新聞自由國際化應對論文

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[摘要]：

新聞自由國際化的根據是言論自由和基本人權的普遍性，新聞自由國際化的意義是防止政府濫用權力侵犯新聞自由、進行新聞封鎖，以充分實現言論自由?！白灾髅襟w”時代給媒體限定國界已經沒有現實意義，現代社會的言論成了無法以國境為界加以隔絕的聲音。中國政府應當對境外媒體進行開放和引導。

關鍵詞：新聞自由國際化人權的普遍性新聞封鎖自主媒體引導輿論

Abstract:Thebasisofinternationalizationofmediafreedomisuniversalityoffreedomofspeechasakindofbasichumanrights.Thesignificanceoftheinternationalizationofmediafreedomistopreventthegovernmentfromabusingpowertoinfringeuponfreedomofspeech,carryouta,torealizefreedomofspeechsufficiently.In“WeMedia”timesthenationalboundariesdonotalreadyhavepracticaleffect.TheChinesegovernmentoughttoopeningtotheoutsideworldandleadtheoutsidethepublicopinion.

Keywords:InternationalizationofMediaFreedom；UniversalityofHumanRights；NewsBlackout；“WeMedia”；LeadingtheOutsidePublicOpinion

（接上）

四、新聞自由國際化的應對：保障與引導

（一）如何保障

除了《公民權利與政治權利國際公約》的抽象規定以外，國際上并沒有針對新聞自由國際化的詳細的規定。但是，1948年的《國際新聞自由公約草案》是一個雖然沒有法律效力但可以參照的文件，這可以作為向國際社會如何開放新聞報道、如何實現新聞自由國際化的國際準則。

在第二次世界大戰后期，正當同盟國集團反對德、意、日法西斯的斗爭即將取得勝利的前夕，同盟國集團國家間潛伏著的矛盾卻日益暴露出來。鑒于德、意、日法西斯利用新聞壟斷制造戰爭輿論、愚弄人民的教訓，同盟國為了保持繼續合作，防止利用歪曲的新聞為專制統治和強權政治服務，必須使各國人民了解世界的真實面貌，求得對國際問題真正的了解，尋求解決問題的正確方法，增進各國人民間感情的交流，因此“國際新聞自由”這個口號因應時代的需要而產生。這一口號首先由美國新聞界提出，隨后很快形成了全球性的運動。這一情況正反映了當時全世界人民渴望和平、反對戰爭的強烈愿望。反法西斯戰爭獲得勝利以后，國際新聞自由問題就被正式列人聯合國議程。1946年4月聯合國經濟社會理事會的人權委員會議程，曾列入新聞自由建議四項。同年12月，聯合國大會在紐約舉行，通過了菲律賓代表羅慕洛提出的決議案。這個決議案建議召集世界各國新聞界代表舉行會議，商討全世界各地新聞自由流通的方法。聯合國新聞自由會議于1948年3月至4月在日內瓦舉行，有51個國家的代表團出席了這次會議。當時的中國政府也派代表團參加了會議?！秶H新聞自由公約草案》的實質性內容包括：

第二條：各締約國為了鼓勵外國記者在從事工作時，能作最自由的行動起見，將在不違反各國的法律和程序之下，采取必要的行政措施，便利外國記者及其職業上所需設備的入境、居住、行動和旅行，而且對于這些記者的入境或出境，道經或居留于她們的領土內，不加以任何特殊、歧視或非常的限制。

第三條：締約各國將在和本國記者同樣的基礎上，允許并鼓勵一切外國記者對于官方和非官方的新聞，作可能最廣泛的采訪，而且在外國記者之間也不作任何差別待遇。

第四條：締約各國將準許外國記者和外國新聞社的一切新聞資料出境，不加檢查、竄改或延擱；然而各締約國也可以制定和執行與保持國家軍事機密直接有關的條例。不過這種條例必須先通知各外國記者，并同等適用于所有的外國記者和外國新聞社。

假加為了國家軍事安全的需要，某一締約國在承平時期也必須在某一段期間內，建立檢查制度，則她必須：

（1）事先確定供某一新聞社在外國使用的新聞資料應受事先檢查的類別，并發表宣示各種禁止刊載事項的檢查指令；（2）檢查工作應盡可能當著外國記者的面行之；（3）如檢查時有關的記者不能在場，則：（A）規定檢查員應將該新聞資料送還的時限；（B）送檢的新聞資料必須直接送還外國記者或外國新聞社，使他們可以立即曉得他們的原文中有什么被檢扣，他們可將被檢扣的消息作什么用途；（C）電報收費以檢查后的字數為標準；（D）送檢電報的發出，如延擱逾六小時，全部電費退還。

第五條：締約各國雖認為外國記者必須遵從工作所在地國家的現行法律，但也同意經合法準許進入其領土的外國記者，不因其尋求、收取或發出新聞或意見之權力的任何合法使用，而被驅逐出境。

第六條：締約各國同意外國記者將可利用一般及公開供國際傳遞新聞資料用的一切設備，而且可將新聞資料由一國傳到另一國，其條件、費用和適用于使用這種設備以達到同樣目的者完全相同。

第七條：每一締約國都同意外國記者和其它締約國一切新聞資料進入國境，送達國內的各新聞社，其條件和給與其他外國新聞社的條件相同。

以上幾條，在實質上確認了以下內容：外國記者出入境不受特別限制；采訪權享受與本國記者無差別的待遇；新聞資料可以傳送出國；外國記者有權將新聞在各國之間輸入或者輸出；外國記者平等使用駐在國的傳遞新聞資料用的一切設備。

我國在20世紀80年代，區域媒體承擔的外事活動報道任務并不多，涉及中國國情的“內外有別”，一度是區域媒體和相關新聞采編人員進行外事新聞報道的政治責任。

1987年7月18日，針對中國對外開放帶來的外事新聞報道的新形勢、新任務，國內媒體積極主動適應對外開放新形勢的需要改進對外新聞報道，中共中央宣傳部、中央對外宣傳小組、新華通訊社聯合了《關于改進新聞報道若干問題的意見》。第一章“新聞要講究時效”的第二條規定：“凡有外國記者在場或涉及外國人的重大事件，如中外記者招待會、重要外事活動等，都應及時報道，并力爭發在外國記者前面。今后中外記者招待會上的內容，我記者采寫的新聞稿件由新華社、廣播電影電視部在重大口徑一致的前提下分別負責把關，一般可不送審，以利于同外國記者競爭。遇有需特別注意的問題，可由主管單位的負責同志在現場或事先提醒我記者注意?！钡诹鶙l規定：“涉外事件中凡在國內影響不大，而在國際上可能產生影響的，對國內可不作或少作報道；對外則需及時作連續報道，說明事實真相，以正視聽?！?/p>

這一《意見》的規定，實際上反映了當時外事新聞報道是涉外新聞報道的主要任務，涉外新聞報道的主要內容，還是涉及外國人的重大事件、重大外事活動，如中外記者招待會，重要外賓來訪，中央領導同志接見外國、港澳地區或海外華僑、華人新聞從業人員并發表重要講話等。但是《意見》第六條提出了“涉外事件”，其內涵應當是“涉外新聞事件”，實際上為后來涉外新聞報道概念的提出和相關管理規范的形成培育了一個雛形，為新聞從業人員在涉外新聞報道中應當遵循的行為準則的形成打下了基礎。

1990年1月19日國務院頒布的《外國記者和外國常駐新聞機構管理條例》規定“外國新聞機構派遣常駐記者，應當向外交部新聞司提出申請”，“外國記者赴中國開放地區采訪，應當事先征得有關省、自治區、直轄市人民政府外事辦公室同意；赴中國非開放地區采訪，應當向新聞司提出書面申請，經批準并到公安機關辦理旅行證件。外國記者采訪中國的主要領導人，應當通過新聞司提出申請，并經同意；外國記者采訪中國的政府部門或者其他單位，應當通過有關外事部門申請，并經同意?！本唧w來說，我國法律對外國記者采訪有五個方面的限制。一是外國新聞機構派遣常駐記者，應當經過批準。這當然無可非議，任何國家都對常駐記者要求注冊，但這一條實際允許短期來華采訪的記者不經注冊審批。二是被同意派遣的記者只能進入向外國記者開放的區域，過去有些特定地區外國記者不能采訪。上述條例規定，采訪計劃必須先經各省外辦批準，采訪中一般不得超越?！案爸袊情_放地區采訪，應當向新聞司提出書面申請，經批準并到公安機關辦理旅行證件?！倍藶閯澐帧伴_放地區”和“不開放地區”，有悖于雙方的需求。除上海外的大部分省市都規定了外國記者赴開放地區采訪，事先必須向所在省市的外事辦公室提出書面申請，經同意后方可進行。[3]如此一來，不僅給外國記者的正當采訪帶來了繁瑣的程序，如遇到重大突發新聞事件，走正常審批程序，根本不能適應新聞報道的時效性原則，也導致了事實上的諸多違規操作。三是外國記者采訪中國的政府部門或者其他單位，應當向有關外事部門申請，并經同意。外國記者的采訪受到具體目標、人員的限制，并且要經過外事部門的批準，這樣的采訪實際上失去了新聞時效性。四是禁止中國公民擔任外國記者。上述條例規定，外國記者通過當地外事服務單位，可以聘任中國公民擔任工作人員或服務人員，但不能擔任記者，相關實施辦法更不允許雇傭在華留學人員。也就是說，中國人不得在駐中國的外國媒體機構里做正式記者，沒有采訪權。五是采訪設備受限制。上述條例規定，外國短期記者需要攜帶和安裝衛星通信設備，須向外交部提出申請，并經批準。

2006年12月1日，國務院第477號令，公布了《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規定》，承認在中國境內的外國記者可以不再經審批而在中國境內任何地方自由采訪，中國公民也可以自由接受采訪。該規定自2007年1月1日起施行，2008年10月17日自行廢止。

而《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規定》對1990年1月19日國務院頒布的《外國記者和外國常駐新聞機構管理條例》中的“五個限制”的第二至第五個方面都進行了改變：

第一，取消了采訪的地區限制。該規定第6條規定：“外國記者在華采訪，只需征得被采訪單位和個人的同意”。由于“被采訪單位和個人”并沒有限制于奧運會主要活動區域——北京，所以，外國記者采訪不再有所謂“開放區域”的限制，外國記者可以在“中國境內”任何地區進行采訪。

第二，采訪具體對象無論是否為政府機關、人民團體或者任何其他單位，都不需要經過“有關外事部門”的同意，“只需征得被采訪單位和個人的同意”。這意味著外國記者臨時來華采訪，不再必須由中國國內的接待單位出具邀請函并且陪同。

第三，可以聘用中國公民擔任記者?！对谌A采訪規定》第7條規定：外國記者可以通過外事服務單位聘用中國公民協助采訪報道工作。結合前面第6條的規定，這一規定還賦予了中國公民接受外國記者采訪的權利和協助外國記者采訪的權利。其實，這是“對既有事實加以承認，維護了中國法律的權威性。實際操作中，外國記者雇傭中國人協助采訪、外國記者未經中國有關部門允許私自進行采訪等情況屢見不鮮?！保辖ǎ战ń?，2007）因此，這一規定不僅方便了外國記者在中國的采訪，實際上也是擴大了中國公民的言論自由權，增加了中國公民向媒體提供信息、行使表達權的范圍和途徑。

第四，雖然《在華采訪規定》沒有重新規定外國記者采訪設備問題，但實際上遵循了國際規則的要求。根據北京2008奧運會申辦報告中對國際奧委會（ICO）《媒體指南》的承認，外國記者可以按照《媒體指南》的要求，直接向主辦國駐外使領館提供入境器材清單，審查靠前，入關時不再需要辦理其他手續。

中共中央書記處書記、中央辦公廳主任令計劃在《十七大報告輔導讀本》中撰文指出，現代信息技術的迅速發展和廣泛運用，突破了信息傳播與擴散的時空界限，世界上任何一個角落的事件都有可能借助互聯網等途徑迅速傳遍世界。而傳播方式的變革，使輿論更具有開放性、互動性、實時性和突發性，一旦處理不好，會迅速出現負面輿論，產生負面效應。他認為，各級官員特別是高級官員一定要適應新的形勢，進一步增強對內對外宣傳意識，不斷提高引導輿論的本領。（令計劃，2007）

可以說，這是中國從法律和政策上正式承認新聞言論自由的國際性的具體表現，有助于促使外國新聞媒體全面、準確、及時地報道中國，有利于為我國的發展提供客觀、友善的國際輿論環境。

按照《公民權利與政治權利國際公約》的標準，言論自由的權利“包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界”，這意味著國內公民有權向外國媒體提供自己的言論，既可以向境內的外國記者提供，也可以向在境外的媒體提供。言論的方式也是多種多樣的，包括“口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術形式的、或通過他所選擇的任何其它媒介”。言論表達形式則包括接受境外媒體采訪、在境外出版、發表作品等各種形式。因而，中國公民向國外媒體提供消息的做法是符合國際人權公約的規定的。

《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規定》的實行期限只有一年多時間，在這一次實驗之后，中國政府應在這一新規定實行的基礎上總結經驗教訓，以其他適當的法律法規形式，將這些民主法治的措施固定下來，作為常態推行，讓中國的新聞自由真正走向國際化。

當然，國家對言論的審查權在任何一個國家都是存在的，這種審查不僅包括對境內言論的審查，也包括“對境外流入言論進行審查，以保護境內論壇的純粹性”（侯健，2008：164）不過，現代國家對言論一般采用事后審查，而對境外言論當然只有可能采用事后審查，在互聯網如此發達的今天，我們也不能封鎖境外言論。所以，應當采用“影響和引導國際輿論”的思維和方法來應對國際社會的關注

（二）如何引導

在如何引導國際輿論的問題上，本人認為“掌握信息傳播的主動權”是主要目標，具體來說，應當采取以下三個方面的對策：

第一，應對國際輿論的模式從“回應型”走向“引導型”。過去，在面對國際輿論攻擊我國的負面報道時，我們往往采取“回應型”的模式，即“遭受‘攻擊’——澄清、解釋”。（趙啟正，2008）在學術界，有人將傳播策略分為三大類：“主動型”（active）傳播策略——積極創造條件滿足國際社會（主要是新聞媒體）的信息需求；“超主動型”（pro-active）傳播策略——不僅主動滿足各類信息需求而且試圖影響國際社會對信息的需求；“被動型”（passive）傳播策略——消極應對國際社會的信息需求壓力?？偟膩碚f，媒體應對國際輿論的模式可分為兩種：回應型（被動型）和引導型（主動型）。2008年初，中國在達爾富爾問題上作了許多貢獻，但國際社會所知較少，遭到了不明真相的國際組織的攻擊。這是回應型應對模式造成的后果。為推動中國的和諧發展與和平發展，我們的傳播理念和傳播策略應當與時俱進。我們應對國際輿論的模式，也應適應時代潮流，逐漸由“回應型”模式走向“引導型”模式。

2008年春節期間，由于我國新聞媒體對突如其來的雨雪冰凍災情，對黨中央、國務院迅速、有力的抗災救災工作，對災區廣大干部群眾頑強奮戰的情況，進行了及時、充分的報道，使西方媒體缺少了可乘之機，中國日報的英文網站等媒體讓中國領導人、中國人民得到了眾多外國讀者的贊許。而2008年5.12大地震之后中國媒體多元、及時的報道，也是發揮主動影響力的一個成功案例。因此，我們對境外媒體在一個時期內關注的焦點問題應當主動出擊，“尤其要提高應對突發敏感事件的能力，做到反應快速、應對得當，加強‘第一時間’的信息，用客觀、公正、詳實的報道先聲奪人，不讓流言混淆視聽，掌握信息傳播的主動權?！保钣媱?，2007）當然，“引導型”應對模式也需要政府關注媒體動態，及時回應已經出現的質疑。

第二，政府主動通過新聞發言人新聞。新聞發言人、新聞會在西方國家比較常見，它們一方面是政府控制新聞傳播的手段，一方面也是政府通過新聞界同公眾進行溝通的方式。以美國為例，新聞發言人制度最早可以追溯至總統新聞發言人制度。19世紀20年代，美國普通民眾獲得了選舉權；19世紀30年代，便士報誕生。新聞發言人正是誕生于這樣一個政治改革、經濟增長、傳媒大眾化的年代。安德魯•杰克遜是最早聘用總統新聞發言人的美國總統。據美國全國政府傳播者協會估計，在美國各級政府大約有40000名政府傳播者。美國《信息公開法》規定，50多個擁有兩個或兩個以上成員的聯邦部門舉行會議要公開。到了1970年，除了5個州之外，其余都立法規定要公開涉及公共事務的記錄和會議。（GlenM.Broom，AllenH.Center&ScottM.Cutlip，2002）在我國，、中央對外宣傳領導小組于1983年2月聯合下發了《關于實施〈設立新聞發言人制度〉和加強對外國記者工作的意見》。1983年11月，中央對外宣傳領導小組制定并下發了《新聞發言人工作暫行條例》。這個條例被大多數部委認為只是對外宣傳部門的事，主要是為國外的新聞媒體服務。因此，當時只有外交部、國家統計局、國務院對臺辦等幾個部委建立了新聞發言人制度，對外召開新聞會。（張英，朱晴依，2007）從1982年錢其琛首次以新聞發言人身份面對媒體至今，中國新聞發言人制度已走過26年，基本建立了一個國務院新聞辦公室、國務院各部委、地方省市(含省會城市)的三級新聞發言人制度。新聞發言人制度作為一種潤滑劑，協調著政府和媒體以及公眾之間的關系。同時，在此基礎上隱蔽地引導輿論。最近我國各地建立的新聞發言人制度在一定程度上是在按新聞規律辦事，全力與世界接軌，以展現中國政府自信、務實、開放、負責的形象。

第三，尊重新聞規律，允許新聞媒體獨立報道。中國官方的信息很多是由新華社獨家完成的，而新華社的官方背景決定了其在全球信息傳播系統中的獨特地位。當官方媒體的公信力備受質疑時，其他新聞媒體卻沒有機會參與獨立報道。在現代信息多元化的時代，難以靠信息壟斷來引導輿論。開放新聞報道，允許各種獨立的、具有民間性質的媒體及時介入各種新聞事件，能讓全世界更好地了解真相。

[注釋]

[1]Thorgeirsonv.Iceland,Thecentreforindependenceofjudgesandlawyers(CIJL),yearbook,VolumeIV,1995.11,p17.

[2]新聞國際[OB/OL]，，2008-6-22.

[3]詳見：上海市《外國新任駐滬記者申請辦理有關手續及采訪工作指南》、《北京市執行〈外國記者和外國常駐新聞機構管理條例〉實施辦法》、《安徽省政府外事辦公室關于加強外國記者管理工作的若干規定》、《湖北省人民政府〈關于加強外國記者來鄂采訪管理的規定〉的通知》等。

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