探微農民工社會保障的問題及措施

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一、構建農民工社會保障的路徑框架

1．科學分析農民工的結構特點，創新社會保障服務模式

對農民工結構特點進行科學分析，可以把他們分為三種類別：第一類在城市已生活一定年限，有固定居所、穩定職業和收入，初步完成了由農民向市民的轉化。第二類是流動性較強的農民工，這是農民工的主體，他們未來的就業和生活方向還是在城市。第三類是農閑時進城務工、農忙時回村務農的農業工，他們的歸屬地仍是農村。這三類農民工融入城市的廣度和深度不同，未來去向不一，對社會保障的需求也存有差異。前兩類人員已成為城市化的生力軍，他們在原籍大多已經沒有土地，或者已把承包地轉租給他人?；谵r民工的三種不同類型，我們有必要創新社會保障服務模式，對農民工社會保障的建設路徑進行科學選擇和合理設計。

（1）已經市民化的農民工：納入城鎮職工社會保障體系。根據這類農民工的特殊情況，適當降低準入門檻，與城鎮職工實行同等繳費、享受同等待遇。但在參保內容上可以自主選擇，主要參加養老、醫療和工傷三項基本社會保險。將已經市民化的農民工納入城鎮職工社會保險體系，但在險種、繳費、待遇上允許有適當差別，有利于促進統一的城鄉社會保險制度的形成。

（2）處于流動狀態的農民工：建立過渡性社會保障制度。對就業不穩定、流動性較高的農民工，建立適合其特點的過渡性社會保障制度。在繳費費率和繳費年限上可以靈活設計，并通過地方立法加以確定。由于過渡性社會保障制度的相對獨立性，會帶來著農村社會保障與城鎮社會保障的脫節，因此，當此類農民工的就業穩定后，應該通過相關措施轉入城鎮職工社會保障體系。

（3）以務農為主的農民工：參加新農保和新農合。對于在城市中累計繳納社保費不足半年的“季節性農民工”，應在尊重其個人意愿的基礎上，引導他們參加工傷保險、新農保和新農合。

2．采取分層次有重點逐步推進的原則，完善社會保險制度建設

在充分考慮農民工自身特點、實際需求和制度建設的可行性基礎上，可以優先解決他們在社會保障方面最迫切、最突出的問題。目前，可采取分層次有重點逐步推進的原則，建立和完善農民工社會保險制度。

（1）強制推行工傷保險。農民工在城市從事危險、有害的工作者眾多，這些行業的工傷事故和職業病發生率較高，工傷危險成為威脅他們生命和健康的最大敵人，所以工傷保險是農民工需求最強烈的險種。政府有責任盡快建立這項制度，并強制推行，所有用人單位都必須按《工傷保險條例》規定為農民工參加工傷保險。工傷保險費由用人單位繳納，保險費不超過工資總額的1%，農民工個人無需繳費。工傷保險實行市級統籌，當年提取、當年支付，不存在個人賬戶積累或保險關系的接轉問題。

（2）突出大病醫療保險。對于農民工來說，城市里醫保辦理難，新農合在城市里使用難，于是他們只能“小病扛，扛不過上小診所”，而“一人得重病，全家回老家”已經在事實上成為大多數重病農民工的現實選擇。所以醫療保險也是農民工最迫切的保障需求之一。對于占據農民工人數最多的不穩定就業者來說，建立大病醫療保險是切實可行的。大病醫療保險的籌資機制由個人繳費和地方財政構成。考慮到這部分農民工可能同時參加新型農村合作醫療，因此，籌資標準和財政補助應高于新農合，低于城鎮居民基本醫療保險。大病醫療保險實施初期，可確定相對較低的繳費水平和保險水平，以后再逐年提高。醫療保險費以上一年城市職工月最低工資標準為繳費基數，由用人單位和農民工共同繳納，單位繳納大部分，農民工繳納小部分。

（3）建立過渡性養老保險。鑒于農民工的低收入和頻繁流動性，以及養老保險繳費率高和交保年限長的特點，對農民工進行科學分類，建立城鎮、過渡性、農村“三元”養老保險體系，不失為一種有效的辦法。對于“準市民”，應將他們納入城鎮養老體系中。對于“季節性農民工”，可以參加農村養老體系。對于流動性較強的農民工，則應納入過渡性養老保險體系中。建立過渡性養老保險必須遵循全國統一、省級統籌的“低門檻、廣覆蓋、可轉移、可接續”的原則，其制度框架如下：第一，低繳費基數?！梆B老保險是一種跨時消費，其繳費與享受保障的時間不一致，決定其是一種相對昂貴的社會保險制度。”農民工收入不高，大多沒有能力為未來進行儲蓄，所以有必要降低養老保險繳費基數，可以按農民工所在地最低工資標準為繳費基數。第二，繳費由用人單位和農民工雙方承擔，以用人單位為主。第三，建立與本人身份證號碼相一致的個人賬戶，所有繳費進入個人賬戶，不搞社會統籌。第四，國家應對農民工養老金予以適當補助，用于其養老待遇支付時的調劑補助。第五，為方便農民工養老保險費的轉移，應該建立一個全國統一的個人賬戶信息管理系統。

（4）分類實施失業保險。對于農民工的失業保險，可以采取分類實施的辦法。農民工進入城市之初可以繳納較低的失業保險費，待工作穩定后，繳納相對較高的失業保險費，等到職業穩定、固定收入達到一定年限，則可以參加城鎮職工失業保險。農民工失業后，如果是在失業保險年限內社會保險管理機構應統一發放失業保險金，如果選擇回農村，應一次性返還基金中可返還的部分。

二、構建農民工社會保障的政策建議

穩步推進農民工社會保障建設，離不開政府的支持。各級政府要高度重視農民工社會保障建設，為健全農民工社會保障體系創造條件。

1．加強對農民工的立法保障加強對農民工的立法保障，確保社會保障有法可依。首先，要盡快出臺可統一操作、具有權威性和強制性的《社會保障法》。內容涵蓋養老、失業、醫療、工傷、生育等五種最基本的社會保障。明確執法主體及其權利和責任，執法主體有權對不按規定繳費的用人單位和職工個人給予制裁和處罰，以切實維持農民工的合法權益。其次，完善《勞動法》、《權益保障法》，增加關于農民工權益的保護內容。最后，條件成熟時推出《進城務工人員保護法》，以形成對農民工的法律保障體系。

2．制定有針對性的保護政策政府應制定保護農民工的配套政策，有效解決他們普遍關心的問題。一是農民工子女上學問題。要求公辦學校對民工子女開放，公平對待。學校收費項目和標準應與當地學生一視同仁，不再收取借讀費、擇校費或其他費用。政府要努力為民工子女享受公平同等的教育權利而創造條件。二是農民工住房問題。支持農民工通過租、購、集體宿舍等多種方式解決住房問題，將符合條件的農民工納入保障性住房范圍。三是農民工的職業培訓問題。積極推廣“政府來買單、企業下定單、學校出菜單”的農民工職業培訓運行機制，提高農民工的文化素質和職業技能。四是農民工的社會救助問題。應該逐步建立起針對農民工的社會救助體系，尤要重視最低生活保障制度的建設，力求最低生活保障制度覆蓋農民工。

3．繼續大力推進戶籍制度改革戶籍制度改革嚴重滯后，已經成為制約農民工市民化和城鎮化質量提升的重要障礙。由于戶籍障礙和“農民”身份，使農民工在勞動就業、子女教育、社會保障、公共服務等方面長期不能與城鎮居民享受同等待遇。戶籍制度改革的根本，就在于剝離附加在戶口背后的各種利益，“把隱藏在戶口之后的勞動、人事、工資、物價、教育、衛生、社會福利等諸多制度與戶口脫鉤”。政府應該加快戶籍制度改革，打破戶籍壁壘，從根本上解決阻礙農民工享受同城待遇的制度性障礙。目前，戶改已初見路徑。有關方面表示，我國將會逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，“按照分類推進的原則，逐步把符合條件的農民工轉為城市居民，全面放開小城鎮的落戶限制，有序放開中小城鎮的限制”。有著2.62億龐大數字的農民工，是我國城市建設和繁榮的生力軍，為我國城鄉經濟的發展做出了重大貢獻，他們理應和市民一樣分享改革開放的一切成果，包括社會保障的紅利。如何穩步推進農民工社會保障制度建設，必須根據農民工的結構特點，創新社會保障服務模式。應當采取分層次有重點逐步推進的原則，完善社會保險體系建設。加大立法保障，制定專門針對農民工的保護政策，繼續推進戶籍制度改革，是政府的重要職責。

作者：顧燕新單位：蘇州市職業大學