思考完善社會保障法律制度

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一、我國社會保障立法存在的主要問題

近年來，我國在社會保障事業的改革和發展取得了較大的進步，為經濟體制改革和社會的穩定發展發揮了重要作用。但是，我國現行的社會保障法律制度與社會主義市場經濟體制建立和發展的客觀要求存在較大的差距，不能為社會保障方面出現的問題提供充分有效的法律支持，需要不斷的進行改革和完善。

（一）社會保障立法工作滯后

社會保障要以社會立法為方式，才能使其運作法制化、規范化?？v觀國外社會保障法的產生和發展的歷史，無一不是立法在先。德國于1883年頒布《疾病保險法》，于1884年頒布《工傷保險法》，于1889年頒布《養老和傷殘保險法》，這三部立法確立了社會保險法的基本思想和原則，開創了社會保險立法的先河。美國也于20世界30年代頒布了世界上第一部比較完整的社會保障法成文法典而名聞于世。我國改革開放到社會主義市場經濟已經走過了30多年，到2010年10月，全國人大常委會才通過了《社會保險法》，才明確了我國社會保險制度的基本原則和目標以及基本的制度框架，與市場經濟的蓬勃發展相比，立法工作明顯滯后。社會保障制度中的其他方面，社會福利、社會救濟和社會優撫等立法相當薄弱，基本上在立法方面處于空白。社會保障立法的滯后必然造成社會保障制度在實施過程中缺乏足夠的法律依據，不能適應社會主義市場經濟發展的需求。

（二）社會保障立法層次低

社會保障法是我國法律體系中一個獨立的部門法律，在立法層次上應該有國家最高立法機構———全國人民代表大會制定并通過，其效力應僅低于《憲法》。但在現實中，人大立法很少，行政法規多，立法層次和效力較低。在我國已經制定出來的社會保障法規中，比較普遍的存在著缺少法律責任的現象，在實踐中，當有關社會保障問題的爭議或糾紛發生時，仲裁機構和人民法院難以根據有效法律依據進行仲裁或判決，無法確保社會保障措施的有效實施。

（三）社會保障立法體系不健全

社會保障法作為一個獨立的法律部門應有自己完整的體系。但我國到目前為止還未出臺與之相關聯的專門的社會保障基本法，而作為社會保障制度根本法律依據的國家行政法規之間缺乏必要的銜接，結果導致不能相互配合，不能形成與之相配套的法律體系，這必然導致了社會很多問題在司法實踐中無法可循，無法可依。同時，我國社會保障立法工作中，不同省市地區、不同機關部門制定的社會保障辦法參差不齊，差異很大，不夠統一，這種“分散立法”的體例導致了政出多門的現象，使社會保障立法應有的權威性和強制性得不到充分的體現。在實踐中我國的社會保障管理工作也處于被分割的狀態，如勞動和社會保障部負責城鎮企業職工的各項保險工作；人事部負責機關、事業單位職工的公費醫療；民政部負責農村和城鄉社會救濟等等。此外，完整的法律規范應包括假定、處理和制裁等要件，缺少這些要件的法律規范無疑是一個有較多缺陷的系統，無法發揮法律規范的強制性作用。

（四）社會保障的法律監管和實施機制薄弱

首先，建立健全我國特色的社會保障的法律監管和實施機制是社會保障法制體系建設的必然要求，同時也是為廣大人民群眾促民生、保和諧的需要。社會保障的法律監管是指為社會保障的日常監督與管理符合國家現行法律規范的要求，進而加強對社會保障的管理過程和管理結果給予評議和鑒定。其次，合法的籌資機制、有效的運行機制、嚴格的管理機制、穩定的保障機制和有力的監督機制都不夠健全。在我國現行社會保障法律中，主要體現在社會保障法律中缺乏對社會保障基金籌集與運營的監督，致使部分負有繳納社會保險法定義務人拒繳、欠繳、推諉等方式逃避繳費義務。實施機制較弱主要原因在于我國社會保障法率中缺乏有關法律責任和制裁措施的規定，導致現實中擠占、挪用，截留社會保險基金的違法行為十分突出卻得不到及時和有效的懲治。

二、我國特色社會保險制度的完善

新時期我國社會保障制度的目標是要建立城鄉統籌的社會保障制度，著力解決我國長期存在的、由城鄉二元社會結構導致的農村社會保障制度薄弱問題，在立法的指導思想上，社會公平的價值觀進一步確立，加強政府責任。

（一）進一步完善社會保障立法

完善的社會保障法律是社會保障事業發展的重要目標和根本保證，有無完備的法律規范，是一個國家社會保障制度是否成熟的基本標志。為了進一步加大社會保障制度的改革力度，確保社會保障事業健康有序發展，應進一步加快完善社會保障立法。在總結前期改革和發展經驗的基礎上，全國人大常委會在2010年10月通過了《社會保險法》，明確了我國社會保險制度的基本原則和目標以及基本的制度框架，建立了覆蓋城鄉全體居民的社會保險制度。國務院隨后修訂了《工傷保險條例》。目前“，社會救助法”也在制定過程中。社會保障法律正趨于完善。

（二）完備社會保障立法體系

社會保障立法是一項復雜的系統工程，在制定綜合性社會保障法的同時，應注意出臺相關配套法律法規，從而建立健全社會保障立法體系。我國傳統的社會保障立法體系采用“分散立法”的體例與市場經濟的發展越來越不相適應，我們應該按照市場經濟規律重新調整和規范各種社會保障關系。要盡快形成以《社會保險法》為中心，對相關法律法規及條例進行必要的修改或制定，形成較完備的、系統的社會保障立法體系。

（三）擴大社會保障覆蓋范圍

社會保障法律制度作為一個國家一項基本的社會制度，應把全體國民都納入其保障范圍，確保每一位勞動者均能享有法定的、平等的社會保障權利。在全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村合作醫療制度，保障廣大農民的權益。2011年，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中明確提出：“十二五”期間建立健全覆蓋城市和鄉鎮居民的社會保障體系的基本目標：堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設。完成對新型農村社會養老保險體系的全覆蓋，落實城鎮職工與居民養老保險制度的建立，實現城鄉基礎養老金全國范圍的統籌。

（四）建立一套完善的社會保障基金法律制度

社會保障基金是指依法建立的、用于社會保障事業的專項資金，它直接關系著一個國家的社會保障制度能否順利實施。因此，建立一套完善的社會保障基金法律制度十分必要?！渡鐣ｋU法》第71條規定“：國家設立全國社會保障基金，由中央財政預算撥款以及國務院批準的其他方式籌集的資金構成，用于社會保障支出補充、調劑。全國社會保障基金由去昂社會保障基金管理運營機構負責管理運營，在保證安全的前提下實現保值增值。全國社會保障基金定期向社會公布收支、管理和投資運營情況。國務院財政部門、社會保險行政部門、審計機關對全國社會保障基金的收支、管理和投資運營情況實施監督?！比珖鐣Ｕ匣鹗俏覈匾膽鹇詢浠?，其目的是在養老保險基金遇到入不敷出時，用以支撐基本養老保險制度，應對人口老齡化高峰期社會養老保險待遇支付缺口需要。因此，我國已經基本形成了一整套比較完備的社會保障基金法律制度。完整的社會保障基金法律制度對規范社會保障基金管理和保值增值起到了重要作用。在全面建設小康社會、積極構建社會主義和諧社會時代背景和以人為本的治國理念下，我國公民的權利意識和權益觀念將得到進一步彰顯和強化，社會保障法律制度將承擔更多的使命和更大的責任。因此，加強社會保障法律制度研究，無疑對推動和完善我國特色社會保障法律制度具有重大的理論和現實意義。

作者：周碩單位：沈陽師范大學