經濟發展的現實需要。生產關系必須符合生產力發展的需要，農村的土地制度必須符合農村經濟和農業發展的需要。隨著農村經濟的快速發展和農村勞動力向非農產業的轉移，使許多農民有了穩定的農業以外的就業渠道和收入來源。一部分農民在農業稅和政府處罰拋荒行為的雙重支出的壓力下，開始自發地把土地經營權轉讓給別的農民耕種。農民首創土地流轉的最初動因就是為了解決耕地拋荒和粗放經營的問題。而農業生產結構的調整和現代農業要求的規?；洜I，更是進一步推動了土地流轉的進行。

三、實行土地流轉有力地促進了農業和農村經濟的發展

（一）土地流轉較好地解決了土地拋荒和粗放經營的問題，促進了農業結構調整和規模化經營，提高了農業生產的效益。人多地少是我國的基本國情，家庭分散經營更導致了土地經營的小規模化，形成對現行土地制度合理性的最大挑戰。通過土地流轉，實現土地的優化配置，完善了農業生產要素市場，使土地的經營規模得以不斷擴大，較好地解決了耕地拋荒和粗放經營的問題，有力地促進了農業結構的戰略性調整，提高了農業?；潭群彤a業化經營水平，提高了土地規?；图s化經營的水平，提高了農業勞動生產率。

（二）土地流轉進一步促進了農村勞動力的轉移，推進了農村城市化和現代化的發展。土地經營權流轉機制的建立，改變了部分農民"亦工亦農、亦商亦農"的兼業化狀態，提高了農業的專業化、規?；?，促進了農村勞動力的分工分業，使經商打工辦企業的人能安心工作，解除了土地對這些農民的束縛，進一步促進了農村勞動力向非產業轉移，向城鎮集聚，推動了城市化和現代化進程。

（三）土地流轉有利于增強農業市場主體的活力，提高農業市場化水平。土地流轉有助于培育一大批新型農民以規?；洜I參與市場競爭；有助于各類工商企業介入農業領域，增強農業市場主體的活力和抗御市場風險的能力；有利于提高農業科技的應用和推廣水平，并且以現代企業理念經營農業；有利于催生和培育各類農業龍頭企業，發展各類農村專業合作經濟組織，提高農業的產業化經營程度。特別是在加入WTO的形勢下，通過土地流轉，使農業在更廣闊的空間內聚集各種要素，推進科技創新和技術進步，提高農業生產和農民的組織化程度，提高農業的市場競爭力。

（四）土地流轉有利于土地價值的顯性化，切實保護農民土地承包的收益權。在穩定承包關系的前提下，通過市場機制，推行土地承包經營權的有償流轉，使農戶在轉讓承包土地經營權的同時，取得了一定的轉讓收入，從而使農民對土地承包權和經營權的價值得到充分體現，實現土地的增值，增加農民收入，保護了農民的切身利益。

四、必須堅持合理有效地促進土地流轉

（一）充分利用土地流轉的內在動力，促進土地流轉。一是正確處理土地流轉各方的經濟利益關系，盡量滿足各方的利益要求和收益預期。二是要積極推動農業產業化經營的發展，鼓勵工商企業、個體大戶、外商投資農業，建設公司式的農業和莊園式的農業，以獲得規模經營效益。土地產業化經營、規模經營是農民進入市場，有效參與市場競爭的重要經營形式，而當前真正有能力進行規模經營和產業化經營的則大部分是一些涉農企業和個體經營大戶，這就要求在推進土地流轉的過程中一方面要照顧經營者的利益，另一方面也要照顧農戶的利益，做到有償流轉、以法規范，因地制宜、科學有序。

（二）深化農村土地承包制度改革，促進農村土地的合理流轉。實施家庭承包經營，穩定土地承包關系是我國農村經濟社會穩定發育的一項基本政策和經營制度，必須長期堅持。但是在目前市場經濟的條件下，家庭聯產承包責任制需要進一步深化與完善。具體思路是：強化集體的土地所有權，最大限度地放活承包權和經營權。一是在外流勞動力較多、二三產業發展較快的地方，要改變農戶分散承包土地的經營格局，允許集體將土地調整集中連片，向社會公開發包。二是將土地這一基本的生產要素商品化。家庭承包責任制實施以來，農村土地在很大程度上有著生產資料和社會福利保障的雙重性質，從而形成土地平均分配的格局。但是，在市場經濟的條件下，農民被推向了市場，土地的這一雙重性質應該隨之改變，要將土地作為商品價格化，即按不同等級確定土地的市場價格，按照價格規律實現土地的合理配置。

（三）實事求是，與時俱進。根據變化了的環境與條件不斷進行土地經營制度和流轉方式的創新，積極培育農村土地市場，加速土地使用權流轉。土地使用權也是一種資源，只有通過不斷流動才能實現最優組合。要形成以縣為單位的統一、規范、公平的土地使用權交易市場。首先，要明確土地使用的主體和客體?，F階段使用權主體為農戶，也可以是非法人組織如家庭農場或聯戶生產組織，也可以是法人組織如農業企業或投資農業的工商企業。客體為獨立的包含使用權的土地。其次，要打破土地的社區界限和行政壁壘，允許土地使用權在一定范圍內流動。在土地轉包、競標和拍賣中，社區內外的人員享有同等權利，允許跨地域買賣和承包土地，鼓勵跨地區聯片經營土地。另外在有條件的市、縣建立土地保險公司等中介機構，開展土地評等定級和估價工作，加強地籍管理和土地市場管理，處理出讓人和受讓人的土地糾紛。與此同時，積極進行土地經營制度和流轉方式的創新。針對當前農村存在的耕地粗放經營、棄田拋荒嚴重、農產品市場價格低迷、農民收入增長緩慢等現狀，只有積極探索創新農村土地經營體制，才能進一步解放生產力，發揮土地更大的效益。

（四）制定相關政策法規，確保農村土地的合理流轉。在土地流轉的過程中，要認真執行現行土地制度，按照自愿、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓。一定要做到確保所有權，穩定承包權，搞活使用權。對農戶承包土地的流轉，要在政策上給予鼓勵和支持的同時，對流轉的辦法、程序、合同關系的變更、相關的制約都要做出明確的規定。要制定鼓勵農村勞動力外出打工或務工經商的政策，加快農村勞動力轉移的步伐，促進農村分工分業的發展。另外，土地流轉要保持其原有的農業用途。土地流轉的目的是為了改變農業的落后狀況，如果流轉的土地改變農業用途，那無疑有害于農業的可持續發展，影響國計民生。因此，要杜絕借土地流轉之機，吞食耕地的現象，確保農村土地的合理流轉。