土地建設的可持續問題研究

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一、土地出讓金收支結構下的“三農問題”困境分析

（一）土地流失與土地收益的矛盾隨著土地出讓面積的擴大和土地出讓市場化程度的提高，越來越多的農地被征用，農村土地資源流失與農民得不到充足的土地收益的矛盾日益突出。一方面，農用土地資源過快和過大規模地被征用，危及到農業可持續發展的基礎。有數據表明2009年和2010年的全國耕地面積基本維持在18.26億畝的水平，人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平40%，18億畝耕地紅線岌岌可危。而北京、天津、上海、浙江、福建、廣東六省市人均擁有的耕地比聯合國糧農組織確定的0.8畝的警戒線還要低。另一方面，在征收農地時，政府按照“土地被征用前3年平均產值若干倍”確定補償數額，在出讓土地時，政府又按照未來這幾十年中每年的地租折算回來（貼現）的方法批租定價，這種一前一后的不同計算方法使得同一塊地的前后價格相差懸殊。而農民不但完全享受不到其中的利益，還要承受賴以生存的土地生產資料日漸缺失的后果。

（二）城市開發與農村建設的不協調在我們調查過程中發現，上海2009年和2010年土地出讓金支出結構安排中雖均有計提農業土地開發資金，但是支出金額明顯較少，2010年僅為支出總額的0.21%。我們發現，上海市本級土地出讓金支出安排過于集中于征地和拆遷補償支出、城市建設支出、城鎮廉租住房保障專項資金，其支出結構中體現的城市建設與農村建設的對比強烈。事實上，不僅限于上海等長三角城市，這種“取之于農，用之于城”的做法遍布全國各地。盲目擴大城市建設規模，甚至截留征地補償費來搞城市建設，這樣的做法也是屢見不鮮。在土地出讓金支出安排中，政府決策難以將農村和城市作為兩個平等主體來加以對待，而是不自覺地要求農村集體利益服從城市利益，從而導致土地出讓金在城鄉建設支出使用上的不合理。于是，在城市快速發展的同時農村建設卻停滯不前，城鄉二元化加劇。

（三）政府收入與農民獲益的反差土地出讓金收入是土地財政的核心，對地方政府財政收入的貢獻可以說是巨大的。以杭州市（包括余杭、蕭山）為例，其在2009年土地出讓金高達1200億，而當年杭州全市財政總收入1019.43億，其中地方財政收入520.79億，這意味著杭州1200億的土地出讓金收入是地方財政收入的2.3倍。與此同時，農民與地方政府間分享土地出讓金的比例嚴重失調。在現行征地模式下，政府給被征地農民的征地補償包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費3部分，征地補償按照土地被征用前3年平均產值的若干倍來計算。且不論被征用土地的開發增值收益部分，單就實際的征地補償來說，還有將勞動力安置費和青苗補償費給予被征地農民，而將土地補償費留在村集體組織里，甚至鄉鎮政府也會截留一部分的做法，所以最后到農民手里只得很小一部分。根據調查數據，土地收益分配中，政府大約得70%，村一級集體經濟組織得25%，農民只得5%。如果把開發商計算進來，這個差距將更加明顯，即開發商（不計其開發成本）約占70%，政府約30%，農民只勉強得到約2%。其結果是造成大量的失地農民，成為種田無地就業無崗社保無份的“三無人群”，成為影響社會穩定的重要因素。

二、農村可持續發展模式的構建

（一）征地環節前——賦予土地增值收益權目前造成土地出讓金利益分配格局的嚴重不公平，一方面是政府“土地財政”下的“濫用權力”，另一方面，則是制度上的不合理。在我國，只有所謂的農村征地補償制度，而沒有真正賦予農民賣方身份或者所有者身份。我們認為，這是造成農村征地利益分配格局嚴重不公的根本原因。我們先看看其他國家在農村土地利益分配格局上的做法——土地發展權。土地發展權制度從1947年英國的《城鄉規劃法》創建以來，已經有半個多世紀的時間了，具有代表性的是英國的國家所有土地發展權制度，美國的可轉讓發展權制度，法國的與土地發展權相似的法定上限密度制度。土地發展權指改變土地利用性質的權利，即土地權利人有權決定將土地利用性質由農用地變為建設用地或者由建設用地變為農用地的權利。這個權利類似于開發權，即權利人可決定開發與否，要開發權利人的土地，就必須給付足夠的對價。這樣農民的權利便得到了保護，利益分配格局便有了公平合理的制度。那么，土地發展權是否適用于我國農地征收中呢？答案是否定的。根據物權法定原則，在我國現有物權體系中，土地發展權不是我國的法定物權種類之一。當然，國外土地發展權制度還是值得我們學習與借鑒的，那便是賦予農民以土地增值收益權。本文所講的農村土地增值收益權指農民所享有的是指獲取基于農地而產生的經濟利益的可能性，是農民因農地用途轉化帶來土地增值而享有的經濟利益索取權。我們知道，完整的所有權應當包括占有、使用、收益、處置等四項權利。因此，收益權是所有權的一項不可或缺的基本權能，農村土地作為集體所有之土地，其最終受益對象亦應當指向作為集體成員的農民，因此農民當然應當享有其土地增值收益權。所以，依據法理上的可行與實踐的需要，國家應當制定明確的細則以確認農民的土地增值收益權，并以此為基礎變革當今的征地補償制度，變補償為購買，這才能真正矯正扭曲的農地征收利益分配格局，改變當今“漲價歸公”的格局。

（二）征地環節中——支出立法化、創新化由上文分析可知，我國土地出讓金支出普遍支農不足的原因，主要是我國缺乏對于土地出讓金支出的明確規定。而對癥下藥的方案便是強制規定支農支出比例。

1.直接支農支出為了能夠真正貫徹“取之于農，用之于農”的政策，土地出讓金支出必須有固定比例用于被征地農村的支出，這部分的資金應限定在被征地農村范圍。這也是對農民土地增值收益權及農村集體土地所有權的尊重與實現。至于支農支出中的直接支農支出比例的確定，本文認為應當結合被征地農村的經濟水平、被征地面積來決定?；驹瓌t可以是被征地農村經濟水平越高，其直接支農支出比例越低，反之亦然。

2.支農專項基金國際通行的專項基金管理運作模式主要有以下三種：一是國家財政成立資金運用部或投資公司，直接運行管理。二是建立起準政府性質的專項資金管理機構。三是完全交由民營或私營的基金管理公司以及信托投資公司管理運用。國家政府機關直接管理模式，優點是統一管理，基金運用能夠與國家經濟政策相結合，有利于國家經濟增長，缺點則是有可能產生官僚主義，效率低，難以獲得穩定的收益率；準政府性質的社會保障基金管理模式，優點是各部門權責明確，機構清晰，缺點則是可能造成“長資短用”現象；完全由私營的基金管理公司以及信托投資公司運營，優點是收益率較高，克服了公共管理模式的弊病，引入了市場競爭機制，但是，問題在于基金管理費用會過大。建立中國支農專項基金管理模式必須考慮到中國的實際情況。由于我國尚無支農專項基金先例，因此，我們可以考察社?；鸬墓芾怼，F階段，中國社會保障基金主要還是國家政府機關進行直接管理，即第一種模式。同時為克服當前社會保障基金管理較混亂，成本高而效率低等弊端，可以考慮建立這樣的一種模式：建立強制性的準政府性質的支農專項基金管理機構，該機構將其資金委托商業銀行管理，多家競爭性的管理公司專門負責支農專項基金的保值增值。

（三）征地環節后——落實公開、加強監督土地出讓金支出作為公共財政支出的一部分，是政府為履行其經濟職能，提供公共服務，除了法律規定須保密的以外，政府有義務向社會公開其支出的數額、使用過程、效果，接受社會公眾的質詢、監督和約束。為此，必須建立完善的信息公開機制及監督方法以保證支農支出真正用到實處：

（1）以《中華人民共和國政府信息公開條例》為基礎，出臺支農支出的公開規定。

（2）加強信息供求雙方的良性互動，提高信息的易得性，如對外發行年度執行預算的詳細資料，數據文獻設置在省級圖書館等。

（3）促進各方監督，完善信息公開方面的訴訟制度。對于被征地農民的監督權，本文認為，完善其訴權是一個重要手段。

在我國的現行行政訴訟理論下，被征地農民是否具備提起行政訴訟的資格其實存疑。這就要求我國立法機關在行政訴訟法的修改中盡快引入公益訴訟制度，突破“直接利害關系”標準，以起到高效的監督，促使支農支出真正落到實處，促進農村的可持續發展。

三、結論

十八大報告提出“到2020年實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”，這是國家再次確認全面建成小康社會的同步發展指標。為了實現同步發展的目標，“三農”問題乃重中之重，農民土地增值收益權的確認勢在必行，土地出讓金固定支農比例必須確立。相信隨著土地出讓金收支結構的完善，其對農村可持續發展的作用將愈發明顯，同步發展，共同富裕的偉大目標也將進一步實現。

作者：朱璐艷藍天單位：中國人民大學。