中國農村社會保障制度探討

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摘要：中國的城鄉二元經濟結構造成了城市的社會保障與農村的社會保障存在較大的差距，農村的社會保障發展水平滯后于城市的社會保障發展水平。農村社會保障制度是中國社會保障體系的重要組成部分，它的發展和完善對于中國社會保障體系的完善、社會文明的進步以及農村人民生活水平的提高具有重要的意義。在對中國農村社會保障制度現狀了解的基礎上，重點分析了農村社會保障制度存在的問題及滯后發展的原因，提出了關于進一步完善農村社會保障制度的對策。

關鍵詞：農村社會保障制度；問題；對策

中國的城鄉二元化經濟與社會結構使城市與農村的資源分布極不平衡，城鄉差距也在潛移默化中產生。自從20世紀80年代以來，中國農村實行了聯產承包責任制，這種作法在改革初期發揮了積極的作用，調動了農民生產的積極性。但是在接下來的時間里，農村的生產制度與組織結構變遷并沒有朝著好的態勢發展，城鄉差距逐步擴大。在這種背景下，農村社會保障制度的建設必然也受到歷史條件的制約?，F階段中國農村社會保障制度的建設不僅要符合中國社會主義市場經濟體制的國情發展，而且還要以當前農村所處的經濟與社會發展水平為前提。農村社會保障制度作為中國社會保障制度的重要組成部分，其發展與完善程度對于促進農村經濟的發展與社會文明的不斷進步，具有重要的意義。

一、中國農村社會保障制度的現狀

近年來，中國共產黨和政府為了切實解決農村貧困人口的基本生活，不遺余力地推進社會主義新農村建設，統籌城鄉發展，大力支持城鄉一體化發展，在一系列政策和有效措施的積極推動下，中國農村社會保障事業取得了一些顯著的成就，主要表現在以下幾個方面：

（一）新型農村合作醫療制度不斷完善

2003年，國務院頒發了《關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知》，在全國建立基本覆蓋農村居民的以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度［1］236－237。通知頒發以后，2007年已覆蓋全國86％的縣（市、區），參加農民達到7．3億人。在2013底，全國開展“新農合”縣2489個，參加“新農合”的人數達到8．02億人，參合率達到98．7％以上，實際住院補償比也逐年增高。2015年各級財政對新農合的人均補助標準在2014年的基礎上提高60元，達到380元［2］?！靶罗r合”的不斷完善標志著中國農村醫療保障制度的基本建立。

（二）農村社會養老保險積極推進

中共十一屆三中全會以后，中國農村實行了聯產承包責任制，農村開展各種形式的商品經濟，使得農村的經濟得到迅速發展，這就為農村社會保障制度的建立奠定了一定的物質基礎。在此基礎上，中國在各個農村立足于現實發展狀況進行了農村社會養老保險的試點，根據規劃，到2020年實現全國農民都能夠享有新農保。中國的老年人口75％都生活在農村，在農村建立社會養老保險制度，可以對他們的老年生活起一定的保障作用，滿足其最基本的需求。

（三）農村最低生活保障制度

快速發展2007年7月，國務院頒布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這就為在農村全面實施最低生活保障制度提供了政策上的支持［3］。據民政部統計，2014年全國農村參加最低生活保障制度的人數為5209萬人，最低生活保障家庭數為2939．2萬戶，財政支出為844億元，最低生活保障平均標準為27776．6元／人／年，最低生活保障人均支出水平為125．3元／人／月［2］。農村最低生活保障制度的確立及實施對于提高農民生活水平和促進社會和諧具有重要的意義。

二、中國農村社會保障制度存在的問題

由于現實與經濟的制約，中國農村社會保障制度的發展并不具備城市所擁有的優厚條件與資源，城市的社會保障制度建設可以采取整體推進的策略，農村的社會保障制度只能采取循序漸進的方法，從滿足農民最低的需求出發，一步一步地達到滿意效果?；谏鲜隹紤]，中國農村社會保障制度的發展有可能經歷較長的時期，過程中存在的最大問題包括：

（一）農村社會保障制度的資金問題

農村社會保障制度的資金問題主要表現在3個方面：一是資金的來源。全國農村普遍存在農民收入不高和缺乏市場化的生產管理制度等問題，農村的社會保障資金從何而來成為最大的問題。在沿海地區的一些富裕農村，雖然存在一些完全由村集體承擔的第三方保險模式，但僅僅是個別現象，大部分的農村還處于貧困狀態，沒有雄厚的財力支持農村社會保障制度的建立與完善。二是資金的管理。大部分的農村普遍缺乏現代市場化的管理組織，用怎樣的方式管理資金，使資金得到增值，是一個重要的問題。農村的社會保障資金本來就有限，怎樣管理這有限的資金需要政府部門結合現實的發展趨勢與實際情況，制定資金管理計劃。三是資金的合理運用。資金能否得到合理的運用，這一問題與農村社會保障制度的建設進程有著緊密的聯系。因為在短期內農村的低收入狀態不可能得到改變，廣大農村只能解決最為緊要的問題，例如現階段農村最為急迫的需求可能是農民的養老問題，這就需要政府根據農民不同的需求制定不同的支付模式，使資金合理有效運用。

（二）農村社會保障制度的資源問題

農村社會保障制度的正常運行不僅需要資金的支撐，還要有與之相配套的商品與服務體系。因此，需要為這些商品和服務提供資源供給。中國總共有8億多的農民，建立農村社會保障制度的目的就是給農民提供基本的生活保障，使其生活水平提高，逐步縮短城鄉差距，但這需要消耗大量的物質資源。由于農村經濟落后、地理位置偏遠和信息閉塞等問題，農村社會保障制度的資源配置相對落后，如大多貧困地區的農村醫療衛生條件很差，僅擁有簡陋的基礎醫療設施和常見疾病的藥物等，根本不能滿足農民的需求，在那些還未建立農村合作醫療制度的地區甚至這些也沒有，這深刻地反映了農村社會保障制度的資源配置存在較大的問題。

（三）農村社會保障制度的管理問題

農村社會保障制度缺乏有效的法律管理和監督管理。當代社會政府管理方式需要從政策管理轉變到法制管理，中國正處于體制轉軌的過程中，農村社會保障制度管理的法制化程度雖然不斷提高，但是和多數發達國家相比，其立法層次還不高，法律監督不足，依法管理難以落到實處。另外，農村社會保障制度既沒有統一的管理機構，也沒有統一的管理辦法，整體上呈現管理混亂的局面。民政部門、財政部門、基金會和保險公司等機構均涉及農村社會保障，但在遇到問題時它們互相推卸責任，辦事效率低下，農民的合法權益得不到維護。

（四）農村社會保障制度的發展問題

農村社會保障制度發展不平衡，表現在兩個方面：一是農村社會保障發展水平不平衡。位于東部沿海地區的農村經濟較發達，農村社會保障發展水平較高。如廣東和山東等省份，到1998年農村社會保障覆蓋面已達到80％以上［4］。然而位于西部地區經濟欠發達的農村，包含了中國大多數的貧困人口，其農村社會保障發展水平仍然很低。二是農村社會保障項目發展不平衡。大部分農村地區的社會保障項目不完善，主要局限于基本生活保障，解決農民的溫飽問題，已有的各項目之間缺乏有機聯系，沒有形成完善的配套服務體系。

三、中國農村社會保障制度滯后的原因

在農村，社會保障制度體系還未完全建立起來，已有的社會保障制度社會化水平低，覆蓋的人群少，保障水平不能完全發揮作用，只能起到一種生活補貼的作用，很多制度缺乏法制化的規范與管理，在實際工作中存在諸多問題和漏洞，整體上農村的社會保障發展水平滯后于城市，主要原因有以下幾個方面：

（一）農村的市場經濟體制還未完全建立

計劃經濟體制下，農村的經濟發展水平不高，社會基礎薄弱，在此背景下建立的社會保障制度必然存在較多問題。在農村經濟體制改革以后，農村的經濟得到發展，農民的收入大大提高，生活水平也逐步改善，但農村的社會保障發展水平仍然落后于城市，不適應農業現代化的發展要求。原因在于農村的市場經濟體制尚未健全，有利于農村社會保障發展的各種資源沒能及時有效地傳遞到農村地區，阻礙了農村社會保障制度的發展。

（二）城鄉“二元”經濟結構制約了農村社會保障制度的發展

中國城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主，這就是中國的“二元”經濟結構［5］。這種“二元”經濟結構造成了城鄉的資源分布不平衡，城鄉差距逐步加大，農村的經濟發展水平較低，農民的收入水平不高，農民的投保能力也受到限制。在“二元”經濟結構的影響下，社會保障制度也表現為“二元”結構，即高水平的城市社會保障與低水平的農村社會保障并存。

（三）農村資金不足和國家專項資金支持不足并存

資金問題始終是阻礙農村社會保障制度發展的瓶頸。截至2005年，東部地區與西部地區農民的收入差距擴大到123％，即相差1倍多［6］。隨著經濟的不斷發展，貧富差距也在不斷拉大，這就造成了窮人越來越窮，富人越來越富。農村面臨資金不足的問題，不足以支持農村社會保障制度的發展。最為重要的是國家專項資金支持不足，用于支持農村社會保障制度發展的資金比例太少，對于龐大的農村貧困人口來說就是杯水車薪。

（四）農村社會保障制度的法制建設落后

中國關于農村社會保障法律的體系還不完善，一些重要的法律法規尚未制定，致使在實際工作中缺少法律約束，農民的合法權益得不到維護。即使已有的社會保障立法也存在立法層次偏低的問題，國家層面的社會保障法律很少，已有的社會保障法大多是以法規或部門規章的形式出現。另外，缺乏與國際社會的交流合作，與一些發達國家的社會保障立法存在較大的差距，缺乏普遍性與規范性等，這使農村的社會保障制度發展緩慢。

（五）農民的社會保障意識差

受傳統觀念的影響，許多農民依然認可家庭養老，“養兒防老”的觀念根深蒂固，這種現象在短時期內不會改變。尤其是偏遠山區的農民，他們接受新事物的速度比較慢，很多人持懷疑或觀望的態度，比如社會養老保險的周期很長，他們怕國家的政策發生改變，不愿意做當時見不到利益的事情，不愿意冒這種風險；另外農民的文化程度普遍較低，對社會保障制度的作用認識不足，認為沒有必要參保等。農民的思想觀念在一定程度上阻礙了農村社會保障制度的發展。

四、完善中國農村社會保障制度的對策

就全國而言，農村社會保障制度普遍存在社會保障水平低、保障功能差和法制建設不健全等問題，城鄉社會保障的發展進程和水平還存在較大差距。盡管國家頒布和實施了一些措施，但是，現行的農村社會保障制度還存在眾多弊端?；谏鲜龇治?，提出以下建議：

（一）明確政府在農村社會保障制度的作用，加強監管力度

任何情形下，政府都應該承擔相應的社會保障責任。中國處于轉型期，政府應該承擔什么責任，承擔多少責任等都需要科學的界定，需要做到分類、分項、分層和分級明確社會保障中的政府責任，政府、市場、社會和個人這幾個主體之間的責任必須明確劃分，清楚地承擔各自的責任，如果責任邊界模糊不清，不但無法正常發揮政府的作用，還會影響民間作用的發揮。政府還要加強監管力度，根據社會經濟發展的實際情況以及農民自身的切身需求，積極地為農民提供最合理的社會保障。

（二）增加財政對農村社會保障制度的投入

目前農村社會保障水平較低和覆蓋面較窄，嚴重滯后于城市的社會保障水平。加上近幾年來城鄉差距越來越大，有鑒于此，應盡快改變社會保障財政投入的城市偏向，根據城鄉的發展狀況，適時地調整財政支持結構，相對加大對農村的支持力度，統籌城鄉社會保障事業的發展。從農村的重點項目入手，如農民最為關心的養老保險和醫療保險問題，政府可以調整財政支持的比重，重點支持這兩個項目的發展。隨著經濟和社會的不斷發展，不斷加大財政對農村社會保障發展的深度和廣度，逐步實現城鄉社會保障制度的接軌。

（三）加強農村社會保障資金的管理

社會保障資金的管理內容包括籌集社會保障資金、支付社會保障待遇、運營社會保障資金和建立社會保障預算等方面，每一個環節都要作到規范管理，特別是要妥善地保管社會保障資金，安全可靠地運營這筆資金，使其保值增值，堅決杜絕濫用挪用等現象的發生，最大限度地提高農民的生活水平。另外，社會保障資金怎樣以最有效的方式支付給最需要的農村人口，這需要政府部門制定嚴格的程序和條件。在這個過程中保證農民自身的深度參與，才能實現公正與公平。

（四）積極推進現代市場組織對農村社會保障制度的支撐

現階段，中國的地方基層政府尤其是鄉鎮政府在提供公共服務方面存在效率低和工作不到位的問題。另外，由基層政府負責資金的管理和運作，也不利于充分借助現代市場體系的力量。因此，可以通過現代市場中的保險組織對農村社會保障制度進行支撐。農民可以向保險組織購買具有公共財政資助的醫療保險，而保險公司也可以根據農民的要求設計合理的保險產品，并通過這一產品將政府的資助傳遞給農民，這樣可以保證政府的資助的確支付給了那些最需要資助的農民。

（五）加強農村社會保障制度的法制化建設

經濟體制改革以來，社會保障領域也相繼出臺了相應的法律法規，目的在于保障社會保障制度的推進和完善。農民的社會保障權益要想得到真正的維護，就需要運用法律手段來實現。政府和相關部門應根據農民的實際情況建立相關的政策法規，各單位和經濟組織都要按照法律規定辦事，公平和平等地對待農民，一旦發現有違法亂紀的情況，要嚴格按照相關規定處理，絕不姑息和手軟。另外，還要加強農民自身的法律保障意識，如鄉政府定期在村里開展一些基本的法律知識會談和講座，增強農民的維權意識。綜上所述，中國正處在完善社會主義市場經濟體制的關鍵階段，但是農村社會保障制度的局限性在一定程度上阻礙了其發展進程。社會保障制度的建立與健全是中國農村亟待解決的問題，它的完善與否將直接關系中國農村乃至整個社會的繁榮與穩定。因此，建立與健全農村社會保障制度具有一定的必要性。

參考文獻：

［1］孫光德，董克用．社會保障概論［M］．北京：中國人民大學出版社，2008．

［2］民政部．2014民政事業發展統計公報

［3］王軍．中國農村社會保障制度建設：成就與展望［J］．財政研究，2010，（8）：74－78．

［4］賀清龍．中國農村社會保障制度的現狀與再思考［J］．社會主義研究，2008，（1）：21－23．

［5］黃清峰，劉藝戈．農村社會保障制度變遷的演進邏輯與路徑選擇———從路徑依賴到路徑創造［J］．社會保障研究，2014，（2）：38－45．

［6］張德金．加快我國農村社會保障體制的改革［J］．社會保障研究，2001，（10）：27－35．

作者:石晶 單位:青海民族大學