農村社會保障制度變遷選擇

導語：農村社會保障制度變遷選擇一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、理論框架:路徑依賴與路徑創造

制度變遷是指新制度產生、替代或改變舊制度的動態過程。從路徑演化的視角來看，制度變遷的過程即是從路徑依賴、突破到路徑創造，動態的、持續的并且不斷循環往復的過程。處于經濟體制轉型的中國無疑正在經歷一個長期的、巨大的制度變遷歷程，因此，路徑依賴和路徑創造理論對分析中國社會、經濟制度的轉軌有重要的現實意義。

(一)路徑依賴理論

路徑依賴的概念最早可以追溯到PaulDavid(1985)和W．BrianArther(1989)技術變遷路徑依賴理論。在此基礎上，DouglassC．North(1990)借鑒其路徑依賴的思想，將其引入到制度變遷及其績效的分析框架，并逐步形成了制度變遷的路徑依賴理論。諾思(North)認為，發展路徑一旦被設定在一個特定的進程上，網絡外部性、組織的學習過程，以及得自于歷史的主觀模型，就將強化這一進程。制度矩陣的相互依賴的構造會產生巨大的報酬遞增，而遞增的報酬又會使特定的制度軌跡保持下去，從而決定經濟長期運行的軌跡:在報酬遞增的前提下，如果相應的市場是競爭性的，或者是大致接近零交易成本模型時，制度變遷的長期軌跡將是有效的，并沿著良性循環的軌道發展;而相反的，如果在起始階段帶來報酬遞增的制度，在市場不完全、組織無效的情況下阻礙了生產活動的發展，則制度的變遷將朝著非績效的方向發展，直至進入“鎖定”狀態而不能自拔。這是路徑依賴的兩種極端情況，也是諾思(North)所劃分的成功的路徑依賴和失敗的路徑依賴。

(二)路徑創造理論

路徑依賴理論說明，“歷史是至關重要的”、“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇”。但其過度強調歷史決定論，即路徑發展過程中偶然事件對現在的制約和影響，同時，傳統的路徑依賴理論認為路徑突破主要是外生力量作用的結果，而忽視了行為主體的主觀能動性。鑒于此，經濟學家熊彼特開創性地提出了“破壞性創造”的思想，［1］即“不斷地使經濟結構革命化，不斷地破壞舊結構，不斷地創造新結構”。Garud和Kamoe(2001)明確提出了“路徑創造(pathcreation)”的概念。他們將路徑創造看做是“有意識的背離”(mindfuldeviation)，具體來講就是組織的行為主體對于已形成的路徑鎖定在不忽略現有結構性和制度性特征的前提下，通過發揮自身的主觀能動性，有意識地偏離原有的程序或規則的約束，從而實現路徑依賴的破解，并探尋最優的路徑。由此可見，路徑創造的過程是一個組織不斷突破現有組織邊界及制度、技術等約束，在不斷進行路徑突破和路徑創造中實現組織可持續發展的過程。［2］

二、演進邏輯:農村社會保障制度變遷的路徑依賴困境

自古以來土地就是農民的生存之本，承擔著農村居民基本的生存保障功能，土地保障在中國農村社會保障中始終發揮著根本性作用，并形成了土地保障模式的路徑。新中國成立以來，在城鄉二元分割格局的背景下逐漸形成的“只保城市，不保農村”的社會保障理念及實踐使農村形成了對土地保障模式的路徑依賴，并逐步陷入“鎖定狀態”。

(一)路徑依賴的形成及演進

1．路徑依賴的歷史淵源

在傳統的農業社會，土地是農民自給自足最根本的生產資料，也是最重要的生活來源，中國從奴隸社會到新中國建國前的一個相當漫長的時期里，農民的一切保障均來源于土地，形成了對土地保障模式的制度慣性。中國古代，“積蓄以備荒災”的思想貫穿整個奴隸社會和封建社會，成為中國傳統社會保障思想所遵循的基本線索。［3］

2．路徑依賴的初步形成

新中國建國初期，在城鄉二元社會保障格局下形成的“只保城市，不保農村”的社會保障制度設計理念致使農村居民長期被排斥在正式的社會保障制度之外。雖然中央政府先后依托集體經濟建立了農村“五?！敝贫群娃r村合作醫療制度，但農村“五保”制度僅僅屬于農村社會救助項目，而農村合作醫療制度由于設計缺陷以及其濃厚的政治動員性使得制度缺乏連續性，在經歷了短暫的繁榮后逐步走向衰退。因此，可以看出，建國初期國家對農村社會保障的責任僅僅停留在重大自然災害的救助以及以農村“五?！敝贫葹楹诵牡纳鐣葷@一領域。［4］土地保障這種傳統的、非正式的保障模式在建國初期乃至以后很長一段時期內仍然是農村社會保障的主要形式。如果說在傳統農業社會，以自給自足的自然經濟為背景而形成的對土地社會保障模式的路徑依賴有其特定的經濟基礎和特殊的制度績效的話，那么在新中國建立以及之后相當長的一段時間內，政府依舊選擇土地保障模式而逃避對農村社會保障的責任則是形成了一種持續失敗的路徑依賴，并在慣性的作用下不斷得到強化。

3．路徑依賴的固化鎖定

自1978年改革開放以來，農村開始了以家庭聯產承包責任制為主要內容的經濟體制改革，伴隨著農村集體經濟的逐步瓦解，依托集體經濟建立起來的農村“五?！敝贫群娃r村合作醫療制度由于失去了其賴以生存的經濟基礎而迅速衰退。雖然國家在九十年代初開始探索實施農村基本養老保險制度，但因為缺乏政府財政支持且管理體制和運行機制混亂，制度難以為繼。1999年，國務院對農村基本養老保險進行整頓清理，停止接收新業務，農村基本養老保險制度在經歷了短暫的探索性試點后逐漸銷聲匿跡。這一時期，與城市社會保障改革形成鮮明對比的是農村的社會保障制度建設陷入停滯狀態。由此可見，中國農村在建國初期開始形成的對土地保障模式的路徑依賴在自我強化機制的驅動下進入了難以逆轉的鎖定狀態而不能自拔。

(二)路徑依賴的成因及后果

1．城鄉二元結構是路徑依賴的制度性根源

新中國建立后，在特定的歷史背景條件下，為了最大限度地集中國內資源優先發展重工業，國家設計并實施了一整套偏向城市的非均衡發展戰略，城市和農村被人為地劃分為兩個不同質的、相互獨立運行的社會單元，并實行不同的資源配置方式以及差別迥異的居民身份待遇，這由此形成了城鄉分割的二元社會、經濟結構。［5］城鄉二元結構必然導致城鄉社會保障體系的“二元性”，即城市開始逐步建立一系列現代性、正式的社會保障制度，而農村則依舊延續傳統的、非正式的家庭保障和土地保障的社會保障模式，并形成了對土地保障模式的路徑依賴。城鄉二元結構阻礙農民社會流動、限制農民身份變遷、禁錮農民自主意識，使農村居民喪失進入制度化社會保障路徑的機會和途徑，造成農村正式的社會保障制度建設長期停滯不前。

2．既得利益集團強化了路徑依賴的鎖定

新中國成立以來在城鄉二元社會結構這一背景下形成的二元社會保障體系使得絕大多數農民長期以來為實現國家發展戰略而做出巨大犧牲后未能享受任何政府公共財政支持的社會保障安排，政府以及城鎮作為二元社會保障體系的受益者無形中成為現有制度安排的既得利益集團。如果要突破現行體制的桎梏，建立覆蓋城鄉的社會保障體系則需要政府承擔相應的制度建設、財政投入等責任。從另一個角度來說，即在中國公共財政體制尚不健全以及政府財力有限的條件下，對農村社會保障的投入可能會以降低城鎮居民社會保障待遇為代價。而這種非帕累托改進型的收入分配制度變遷必然會引起原有利益格局的改變和調整。既得利益集團為維護其利益，會憑借其優勢地位竭力固守傳統的制度，而不愿因為制度的改革導致其利益受損。這就使得農村對土地保障模式的路徑依賴會在很長時期內沿著原來的軌跡持續下去，直至進入“鎖定狀態。所以，長期以來，政府將土地被視為農村社會保障的替代，土地保障成為政府規避其提供社會保障責任的托詞。

3．路徑依賴導致農村社會保障制度供求嚴重失衡

自新中國成立以來農村形成的對土地保障模式的路徑依賴損害了農民的社會保障權益、阻礙了現代意義上的農村社會保障制度的建立。政府和城市由于在社會保障領域無形中淪為既得利益集團致使農村對土地保障模式的路徑依賴得到不斷強化、鎖定，而農民由于在社會階層中的弱勢地位也無法推動政府實施強制性制度變遷以彌補農村社會保障制度供給不足。在農村先后實施的幾項社會保障項目中，農村“五?！敝贫葍H僅屬于農村社會救助項目;而農村合作醫療制度由于其制度本身的先天性缺陷和政治動員的非制度化特征導致其在不少地方都是春建秋散，難以持久;［6］至于20世紀90年代開始試點的農村基本養老保險制度由于缺乏明確的政府責任使得制度難以為繼。

(三)路徑依賴的突破及動力

1．路徑突破的動力機制

持續失敗的路徑依賴會使一個經濟體陷入報酬遞減的惡性循環之中，當組織的效益和效率下降時，理性的行動者就會“搜索”新的慣例或行為路徑，即引發了路徑突破，路徑突破是對環境變化的主動適應。［7］一般的，路徑依賴的突破是經濟系統內生力量和外生力量共同作用的結果，具體到中國農村，對土地保障路徑依賴的突破也是遵循著這一規律。從內生力量來看，隨著農業發展的困境以及工業化、城市化所引發的“圈地運動”，現代社會農民的社會風險正在逐漸增大，但土地保障功能卻在迅速弱化，難以再承擔起諸多保障的重任;［8］同時，中國農村老齡化程度的加劇對社會保障制度產生了剛性需求。目前中國農村人口老齡化的程度已經達到15．4%，比全國13．26%的平均水平高出2．14個百分點，高于城市老齡化程度。農村老齡化背景下對社會保障制度的急切需求與制度供給嚴重不足這一狀況之間產生了巨大的制度鴻溝，農村亟須正式的社會保障制度來滿足農村居民對社會保障的需求。從外生力量來看，隨著國家財力的增強，中國已經初步具備了加快發展社會事業、改善民生的物質條件和基礎。國家統計局相關統計數據顯示，2011年國家公共財政收入為103740億元，是改革開放初期1978年的91倍;2010年，中央和地方財政共安排16312億元投入到社會保障、就業與住房保障領域。

2．路徑突破的實現

進入21世紀以來，農村居民對社會保障的強烈需求以及農村正式社會保障制度長期缺失而導致的諸多社會、經濟問題引起了中央政府的重視，政府開始引入強制性制度變革，以彌補農村社會保障制度的不足。2003開始試點并逐步在全國推廣實施的新型農村合作醫療制度最大的特點即是強調政府責任、互助共濟，使之更加具有現代社會保險的性質。2007年7月，國務院了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》要求在全國31個省(直轄市、自治區)全面完成農村“低保”的建制。2009年10月，新型農村社會養老保險制度(以下簡稱“新農?！?開始試點并在全國范圍內迅速推廣擴面?！靶罗r?！狈桨笇嵭袀€人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資結構，兼具保險和福利的雙重特征，這充分體現了政府的責任，極大地激發了農民的參保熱情。由此，農村開始突破長期以來對土地保障模式的路徑依賴，逐步建立并完善正式的、現代意義的社會保障制度。

三、路徑選擇:構建社會保障制度城鄉一體化的新路徑

從20世紀80年代開始探索建立農村基本養老保險制度起，農村社會保障制度經歷了近30年漸進式的改革與重構。隨著新型農村合作醫療制度、農村最低生活保障制度、新型農村養老保險制度等一系列具有現代社會保險性質的社會保障項目的建立、實施并成效初顯，一個較為完整的農村社會保障體系框架業已構建并日趨完善。農村社會保障突破了對長久以來對土地保障模式的路徑依賴，開始逐步向制度化的現代社會保障制度過渡。但制度變遷是一個動態演進的過程，中國農村社會保障制度近30年漸進式的改革僅僅開始突破對土地保障模式的路徑依賴，城鄉二元的社會保障體系格局依然沒有得到實質性改變，農村社會保障制度建設依然任重道遠。為此，要從根本上擺脫路徑依賴的束縛，就要徹底得變革現行制度和組織慣例，通過創新解除現有組織結構安排的約束，［9］從路徑依賴走向持續的路徑創造。城鄉一體化的社會保障制度有利于勞動力的合理流動，符合市場機制下勞動力要素配置的要求，對整個社會的進步具有良性效應。［10］而且，社會保障制度運行規律以及國際經驗表明，社會保障城鄉一體化是社會保障制度發展的必然趨勢。因此，應該以城鄉一體化為目標，以理念創新、制度創新和管理創新為著力點，創新農村社會保障制度發展的新路徑。

(一)以理念創新為先導，秉持公平、公正的農村社會保障建制理念

制度經濟學認為，意識形態作為共同的文化知識、理想信仰和價值觀念，能夠減少制度變遷和制度運行的成本。制度變遷發動者和制度變遷參與者所具有的一致性的意識形態作為制度變遷的先導力量是制度變遷成功的必要條件。［11］公平、公正是現代社會保障制度從誕生到發展過程中始終秉承的原則和價值追求。社會保障的“公平、公正觀”要求社會保障制度的設計者和實踐者必須保證全體社會公民人人享有不受任何歧視的社會保障權利。當前，中國政府正在逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系。而社會保障制度正是社會公平保障體系的重要內容和關鍵環節。因此，創建社會保障城鄉一體化的路徑首先要轉變以往在社會保障制度建設中城鄉有別的偏狹觀念，從公平、公正的角度重新考量社會保障的建制理念，在制度設計和實踐過程中，逐步消除因戶籍、性別、職業、地位等身份差別所導致的不平等，讓不同身份的公民都能享受社會保障的“惠澤”。

(二)以制度創新為動力，推進城鄉社會保障一體化的漸進式改革

制度創新為制度變遷提供了強大的動力支持，也是實現城鄉社會保障一體化路徑的必由之路。當前，中國的城鄉社會保障制度呈現“碎片化”的特征，制度從銜接、融合到最終走向一體化還存在許多制度性障礙。對此，城鄉社會保障一體化路徑的探索必須要建立、健全完善的法律制度保障體系，然后以需求累增和階段性突破的方式，彌補制度缺失、創新制度設計、整合制度安排，穩步地構建城鄉社會保障一體化的新路徑。法律作為正式的制度安排，是最規范的正式制度之一，它不僅是維護社會穩定、市場秩序的有力工具，同時還具有配置稀缺資源的功能。社會保障立法不僅能夠保證社會保障作為利益分配機制的強制性和規范性，而且能夠維系社會保障制度的長期、穩定發展?；仡欀袊r村社會保障，由于沒有法律的強制力做后盾，其發展軌跡隨著政策的隨意性而跌宕起伏。因此，在中國二元社會體制尚未破除的背景下推進城鄉社會保障一體化的發展必須要對農村社會保障的頂層架構和具體項目進行立法，形成完善的農村社會保障法律體系。同時，通過對農村社會保障制度的性質、籌資模式、保障待遇等具體內容的規定，明確政府農村社會保障所承擔的剛性責任，使農村社會保障制度建設有長期、穩定的動力支持。在中國經濟轉軌、社會轉型的特殊時期建設農村社會保障制度并逐步實現城鄉社會保障一體化，這關乎農村居民的切身利益，涉及多方利益集團的博弈、調整，是一項復雜的系統工程。因此，農村社會保障向城鄉社會保障一體化推進的過程應該是以相對平穩、沒有引起較大的社會振蕩、新舊制度之間軌跡平滑、銜接較好的制度變遷過程為目標，以需求累增和階段性突破的方式，逐步推動制度升級并向終極制度靠攏。［12］首先，應當根據社會保障發展的本質規律以及中國經濟、社會發展的階段性特征對農村社會保障制度構建進行一個具有前瞻性的總體框架設計。然后在彌補制度缺失，實現農村社會保障全覆蓋的基礎上，通過建立科學有效的待遇調整機制使農村社會保障制度內部不同項目之間以及城鄉不同群體之間的待遇水平相互銜接，［13］并以制度創新推進社會保障繳費模式、記發辦法、基金管理等方面實現城鄉社會保障制度的有效銜接和統籌。最后，隨著國家經濟實力和財政能力的增強以及城鄉發展差距的逐步縮小，最終實現城鄉社會保障制度、項目和管理的一體化。

(三)以管理創新為保障，創建協調、統一的城鄉社會保障管理體制

社會保障管理是指社會保障管理機構對社會保障業務進行計劃、組織、指揮、協調的過程。農村社會保障的管理直接面對農村居民，直接服務于農村居民，是連接政府與農村居民的橋梁和紐帶，其合理性和科學性是農村社會保障制度有效運行的基礎和保障。因此，應該以當前農村社會管理創新為契機，從農村社會保障組織管理、基金管理和監督管理入手，創新管理體制和監督機制，提升管理理念和服務水平，為城鄉社會保障的逐步融合和一體化的實現提供有力保障。

1．創建協調、統一的組織管理體制，統籌城鄉社會保障管理

長期以來農村社會保障制度的碎片化使得農村社會保障管理體制比較混亂，部門分割、政出多門、多頭管理的現象比較嚴重，這不僅造成農村社會保障制度運行效率低下，管理成本過高，而且導致農村社會保障管理缺乏城鄉統籌發展的整體規劃，阻礙了城鄉社會保障一體化的進程。要實現城鄉社會保障管理的一體化首先要整合管理部門，建立起一個統籌全局的社會化、專業化的農村社會保障管理機構，從宏觀上負責農村社會保障政策的制定與實施、基金的征繳與監管以及部門的協調與配合。待條件成熟后，再逐步破除城鄉分割的格局，實現城鄉社會保障管理體制的有效銜接，最終建立協調、統一的城鄉社會保障管理體制。

2．加強農村社會保障基金管理，創新基金投資運營機制

農村社會保障基金是農村社會保障制度運行的物質基礎，關系到農村社會保障長期穩定發展的大局，是農村社會保障工作的重中之重。對此，首先要逐步提高農村社會保障基金的統籌層次，增強抵抗風險的能力，并將各項農村社會保障基金納入政府預算管理體系，加強對農村社會保障資金收支管理和監督。其次，要在建立政府對農村社會保障財政常態化投入機制的基礎上，以慈善救濟、開征社會保障稅、國有股減持等渠道籌集社會基金，形成農村社會保障基金籌資多元化的來源體系。最后，要堅持社會保障基金市場化運營的理念，建立競爭性的托管人市場，以分散投資的方式探尋出收益率較高且穩定性較好的投資組合。

作者：黃清峰劉藝戈工作單位：武漢大學社會保障研究中心