城鄉社會保障差距問題分析

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一、社會保障制度

社會保障制度是在經濟體制改革過程中逐步建立起來的，是伴隨著生產的社會化和市場經濟的形成逐步建立起來的，它對經濟的發展和社會的穩定起著重要的作用。我國從1951年，政務院并實施了《中華人名共和國勞動保險條例》開始到今天，社會保障事業有了突飛猛進的發展，社會保障的力度不斷加大，覆蓋的范圍也在不斷擴大，更多的人享受到了社保帶來的福利。然而，在努力實現小康社會的進程中，當前我國的社會保障事業也存在著諸多問題，在社會保障的平等性、適應性和可持續性等問題上還需要進一步的完善和加強，尤其是城鄉居民的社會保障的差距不斷擴大，矛盾日益凸顯。黨的十七大明確提出到2020年“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”，黨的十八大更是明確指出“推動城鄉發展一體化。解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮?！闭\然，在城鄉一體化發展的道路上，作為最基本保障的社會保障體系，它的進一步完善直接影響著城鄉一體化的進程，同時也影響著我國經濟的繁榮和社會的穩定。本文旨在進一步分析和探討我國現階段城鄉一體化進程中的城鄉社會保障差距問題并提出對策。

二、文獻綜述

社會保障制度起源于19世紀末的歐洲工業社會，1601年英國女王頒行了世界上第一部《濟貧法》，這是現代社會保障制度的萌芽。在此基礎之上，英國政府于1834年頒布了新的《濟貧法》，新的《濟貧法》在社會保障制度建立過程中具有里程碑意義，對英國在19世紀的大發展做出了貢獻，也為歐洲其他工業化國家建立社會保障制度提供了制度借鑒。其他歐洲國家在土地革命以后，也都實行了與英國類似的貧民救濟計劃。[1]社會保險制度是英國社會保障制度的主體，其支出占整個社會保障開支的70%左右。社會保險的種類齊全，包括養老、醫療、失業、工傷、生育各大險種，覆蓋了社會成員年老、疾病、失業、職業傷害等各種情況造成的生活和身體健康風險。養老保險是社會保險的主體，占社會保險收支的最大份額。國際組織以國際勞工組織（InternationalLaborOrganization，ILO）來說，它對社會保障的定義是：“社會保障即社會通過一系列的公共措施對其成員提供的保護，以防止他們由于疾病、妊娠、工傷、失業、殘疾、老年及死亡而導致的收入中斷或大大降低而遭受經濟和社會困窘，對社會成員提供的醫療照顧及對有兒童的家庭提供的補貼”[2]。在《社會保障概論》一書中則指出，社會保障是以政府為責任主體，依據法律規定，通過國民收入再分配，對暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因而生活發生困難的國民給予物質幫助，保障其基本生活的制度[3]。我國一些學者也對社會保障概念進行了研究。陳良瑾認為，社會保障是“國家和社會，通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度”[4]。葛壽昌認為“，社會保障是社會（國家）通過立法，采取強制手段，對國民收入進行分配和再分配形成社會消費基金，對基本生活發生困難的社會成員給予物質上的幫助，以保證社會安定的一種有組織的措施、制度和事業的總稱”[5]。鄭秉文對社會保障的定義是“社會保障是與社會主義市場經濟的體制基礎相適應，國家和社會依法對社會成員基本生活予以保障的社會安全制度”[6]。鄭功成則指出“社會保障是國家依法強制建立的、具有經濟福利性的國民生活保障和社會穩定系統；在中國，社會保障應該是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫療保健、福利服務以及各種政府或企業補助、社會互助保障等社會措施的總稱”[7]。近年來，更多的學者展開對社會保障均等化問題展開研究。例如：丁元竹指出“，基本社會保障均等化程度可以從三個方面衡量，第一，不分城鄉和部門來看備類基本社會保障是否覆蓋全體居民；第二，在實現全覆蓋基礎上，看在各類基本社會保障制度之間是否建立了均等底線；第三，中央政府是否建立實現此底線均等的轉移支付體制和機制”[8]。孫翎指出，基本社會保障均等化的首要任務是擴大覆蓋面，使公民在遭遇生存威脅時有平等的機會獲得貨幣補助和相關服務，安全度過困難期，并有能力尋求新的發展機會?；旧鐣Ｕ暇然潭葢敽w兩類指標，第一是不同區域，不同發展水平的公民是否有同樣的機會享有基本社會保障；第二是政府在提供基本社會保障的過程中，公民是否都有相同的選擇權利[9]。這些對社會保障的定義，促進了社會保障事業的進一步發展，也為社會保障體系的建立和完善奠定了理論基礎。然而，以上諸多對社會保障的定義都是從理論上來入手，大部分資料的收集和對現實的分析也較為籠統，對城鄉社會保障差距問題的分析較少涉及?？僧斚挛覈青l社會保障差距不斷擴大，不僅影響了城鄉一體化的進程，對經濟的發展和社會的穩定也形成了難以消除的隱患。為了消除一系列問題，更好的進行社會主義現代化建設，縮小城鄉居民日益突出的社會保障的差距問題成為重中之重。針對這一問題，急需對我國社會保障體系和城鄉居民社會保障的平等性問題進行研究和分析，真實客觀的反映城鄉社會保障的差距所在，并通過對社會保障體系的進一步完善以求縮小不斷擴大的城鄉居民社會保障差距。

三、我國城鄉社會保障差距現狀

改革開放30余年來，我國的社會保障事業獲得了突飛猛進的發展，但在發展的同時，城鄉社會保障的差距日益凸顯，城鄉一體化進程中的社會保障問題成為重中之重。我們以養老保險為例，即可看出城鄉之間社會保障存在的差距。從1989～2009年，全國養老保險的資金投入和受保人員都有不同程度的漲幅，農村地區能夠享受養老保險的人數也在逐年增加，但和城市相比城鄉養老保險的差距還有進一步的擴大趨勢。我國的社會保障制度包括三個項目，社會保險、社會福利和社會救助。對于城市來說，社會保險以及各項保險、保障項目已經普遍建立，社會福利和社會救助方面也逐步趨向完善，而在農村地區社會保險只能享受到養老保險和醫療、生育保險這兩個項目，其中的養老保險和生育保險也只能在部分試點地區展開。社會福利和社會救助方面雖然也在不斷的完善，但也與城市相比有很大的差距。根據2007年的數據，我國醫療衛生總費用達11289.5億元，其中農村人均48.5元，城市居民人均1480.5元，農村人均醫療衛生費用不足城市人均的四分之一。目前，各省市自治區對城市人口的最低生活保障一般每月人均補助200元以上，而農村最低生活保障只有50～100元左右[10]。隨著我國經濟的發展的現代化建設進程的加快，社會保障的城鄉差距越來越矛盾化，差距所帶來的問題也日益凸現出來。

四、城鄉間社會保障差距產生的原因

針對差距產生的問題，究其根本還是我國當前以城市為中心的工業化發展路徑導致的城鄉經濟發展的不平衡。

（一）城鄉二元化的經濟結構模式

城鄉二元化的經濟結構模式導致了城鄉社會保障的不均等化，長期以來我國工業化建設過程中城市得到了較多的資源分配，進一步建立了比較完善的面向城市居民的社會保障體系，而在農村地區因受到農村經濟制度的制約，加之針對農村的社會保障體系也沒有實質性的進展，所以農村的社會保障還處在一個比較低的水平。目前我國的社會保障制度主要覆蓋城鎮居民，占全國總人口近70%的農村居民基本被排除在現代社會保障制度之外，已經參加社會養老保險的農民只占農村人口的9.6%左右，農村養老基本上仍然保持傳統的家庭養老模式，只有少部分經濟發達地區開始探索建立農村社會保障制度[11]。

（二）政府對城鄉社會保障事業的投入

由于城市發展較快，人口眾多，是建設現代化和工業化的中心，因此政府對城市的資金和各項生活、生產資料的投入也就大于農村地區。城鄉社會保障的不平衡不僅僅反映在城鄉居民對社會保障的享用方面，在資金的籌措方面也存在著差異。各項社會保障事業的展開也需要一定的資金支持，城市經濟發展較快，政府對其投入力度也就大，而在農村地區經濟發展相對滯后，因而投入相比城市而言顯然不足。

（三）縮小城鄉社會保障差距問題的對策研究

在黨的十七大報告中，總書記明確提出“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度。全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設?！秉h的十八大報告又明確提出“要統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系?！苯⒏采w城鄉居民的社會保障體系重中之重就是要完善覆蓋城鄉的社會保障制度。首先，要加大對農村社會保障的投入力度，進一步建立和完善農村社會保障制度和體系。發展農村經濟，建立人人平等、地區平等的社會保障制度，平衡社會保障資源，降低社會保障的門檻，進一步提高農村最低生活保障和各項社會保障項目，切實把大多數人都納入社會保障的范圍中。其次，實現戶籍制度的改革，縮小城鄉戶口之間的差別，不把社會物質資料的分配和戶籍所在地掛鉤。在有就是要建立統一的監管機制，加大對社會保障的實際情況和資金流向的監督。當前我國城鄉一體化進程正在逐步實施和完善，需要政府和有關部門做出不懈的努力，從而進一步縮小城鄉社會保障的差距，促進社會發展進步和建設小康社會的目標的實現。

作者：李一星包麗君工作單位：渤海大學