村民自治運行機制研究論文

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摘要：以陜西省S縣的實際調查為依據，對該縣黨組織領導下的村民自治運行機制實施成功經驗以及存在的問題進行粗略的分析和探討，認為S縣村民自治機制的良好運行固然與很多因素有關系，但集中體現在四個方面：經濟建設是村民自治機制良好運行的根本基礎，制度建設是村民自治的有力保障，轉變黨組織的領導方式是新形勢下村民自治的必然選擇，村民參與鄉村事務的積極性和基本能力是對村民自治主體群眾的培養，也是S縣亟需解決的問題之一。

關鍵詞：村民自治；黨的領導；運行機制

陜西省S縣是陜西省某市唯一的全國農村社區建設試點縣，它轄15個鄉鎮，全縣總人口為18.36萬人，城鄉人口比例為1∶4.459，也就是農村人口約有15萬。近年來，在該縣黨委和政府的領導下，縣域新農村建設成績突出，尤其是村民自治走出了自己的一條建設道路，建立了一套有自身特色的村民自治運行機制，對有力推進新農村建設，統籌城鄉經濟社會發展，提升農村社區管理水平和增強農村社區服務功能具有重要現實意義。

一、村民自治制度安排與制度運行的有效推進

村民自治是國家集中統一管理與群眾自我管理的一種有效形式，其主體是村民，其核心是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，其根本目的是實現村民自我管理、自我服務和自我教育。［1］S縣90%以上村莊實行了村民自治，充分保障了新農村的有效建設和村民自治制度的有效推進。

（一）建立健全村級管理制度和村民自治章程

S縣《村級管理制度匯編》中村民自治的管理制度分為職責規范、村黨支部工作制度、村民委員會工作制度、黨風廉政建設制度等四大類。每類又由多種制度組成，總共有35條制度條目，這些制度不但是S縣各鄉鎮的工作指南，同時也是村民自治機制有效運行的有力保障。

（二）推動鄉鎮體制改革，積極引導村民自治

搞好村民自治，在村一級實現社會主義民主，必須有鄉鎮以上各級政府部門的配合，形成上下互動。為此S縣黨政領導干部親自包抓，各部門分工明確，積極引導，加強調控，采取一系列措施，推進民主化進程。任何自治組織都是相對的，村民自治需要政府的引導與管理，要在民主與法制的軌道上，合理運用政府的權威，加強政府在自治過程中“啟動、引導、宣傳、監督、規范”的職能，通過政府的宏觀調控來推動村民自治工作的有效開展。［2］作為試點的S縣縣委、縣政府，在深刻認識鄉村工作凸現問題的基礎上，推進了四方面的改革：

1.大膽改革鄉鎮機構設置，解決體制上的弊端。按照農村經濟發展要求，科學設置鄉鎮機構，把設置鄉鎮機構的實權真正下放給鄉鎮。各鄉鎮立足自身工作實際、資源優勢和產業重點，按照精簡、統一、效能的原則，因地制宜地設置了各自的機構。對過去重復設置、職能不清和工作越位、錯位的機構進行撤消；對業務工作相近、工作性質相似的機構進行合并；對業務單一、工作量相對較小的機構進行掛靠。在鄉鎮的機構設置和人員組合方式等方面，大幅度精簡了一般事務性機構，圍繞經濟發展規劃靈活設置了一批產業服務機構。

2.改革干部管理方式，根治原工作機制缺乏活力的弊端。全面推行“競爭上崗、雙向選擇”的管理機制，優化人員配置，盤活鄉鎮人力資源。該縣針對原鄉鎮因管人與管事相分離而形成的“有人不做事”和“有事沒人做”的問題，把優化組合的人事權、把鎮屬事業單位的人事權下放給鄉鎮。在各鄉鎮普遍推行中層干部競爭上崗，一般干部雙向選擇的辦法，經個人報名、資格審查、競崗演說、組織決定，最后由鄉鎮黨委政府聘任和任命，這種方法優化了人員配置。對落聘待崗人員實行“三變、三不變、三鼓勵”政策，即變工作崗位、不變干部身份；變工作職能、不變原職級；變分配方式、不變開支渠道；鼓勵鄉鎮干部帶薪從事農業產業化生產經營，帶薪創辦民營企業，帶薪到村和社區工作。

3.改革鄉鎮工作模式，構建以產業服務隊為主體的運作機制。根據縣、鄉、村各自的產業發展規劃，組建了相應的專業服務隊，推行了“專業化分工、全程性服務”的工作模式。不同的專業服務隊，針對各自服務的產業，深入到相關的村、戶，進行產前、產中、產后的各項跟蹤服務，并引導農民按照“協會＋農戶”的形式，構建產業主體，使工作重點切實地轉移到發展農村經濟上來。［3］

4.改革干部考核評價體系。如改革考核獎懲機制，實行權責統一、目標考核、效能管理等。正是由于這些正確的改革措施，使該縣的新農村建設和民主進程得到顯著發展。

（三）全面貫徹落實民主制度，理清民主程序

為進一步保證村級事務民主決策的正常開展，在試點的基礎上，全縣推廣了村級事務民主“聽證會”制度，堅持和完善村班子聯席會議制度，逐步理順“兩委”關系。村班子聯席會議由黨支部書記主持和召集，按照民主集中制原則議事和決策，實行黨支部書記主持下的集體領導。凡涉及貫徹黨的路線、方針、政策的大事，重要工作任務的部署，大額資金的安排使用，重大項目的確定等，在黨支部研究提出決策初步方案基礎上，必須經過村班子聯席會議討論，采取四個統一公開：統一公開時間、統一公開內容、統一公開形式、統一公開程序。

調查者在村民自治實施比較成功的Y村做實地調查時獲悉，該村全面推行村務公開制度，實行“一事一議”制度。所謂“一事一議”是指對村內基礎設施建設及公益事業所需資金或勞務，遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財務公開”的原則，由村民大會或村民代表大會民主討論決定，屬于本村村民集體所有，由村民委員會負責管理使用的農村公共產品分配方式，保障村民對村務的知情權和監督權。［4］以往，組上財務收入、支出組長“一支筆”說了算，群眾有怨言，干部之間鬧矛盾。2003年，村黨支部、村委會在落實黨風廉政建設責任制工作中率先實行組財村管組用的“3＋1”財務管理制度，即:組上所需開支由村民代表簽字、組長簽字、村主任簽字后交出納和會計予以支付。這樣做不僅杜絕了過去財務管理混亂的現象，而且村組干部在群眾中的威信自然提高了，形成了全村干部群眾齊心協力謀發展的良好局面。今年，該村被鎮上列為社會主義新農村建設示范村。

二、村民自治制度運行的制約因素

通過對S縣農村的深入調研發現，雖然在黨組織的領導下，村民自治制度運行良好，但由于受到種種因素的制約和影響，有一些地方還不盡如人意，需要進一步完善，比較突出的問題有以下幾個方面：

（一）農村經濟的落后使村民自治制度運行缺乏必要的人力、物質條件

經濟基礎決定上層建筑，沒有一個良好的經濟發展做后盾，政治民主建設舉步維艱。S縣每年地方財政收入只有2000多萬元，加上上級財政轉移支付每年可用財力大約是1.4億元，保工資、保運轉要支出1.2億元左右。財政困難，經濟不發達，人民整體素質不高，很難吸引人才，導致村級組織基礎薄弱，干部能力有限，水平低，村黨組織很難發揮自身作用。在走訪某鎮黨委副書記時，這位副書記語重心長地說：“S縣經濟落后，是貧困縣，尤其是農村經濟，跟不上城鎮經濟發展速度，今年一季度農民期內現金人均收入為607元，其中農民人均工資性收入263元，可想而知，在這樣一個不發達的地方是很難引進人才的，叫你一個大學生來當村官你肯定是不愿意的吧！所以村干部的文化層次不會太高，最高也就是個高中畢業，有相當一部分村干部成員只是個初中文化水平。村干部能力有限，有時候必須縣上有關部門直接干預，村民自治有時候就可能成為一句空話。所以，要發展民主自治，關鍵首先要發展經濟”。

（二）村民自治過程中還缺乏實際可操作性的法規約束

調查發現，很多村沒有相應的自治章程，管理缺乏規范性、長效性的措施，因而執行中隨意性、人為性較大，而且易形式化走過場。按有關法律和制度規定，村民群眾擁有自主決定本村重大事務的權利。然而數據表明并非所有重大村務都由村民群眾直接參與決策，56%的村民認為選舉過程不能程序規范、暢通渠道、發動群眾，60%的村民從未被邀請參加村里的重大問題決策。村民會議特別是議決重大村級事務的決策性全體村民會議，因各種不同的原因很少召開，當遇到與全體村民利益密切相關的特別重大、復雜的村級事務，往往通過召集村兩委會和村民小組長、自然村長聯席會議，或村兩委會和黨員聯席會議，有時也召集村干部和村民小組長、全體黨員聯席會議進行決策。這樣做雖然能較快地作出決策，但不能充分地反映全體村民的意愿。

（三）鄉村政治文化滯后使村民自治制度運行缺乏必要的精神支撐

村民思想觀念跟不上民主化進程。調查發現，部分村民民主法制觀念較淡薄。一方面，部分農民文化素質偏低，思想觀念相對滯后，參與村級事務的能力不強；一些農民的主人翁意識不強，對民主的渴求程度不高，對基層民主政治的參與熱情不夠，不知法、不懂法的現象比較普遍；一些村民甚至連村委會選舉都不愿參加，更不要說是讓其參加村務管理、村務決策和村務監督了。另一方面，由于農村黨員、村民代表、村民組長年齡普遍老化，新知識相對匱乏，對一些涉及專門知識的決策、管理等，缺乏民主議事的能力，不能從發展和長遠的眼光看問題，容易造成決策失誤。農民的參政意識不強，有相當一部分村民對村民自治漠不關心，在進行村委選舉時,有的候選人每人發一根香煙也能買到選票［5］，在村民大會或代表會議上行使權利時隨隨便便，這樣,選出來的村委很難說是公正的、優秀的。因此，村民自治的具體操作方法和村民的技術素養都還有待改進和提高。三、建立健全黨組織領導下的村民自治運行機制

十七大報告提出：“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。”健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制是村民自治制度建設題中之義。經過將近一個月的調查走訪，筆者對新農村建設有了一個全新的認識，也深切體會到了在黨組織領導下的村民自治的優勢。但村民自治制度運行中的種種問題促使我們思考新形勢下如何進一步建立健全黨組織領導下的村民自治運行機制。

（一）以經濟建設為中心，圍繞經濟建設這一中心開展村民自治活動

村民的主要任務是發展經濟，只有抓住這一中心才能獲得堅實的基礎。所以村委會要在執行好上級任務的同時，推進農村的產業結構調整，鼓勵村民的聯合發展和合作組織的建立，加強信息引導、政策扶持和技能培訓，作好農產品的“產-供-銷”工作［6］，另一方面積極通過各種渠道，向政府反映農民的意見和建議，維護農民的合法權益。對此，我們應該：

1.加大“中央一號文件”的落實和宣講力度，讓農民清楚認識中央的富民政策，拓寬農民增收渠道，加強扶貧開發力度。

2.充分挖掘農業內部增收潛力，積極發展品質優良、特色明顯、附加值高的優勢農產品，積極實施“一村一品”政策，提高農民收入。

3.繼續合理組織農村剩余勞動力輸出，加強青壯年勞動力的崗前培訓，不斷增加農民的務工收入。

4.著力發展縣城和重點鄉鎮經濟，以城鎮經濟輻射帶動農村經濟較快發展，培育產業支撐，大力發展民營經濟，發展壯大縣域經濟。

（二）通過健全制度奠定村民自治的完備構架

村民自治是包含民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度和民主監督制度的有機整體，四個方面都發揮作用才能體現村民自治的價值，但就S縣村民自治實踐看,民主選舉制度作為村民自治基礎已經初具規范,而民主決策制度、民主管理制度和民主監督制度只是有了開端,而且制度不完備、多元不均衡、程序不健全,造成村民自治政治事實上的失調。村民自治領域要強調“兩個重心”。當前村民自治的理論和實踐中，對于民主選舉這一重心比較重視，而對民主決策、民主管理和民主監督關心不夠。因此，需要強調“兩個重心”，不能將眼光局限于民主選舉這一環節，也要重視保障民主決策、民主管理和民主監督，從而形成以民主選舉制度為基礎,以民主決策制度為關鍵,以民主管理制度為主體,以民主監督制度為保障的較為完備的村民自治制度架構。只有這樣,村民自治作為一項系統的政治制度,才能充分發揮威力,保障村民自治依法有效運轉。

（三）實現黨組織領導方式的轉變，是新形勢下完善村民自治運行機制的必然選擇

從黨的農村基層工作來看。我們歷來重視黨在農村工作中的地位和作用,村民自治也不例外?！洞迕裎瘑T會組織法》第3條規定“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨黨章進行工作,發揮領導核心作用,依照憲法和法律支持和保障村民開展自治活動,直接行使民主權利?！薄洞迕裎瘑T會組織法》的規定從法律上界定了農村“兩委”的關系。然而,現實中農村“兩委”關系的尷尬局面,本身已成為村民自治的一個“頑癥”,農村基層黨支部工作中的一些不當的、錯誤的,乃至違法的行為已成為侵擾村民自治權的一個不容忽視的方面。為此，必須把握好黨的領導、人民民主和依法治村這三項原則的有機統一，從而有利于村黨組織在鄉村社會權力總量的增量發展，也有利于體現共產黨的執政本質和以村民自治為核心內容的農村基層民主的發展所具有的內在一致性。按照這三項原則，當前要重視如下三個基本問題并以之作為實現村黨組織領導方式轉變的現實路徑：

第一，準確認識和進一步鞏固村黨支部在村級組織中的核心領導地位。要適應村民自治新形勢發展的要求，改進和加強村黨組織建設，切實轉變村黨組織的工作方法，發揮村黨組織的關鍵作用以保證《村民委員會組織法》得到有效貫徹。鄉鎮黨委、政府和村黨組織要打破傳統的觀念和做法，逐步實現從注重行政管理手段向注重運用法律、經濟和教育等手段轉變，積極探索村級事務管理的新模式。

第二，協調村級黨“政”關系。首先應從制度上合理劃分村黨組織和村民自治組織的職權范圍，在此基礎上進一步理順“兩委”之間的決策機制、工作機制和用人機制。

第三，村黨組織必須將其各項活動納入法律制度的軌道，領導村民依法治村。通過深入開展農村普法教育、認真實施“四項民主”、村黨組織在嚴格依法辦事方面起模范帶頭作用等舉措，把依法治村落到實處。在具體工作中，凡是涉及黨的路線、方針、政策的問題，關系全體村民生產、生活的大事，先由黨組織集體討論，提出意見，召開聯席會議確定后，再由村委會提交村民代表會議討論通過，通過民主程序妥善解決工作中的難題。黨組織要定期研究村委會工作，認真分析村民自治過程中出現的新情況，幫助村委會解決工作中遇到的實際問題，定期組織召開黨員大會、村民代表大會，通報重大村務事項，聽取意見，統一思想，為村委會順利開展工作創造良好環境。要以開展保持共產黨員先進性教育活動為契機，重點加強對農村黨員、村“兩委”成員的教育，通過開展理論學習，交流思想，認識黨員所應具備的先進性，樹立為民服務的意識，糾正思想上存在的偏差。同時，對村委會成員要進行有關工作程序和知識的教育，使他們提高工作能力和水平，自覺在黨的領導下開展自治工作,切實提高新形勢下領導村民自治工作的能力。

（四）著力培養村民參與鄉村事務的積極性和基本能力

村民是實行自治的主體，其素質如何，直接關系到村民自治的興衰成敗，必須采取有力措施，加大對他們的教育培訓力度。［7］加強對廣大村民進行《村民委員會組織法》的教育培訓，提高他們在思想政治、民主法制、道德修養方面的素質，培養他們參與自治的政治熱情，積極引導他們參與重大村務管理、村務監督、村務決策，使他們真正成為自治的主人。要精心組織好各種形式的村民自治活動，并加以總結和講評，通過民主實踐不斷提高農村基層干部、群眾參與民主政治的素質和能力。

參考文獻：

［1］民政部法規辦公室，司法部法制宣傳司.村民委員會組織法講座［M］.北京：北京當代書局《法制宣傳資料》發行部，1998.

［2］張厚安.村民自治：中國農村基層民主之路［EB/OL］.［2007-07-08］.中國農村研究網.

［3］葉有云.縣民政局突出重點全力沖刺五項工作新突破［EB/OL］.［2007-09-14］.S縣信息網.

［4］李志強.農村“一事一議”存在的問題分析與建議［EB/OL］.［2006-10-09］.中國三農研究中心網.

［5］全縣干部隊伍建設情況的調查與思考［EB/OL］.［2007-10-09］.S縣信息網.

［6］合理布局重點突破扎實推進社會主義新農村建設——S縣社會主義新農村建設工作調研.［EB/OL］.［2007-10-09］.S縣信息網.

［7］陳曉莉.論農民政治參與制度的建構前提［J］.求是，2005（6）：89-91.