農村土地經營權分析論文

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一、我區土地經營權流轉的歷程和現狀

1.流轉歷程。1982年家庭聯產承包責任制實行，在解決多勞多得問題、空前調動農民積極性、農村面貌顯著變化的同時，由于鄉鎮企業轉移了相當部分的勞動力，出現了荒田、以現金抵農業稅和定購任務的現象。通過外引勞力、內促大戶的政策，至20世紀90年代中期，10畝以上大戶完成全區糧食定購任務的80%以上，規模經營初步形成。1998年開展了期限30年、田塊到戶、取消定購任務的二輪承包，農民對土地的義務下降導致人人要地，規模經營顯著退縮。近年來，在政府引導和生產成本高漲的逼迫下，土地經營權開始自發或委托流轉、規模經營逐年上升。

2.流轉現狀。至2008年11底統計，我區土地經營權流轉總面積30萬畝，占總耕地面積77.3%，其中10畝以上規模經營面積25.2萬畝、5458戶。有委托流轉與個人轉包二種流轉方式，分別占64%、36%。流轉期限分季節性流轉、短期流轉、中長期流轉（五年以上）三種，期限五年以下占總流轉面積的75.6%。

二、當前土地經營權流轉中存在的問題和矛盾

1.各級對流轉的認識和重視還不夠。由于農業所占產業比重低，財政貢獻很少；農民的自由職業身份和相對貧困導致對農民工作難做，面廣量大牽涉問題多；受“自愿”流轉的政策制約，不好采用行政手段等等原因；擔心事倍功半、出力不討好，不如順其自然慢慢來，再等十年農民自然減少，將來規模經營自然形成；或等待中央有關退出農民身份政策的出臺。在流轉服務方面基層干部存在怕難、怕煩、多一事不如少一事思想。

2.流轉的規范性存在欠缺，亟須加強服務指導。占1/3流轉面積的農戶采用“口頭協議”，未通過流轉合同來規范雙方的權利義務，帶來了糾紛和隱患。有的雖有流轉協議，但條款不全、表述不夠具體清晰，給村組織調解帶來困難。缺少一個共享的流轉平臺、上門引導的服務機構和流轉的促進政策。

3.流轉期短，不利于農業持續發展。據統計，全區土地流轉期限五年以下占總流轉面積的75.6%。過短的流轉期限，使經營主體不敢在土地、機械、設施上做大的投入，做一年算一年，缺乏長遠考慮。由于可持久掌握經營的土地面積不足，無法吸引農民子承父業，學習農業、投身農業，導致農民人均年齡50歲以上、專業農民人均55歲以上、年輕農民供給斷檔的局面。

4.目前的規模經營者仍然存在面積過小、技術素質有待提高的問題，同時意欲流出者存在生活費用擔憂。大部分種糧大戶因規模尚在50畝以下，家庭人均年收入仍在全區平均數以下，規模尚顯不足。除流轉引導、服務不足原因外，另一原因是部分兼業農民擔心工作不穩以求口糧自給和部分65歲以上的老年農民因養老保障不足堅持著自給自足的生產生活方式，導致流出土地的農戶比例少于農村勞動力轉移的比例。多數規模經營者在技術的掌握和應用、單產和效益方面仍有較大的提升空間，有待于對其加強培訓和服務。

三、促進土地經營權中長期規范流轉的對策建議

土地經營權流轉是破解現代農業發展瓶頸的主要合法手段。本區農業僅占GDP的4%，但勞動力卻占總勞動力的25%，發達的第二、三產業需要農村多余勞動力的轉移；1.04萬元農民人均收入只有11%來自農業，農民收入來源已多元廣泛，兼業農民是目前農民隊伍的主流；近年我區社保力度和覆蓋面不斷提升，正在逐步消除農民土地流轉的后顧之憂；現代農業我區已有較為扎實的基礎。

（一）提高對土地經營權流轉重要性、迫切性、規范性的認識，切實加強領導和監督

我區經濟總量已達中等發達國家水平，人均GDP近1萬美元，第二產發達、第三產興旺，但農業農村仍然落后、農民未富，產業之間相差大、不協調，嚴重影響了社會和諧、阻礙了內需啟動，有違社會公平、共同富裕的宗旨。三農發展遲后制約著第二、三產業的進一步發展，社會的和諧穩定迫切需要發展三農，迫切需要現代農業，因此也迫切需要農村土地經營權的流轉。

按法律法規和政策遵循以下流轉原則：一是不變所有權、穩定承包權、搞活使用權原則，維護農村基本經營制度。流轉期限最長不得超過承包權證規定的期限。二是“依法、自愿、有償”原則，不得違背農戶意愿，強迫流轉。流轉收入必須全額歸流出方所有。三是有利于現代農業發展原則。流轉要與農業產業結構升級和提高糧食生產效率效益相結合，盡量符合發展方向和區域布局要求。四是堅持耕地和環境保護原則，維護可持續生產能力。五是出入平衡原則，先有意欲流入者登記在冊，后有流入者同意簽訂合同。

區府要成立流轉工作領導小組，作為農村工作一項重要內容列入議事日程；區農林局、各鎮鄉街道也要成立相應組織，承擔指導、協調、服務、管理和監督職能。

（二）增加職能，服務并促進土地經營權規范流轉

一是政策先行、大力宣傳，鼓勵農戶以轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種形式流轉，鼓勵農戶委托村經濟合作社統一流轉；鼓勵懂技術、善經營、會管理、有資金的種養大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業、工商企業、農業科技人員投資開發農戶流轉的土地，保留本鎮社員享受流轉土地的優先經營權。二是區農林局、鎮鄉農辦要建立班子、配備專人；建立以村經濟合作社為主體的中介服務組織。三是明確職能，建立考核，為意欲流入的經營者與可能流出的農戶牽線搭橋、規范工作。四是制定流轉合同的簽訂（解除）、備案、保管、公證等相關規定和流轉合同樣本。五是搞好對流轉工作者的培訓，使其熟練業務、掌握流轉規定。六是自上至下一級對一級的定期監督、抽查，以完善檔案和臺賬管理，提高合同的簽訂率和規范率，防止形式流轉和假流轉。七是建立鎮鄉仲裁機構，妥善處理現有的流轉糾紛，修訂、補訂流轉合同。做好土地片區內不愿流轉農戶的田塊調整工作，以利日常作業管理，規模連片，避免矛盾。八是開發專用軟件，創建土地承包和流轉的信息化平臺，逐步實現區、鎮、村三級聯網。

（三）財政支付轉移農村以促進中長期流轉，引導人才、技術、設施等要素的長期投入

1.確定區、鎮二級財政合理負擔比例，對區、鎮二級工作班子提供必要的經費支持。對村級中介服務組織提供如下工作經費：按2009年委托合同流轉總面積按畝給予基本補助，流轉期限五年及五年以上，按畝再予獎勵補助。全村已貨幣安置的村按流轉總面積、流轉率、五年以上流轉率各占1/3權重進行排序，分等補助。

2.對于將剩余承包年限全額（年限、面積）委托村流轉的農民，除享受出租收入、財政補助外，同時享受失業救濟金和失土農民養老保障資格（全村已貨幣安置村除外）。委托村流轉年限達五年及五年以上的，每畝給予流出者一定的補助。財政補助資金應按出租年限平均每年支付，以減輕年度財政負擔。

3.支持流入者規模經營。按“擴規模、減戶數、提素質”的要求，控制外來戶，減少經營戶，擴大戶平均面積，提升勞動力素質。一是在2008年基礎上，每新增一戶300畝以上的種糧大戶，給村適當的財政補助。二是鼓勵發展以土地為紐帶的股份合作社，對新建且入股面積500畝以上、合同期限十年以上的農業股份合作社，給予每家一定額度的一次性補助。三是加大農業基礎設施投入，土地整理、標準農田建設、特色農業產業基地建設、農業綜合開發項目與土地流轉要緊密結合，已通過流轉形成規模經營的，要優先立項；仍然要解決標準農田不標準的問題，重點是出水溝不暢通，出水不靈、因澇減產常年發生。四是信貸和用地政策支持，要逐年增加農業信貸額度，重點支持規模大戶、農民專業合作社；對農業基地的管理用房在用地政策上要有所傾斜，在搭建時鼓勵不破壞耕地的建筑方法。

4.加強主體培訓，提高經營績效。引導農民子繼父業，保障農業后續發展。規模經營解決了現代農業的規?；A，績效如何還靠經營主體的綜合素質，發展現代農業必須有相應的現代農業經營主體。充分發揮農民科技教育培訓中心的作用，繼續大力開展學歷、綠證、陽光工程、農民實用技術等各類培訓，提高經營主體的知識層次和科技水平；大力實施新型農民培訓工程，引導農民子承父業，保障農業后續動力；培育農業鄉土人才，培育一支“年紀輕、素質好、能創新”的現代農民隊伍。鼓勵農民合作社、農業龍頭企業等參與農業規?；洜I，促進規模經營主體的多元化。利用農民合作社的體制優勢，廣泛開展“合作社+農戶”、“合作社+公司”、“合作社+公司+農戶”等生產模式，積極探索合作社帶領社員致富的新路子。利用工商企業的資本和管理優勢，開發建設一批規劃起點高、示范帶動力強、經營效益好的農業產業化基地。做好規模經營大戶的技術服務工作，在良種良法推廣、技術難題破解、病蟲害預測預報、農資安全、農產品質量安全等方面一如既往地給予全力支持，切實解決廣大規模經營戶們的現實困難。

5.對流出經營權的農戶實施關愛加激勵政策，解除其顧憂。一是要進一步增加農村老年人的生活保障費。老年老保是黨在農村最受歡迎的政策之一，目前，本區一半農民55歲以上且絕大多數是專業農民，文化低，接受新東西能力差，如能流出該群體的土地經營權，則主體素質和規模經營將有大的提升，建議流轉能與老年老保的額度掛鉤。二是對二輪土地承包期間一次性委托流轉給村的農戶給予激勵政策；允許已流轉的農戶重簽長期流轉合同。三是要適當考慮流出農戶土地增值效益和長遠利益，鼓勵以村組織牽頭的股份合作流轉。四是要政府牽頭、部門協作，加強經營權流出者轉崗就業培訓，提高他們擇業競爭力。五是要研究農民土地承包權、農民或社員身份的退出機制。研究后要積極向上建議退出土地承包權、退出農民或社員身份的實施辦法，將“減少農民才能致富農民”的口號落在行動上。

摘要：十七屆三中全會專門就農村改革發展作出了重大決議，意味著黨的工作重心從城市開始轉向農村，而黨的十七大明確了發展現代農業是新農村建設、實現農村全面發展的主要抓手，現代農業離不開適度規模經營，在農村土地所有權、承包權歸屬不變和農民人均1～2畝田的條件下實施農業規模經營，只有依靠土地經營權流轉、集中才能形成。沒有土地經營權流轉就沒有適度規模經營，就沒有農業現代化，也就沒有農村的全面發展。

關鍵詞：農村；土地經營權；中長期；規范流轉