探索村民大會議事程序之改善

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摘要：在農村基層群眾性自治組織中，代表農民核心利益的村民會議是維護農民利益最重要的基層組織，在當前進行的農村改革中發揮著舉足輕重的作用。因此，完善村民會議的議事程序即議事主體的多元性、程序啟動上的易操作性、議題討論的充分性、決議結果的公開性等，對于保障農民權益、促進農民依法民主自治、激發農民參與改革的積極性主動性和創造性、從而確保中國農村改革的成功具有極為重要的價值和意義。

關鍵詞：村民會議；議事程序；正當程序

農村、農業的發展直接關系到中國現代化建設的戰略全局。當前世界金融危機淫威猶在，中國政府承受著巨大的壓力，同時也面臨著多重發展機遇。為應對全球危機，我們要加快中國經濟結構轉型，特別是加快農村經濟改革，以改變二元經濟結構。農民無論是在政治上還是經濟上，都處于弱勢地位，屬于典型的弱勢群體。這一龐大的弱勢群體的權利和利益，通過何種方式使之得到有效、充分地認可和保護事關他們參與改革的積極性、主動性和創造性，更關乎農村改革的成敗。因此，中國農村基層群眾性自治組織村民大會——農民自己的權力性議事機構——應充分發揮他的功能與作用。所以完善村民大會的議事程序對促進村民自治、實現鄉村民主與法治以及農村改革具有不可忽視的價值和意義。

一、正當程序的價值和內涵

（一）正義追求的多元化

從亞里士多德以來，只關注實質的正義，程序或者過程僅僅起到輔助作用。但是，實踐中會出現程序的不同可能導致案件結果不同的情況，于是，程序自身的價值以及對合乎正義和不合乎正義的程序進行區分成為某些學者的關注焦點。這就是所謂的程序的正義。在英國法律傳統的長期影響下的人們，一般尤其關注法律程序，信奉“正義先于真實”、“程序先于權利”。自然正義是英國程序正義觀念的古典表述，根據這一原則：（1）任何人均不得擔任自己訴訟案件的法官；（2）法官在制作裁判時應聽取雙方當事人的陳述。這兩項要求在英國司法制度中得到了忠實的遵循，成為法官解決糾紛時最低限度的程序公正標準。毫無疑問，有關法律程序本身正當性和合理性的標準正是自然正義的兩個要求，實際上這兩個要求也構成人們所公認的程序正義觀念的基本內容。

（二）正義要以人們看得見的方式加以實現

美國哲學家羅爾斯把程序的正義分為三種：第一種稱為“純粹的程序正義”，是指對合乎正義的結果的判斷并不存在任何標準，存在的只是一些程序規則。第二種稱為“完全的程序正義”，指的是在程序之外存在著決定結果是否合乎正義的某種標準，且同時存在能夠實現符合這個標準的結果的程序。第三種是“不完全的程序正義”，指的是雖然在程序之外存在著衡量什么是正義的客觀標準，但是完全能夠實現符合這個標準的結果的程序是不存在的。程序正義被視為看得見的正義，這源自法律格言：正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現。也就是說案件不僅要判得正確、公平，完全符合實體法的規定和精神，而且還應當讓人感受到判決過程的公平性和合理性。因此，所謂的看得見的正義，實質上就是指裁判過程（相對于裁判結果而言）的公平，法律程序（相對于實體結論而言）的正義。

二、正當程序對中國村民大會議事程序的價值

依托法治建設的程序正義在中國舉步維艱，國人應當尊重程序正義，樹立程序正義的思想和理念，用程序的正義保障結果的公正。只有從最基層著手、從最底層的農民開始培養程序正義的理念、權利觀念，才能扭轉中國千百年來根深蒂固的權力意識。而完善中國農村村民大會議事程序正是培養農民權利意識、正義理念的良好契機。

（一）正當程序有利于增進中國農民的法律文化水平及權利意識

盡管中國的法制建設已經開展了幾十年，取得的成就讓世人矚目，但是，占中國2/3的農民的法律意識、法律思維和法律觀念卻和中國的經濟建設的成就很不協調，落后的法制觀念、法律文化不能適應現代市場經濟的發展。現代市場經濟呼吁現代的法律文化，強調權利意識。

（二）正當程序有利于農民利益和權利的保護和實現，有利于實現公平和正義

農民的弱勢群體地位的改變不僅僅是要改善他們的經濟地位和經濟條件，更為重要的是他們需要獲得一種保護自己的有力手段，這種手段就是法律。我們毫無疑問需要結果公平，需要實質正義，但是，這種實質正義的實現離不開程序正義的保障。所以要使農民的權利和利益獲得最有效的保護，就必須首先實現程序正義。

三、村民大會的正當議事程序

在英美法律中，“正當程序”是有關程序的最高原則。就正當程序的最低標準而言，它要求：公民的權利和義務將因為決定而受到影響時，在決定前必須給予他知情和申辯的權利；對于決定者而言，就是履行告知和聽證的義務[1]。英美法律中“正當法律程序”實際上主要是司法程序或行政決議程序，而本文所指村民通過村民大會行使權利，對重大事項進行表決時所經過的時間和空間過程就是一種決議程序。保證決議結果的合理性或正義性（獲得絕大多數人的同意并符合絕大多數人的利益但又不損害少數人的利益），就必須使村民大會議事程序本身具有合理性或正當性，即程序參加主體的多元性，程序啟動上的簡易性、可操作性，程序討論的民主性、充分性。

（一）程序參加主體的全面性、多元性

正當程序首先要設定程序的參加者，并保證程序參與主體的廣泛性、包容性、全面性、多元化。只有所有相關主體均參與程序，才能使他們的權利有獲得保障的機會。如果連參與的機會都沒有，何談維護自己的利益。根據《村委會組織法》第17條規定，村民大會議事主體為本村18周歲以上村民，包括戶的代表，必要時受到邀請的駐本村的企業、事業單位和群眾組織的代表?！罢匍_村民會議，應當有本村18周歲以上的村民過半數參加，或者有本村2/3以上戶的代表參加?！盵2]以上對參加村民大會的主體性規定存在嚴重缺陷。盡管會議主體包括駐本村的企業、事業單位和群眾性組織的代表，但反觀一下中國農村目前的現狀就可知一二了。中國農村生產力比較落后，農民本身的文化、權利意識比較落后，別說18周歲以上的村民，甚至連不滿16周歲初中未畢業的許多年輕人也都為了生計出門打工。這樣，18周歲以上的“留守”村民只占18周歲以上村民的很小部分，那么召開村民會議要求18周歲以上村民過半數參加基本不可能。同時，召開村民會議討論決定的事項均屬事關全村所有人或絕大多數人的利益的重大事項，怎么能讓這么小比例的人去決定他們所不能代表的另外一些人的想法和利益呢？如果這樣的決定被村民大會通過又被村委會嚴格執行，那么該決議的正當性就蕩然無存了。如果說民主具有“多數人暴政”的傾向，那么它顯然也會造成少數人專制！《村委會組織法》第17條規定“或者有本村2/3以上戶的代表參加”，如果參加村民大會來決定關系全村重大利益的事項只有2/3人口或稍多一點的戶代表，他們的代表性也值得推敲。法諺有言：只有自己才是自己最忠實的利益代表，所以村民大會的理想狀態是所有具有資格的主體都參與決策。然而在中國廣大農村地區，整戶外出務工的戶也不少讓他們派代表千里迢迢回來參加村民大會行使權利的成本過高，也不太具有現實性。為解決這個難題，可借鑒比較成熟的公司治理制度，公司股東表決權行使制度及表決權制度?！豆痉ā返?07條規定，股東可以委托人出席股東會會議，人應當向公司提交股東授權委托書，并在授權范圍內行使表決權?！氨頉Q權”是指享有表決權的人授權另外的人進行投票，其關系屬于本人與人的關系[3]。村民根據其所享有的土地面積這一易于計量的單位行使表決權并且可通過書面委托他人代為行使。這就可以解決村民大會參與代表的缺位問題。但為避免表決權委托的負面效應——少數人行使過多的委托表決權以影響村民大會決議的正當性——我認為應將《村委會組織法》第17條“2/3以上戶的代表參加”修改為“95%以上戶的代表參加”，并增加表決權行使制度及其制度的規定。這樣，既能從技術層面保證村民大會的全體參與性，又能從制度層面上保證缺位村民表決權的行使，從而保證了全體村民通過村民大會實現充分自治。

（二）議事程序啟動應具有易行性、可操作性

正當程序應保證主體的全面和充分參與，還應保證參與主體易于啟動程序且啟動后易于操作，否則程序主體的權利將得不到切實有效的保障。無論程序在形式上多么完美無缺，如果它不能被普通的程序主體所發動，那么它的價值和意義就只存在于理論上而不具有現實性?！洞逦瘯M織法》第18條規定，村民會議由村委會召集。有1/10以上村民提議，應當召集村民會議。從以上規定可知，村民大會的召開即議事程序的啟動主要由村委會負責。從法理上看，這一充分體現現代社會民主理念和實踐設置的基層社會組織——村民委員會，行使著全體村民所授予的廣泛權利，代表全體村民的利益。所有涉及全村村民切身利益的重大事項均應由其主動提交村民大會審議討論并決定，然后村委會應恪盡職守地執行該決議，并主動接受村民大會和全體村民的監督。而反觀現實生活，村委會濫用權力、以權謀私、貪污腐敗現象時有發生，究其原因，我認為有兩個方面：（1）理性選擇理論的一元行為假定早就告訴我們：人的利己性是根植于每個人內心深處不可磨滅的人性。“村官”也是人，謀私乃本性。只有3～7人組成的村委會既是村民大會的常設機構，又是其決議執行機構。實際上全村的重大事項往往是由村委會獨自作出決定，并不經過村民大會的審議過程。這樣就使村民大會的審議權、監督權虛置，盡管權力集中的唯一借口是提高效率，卻無形中增加了違背村民自治的宗旨、權力濫用、以權謀私、侵犯全村村民利益的可能性風險。解決辦法：為了化解人的利己本性給管理帶來的損害，避免村委會身兼兩職、一權獨大的現象，可建立行之有效的權利分化及事前事中監督機制，即強化村民大會的最高權力地位，加強村民代表大會（由各村民小組選出的代表組成）對村委會決議執行情況的日常監督，向村民大會提交議題及針對村委會成員的個性化監督權。這樣橫向分權的設置賦予了村民代表大會隨時向村民大會提交重大議題的權利，可有效防止村委會基于自身私人利益而不作為（應當提交村民大會審議而不提交），使得村委會的權力運作受到有效的監督及制約，確保了村（下轉52頁）（上接44頁）民大會的最高地位，確保了村民大會議事程序的易啟動、易操作。（2）民主理念及正當程序均要求每個人的利益、觀點都應該受到尊重，侵害或忽視任一個體的合法合理權益都是有損正義的。因此，就村級自治而言，僅僅對村委會進行橫向分權制約性設置是不夠的，全村村民及由村民組成的戶的積極有效監督也是必不可少的。竊以為，應將第18條“1/10以上村民提議召開村民會議”的規定加以修改，規定一個具體人數如30名村名聯名即可提出召集村名大會的議題，這樣能使程序啟動權普遍化且簡單易行，極易激發村民通過村民大會或村民代表大會維權的意識和行動，極易調動村民的積極性、主動性和創造性，從而促進基層村民自治的有效實現。

（三）議事程序召開的民主性、議題討論的充分性、結果的公開性

正當性程序是由程序主體對權利進行的討論、辯駁和說服，并且是直接參與、充分表達、平等對話，達到集思廣益，促進理性選擇的效果的過程。程序就是為了溝通意見并使意見達成一致，從而實現優化選擇，使決定做得最公正合理[1]。村民行使權利，作出決議比如采取村民大會的會議形式，可現行《村委會組織法》卻沒有對會議形式和會議通知以及會議具體步驟作出明確的規定，然而村民大會以及村委會屬群眾自治組織，會議的形式、通知及其步驟都可以通過村民大會的章程予以確定。會議表決應根據事項的重要性將議題劃分為特別事項和一般性事項。表決應采取“多數決規則”（表決某一事項，必須滿足法定出席數額的要求，并經出席會議的多數表決通過），對于特定事項，如當前中，農民是散戶經營還是規?；洜I的問題，是采取合伙形式還是將土地作為資本入股搞公司化等問題必須要求絕大多數3/4以上通過。對于一般性事項，如村委會的財政開支預算等只需要1/2以上通過即可。《村民委員會組織法》中對村民大會的決議事項的表決要求是“半數的半數”原則：即不區分決議事項的重要性程度，所有的決議事項只需“18周歲以上村民過半數參加……參加會議的村民過半數以上表決通過?！逼浣Y果可能導致表決贊成的人數只占所有有資格參加村民大會的村民的總數的1/4，這將造成“少數派專制”的現象，與村民自治的宗旨相左。因此本人認為表決應采取“多數決規則”。表決應采取投票或舉手的方式，表決結果應當場宣布并與固定地點及時向全村公開，以利于監督?？傊迕裢ㄟ^自己的自治權利組織——村民大會，討論并決議事關自身的所有重大事項，由他們站在各自的立場上自由表達自身的利益需求，在不同的利益訴求相互博弈、相互妥協的過程中達成可被共同接納的決定。

綜上所述，在當前中國正在進行的農村改革的背景下，作為村民實現其自治權的基層群眾性自治組織的村民大會應得以完善和加強，而確立其基層自治組織的最高地位、完善其議事程序則是該議題的核心。因為唯有使所有的村民參與自治、充分表達，才能有助于實現基層群眾自我管理，自我決定的村民自治。因此，擴展并修正村民大會議事程序的參與主體、完善村民大會議事程序的啟動、健全農村基層自治管理制度、強化合理性議事程序等對于維護村民自身權利和利益，確保農村改革的成功具有極為重要的價值和意義。