商業銀行國庫集中收付問題與建議

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我國國庫集中收付制度改革的最終目標是實現收入全部歸集到國庫單一賬戶，支出全部從國庫單一賬戶直達商品或勞務供應者。但從目前實際執行情況來看，大部分非稅收入還是通過商業銀行過度戶入庫，支出仍執行試點改革方案，即由商業銀行支付模式。這種由商業銀行國庫資金收付模式已不適應新形勢的發展變革，偏離了改革初衷。自2001年國庫集中收付制度試點改革以來，商業銀行被推到改革實踐的前沿，成為財政收支的“主角”，非稅收入先集中到商業銀行開設的專戶再繳入國庫，支出由商業銀行先行墊付，再與人民銀行國庫單一賬戶進行清算。試點改革雖然解決了財政資金運行不透明以及資金被截留、擠占、挪用等問題，政府資金分散管理也得到有效改善，但在實際操作中卻暴露出一些問題和弊端，當前國庫集中收付制度改革亟待深化。

一、商業銀行國庫集中收付存在的問題

（一）收繳模式不利于非稅收入及時劃轉

一是使非稅收入入庫環節增多。目前非稅收入主要采取兩種收繳方式，一種是執收單位開具繳款書并收款，定期繳入財政部門在商業銀行開立的財政專戶或財政匯繳專戶內，再由財政部門定期匯總繳入國庫；另一種是執收單位開具繳款書并由繳款義務人按規定數額和時限將款項繳入財政部門在商業銀行開立的財政專戶或財政匯繳專戶內，再由財政部門定期匯總繳入國庫。上述兩種繳庫方式使非稅收入收繳環節較多，資金在商業銀行賬戶滯留時間較長，延緩了入庫速度。二是使非稅收入的入庫時間及金額彈性較大?！额A算外資金收入收繳管理制度改革方案》規定，各項非稅收入繳入財政專戶或財政匯繳專戶后，由財政部門按規定在10日內劃轉國庫。至于財政部門對財政專戶的非稅收入是否及時足額繳入國庫、何時劃轉、劃轉金額大小完全由財政部門自行掌控，大量的專戶沉淀資金一定程度上成為地方政府用于調節一般預算收入的蓄水池。三是商業銀行極力維護財政專戶資金的存在而不能有效履行非稅收入經收職責。由于沉淀在各專戶的非稅收入金額龐大，商業銀行積極爭取財政部門將各專戶在本行開戶并把收繳的非稅收入盡可能留下，對財政專戶大量沉淀資金不能積極督促劃轉或者有意拖延。

（二）支付模式處理流程存在缺陷，影響了資金運轉效率

一是國庫集中支付銀行根據預算單位的支付要求，首先墊付資金到預算單位零余額賬戶，再從零余額賬戶劃撥資金至收款單位賬戶，日終前與國庫進行清算。與資金直接支付到收款單位或勞務供應者賬戶相比清算環節過多，延長了資金在途時間，財政資金的運轉效率打了折扣。二是財政部門或預算單位在商業銀行開立的“零余額”賬戶每日余額為零難以保證。銀行對“零余額”賬戶的退款資金不能及時劃回到國庫單一賬戶，導致“零余額”賬戶出現貸方余額，由此還會產生利息收入。

（三）支付模式使人民銀行國庫監督作用難以發揮

實行由商業銀行國庫集中支付制度，對預算撥付的監督審核基本上由銀行完成，而銀行是以追求利益最大化為經營目標，眾多的預算單位又是銀行的重要客戶，因此在承辦業務中，銀行對預算單位資金支付的合規性審查心存忌憚，使其不能很好地履行監督職責。而人民銀行國庫部門只是在銀行與國庫單一賬戶清算時，才能對財政直接或授權支付額度及清算憑證進行機械地比對，而對預算撥款的合法性、合規性監督則無從著手，人民銀行經理國庫的拒付權利形同虛設，這與新《預算法》賦予的監督職能相悖。

（四）商業銀行國庫集中收付缺乏完善的法律依據

目前，缺乏完善的商業銀行國庫集中收付業務管理辦法，可依據的有關規章制度也較為分散，只零星分布于《財政部中國人民銀行關于零余額賬戶管理有關事項的通知》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》等各部門的文件中，對于商業銀行國庫集中收付業務的具體內容，并沒有做出全面明確的規定。尤其對商業銀行在國庫集中收付業務中的違規行為，沒有具體的處罰依據，制度約束力不夠。

二、完善國庫集中收付制度的對策建議

（一）減少入庫環節，實行非稅收入由國庫直接收繳

政府非稅收入直達國庫是國庫集中收付改革的實質要求。一是針對現有的非稅收入繳庫方式存在業務環節多，劃繳周期長，入庫緩慢問題，建議改革非稅收入繳庫方式，由集中匯繳改為直接繳庫，即取消財政部門在商業銀行開立的匯繳專戶或財政專戶，由執收單位或繳款義務人將應交非稅收入直接繳入國庫。二是積極推行非稅收入收繳電子化進程，將所有非稅收入納入財稅庫銀橫向聯網系統，建立非稅收入就地直接繳入國庫新模式，實現人民銀行對非稅收入及收繳銀行的動態監控。

（二）完善支付流程，實行國庫直接辦理集中支付模式

目前，人民銀行已制訂了完善的國庫管理制度，建設了先進的國庫會計核算、橫向聯網等系統，實現了資金“實時清算、實時到賬”。人民銀行國庫直接辦理集中支付業務流程最短、手續最簡、風險最小，有著商業銀行不可替代的天然優勢。一是有利于提高財政資金使用效率。人民銀行直接辦理集中支付模式下，國庫根據財政部門或預算單位發出的支付指令，可快速地將財政資金直接劃撥至最終收款人或用款單位賬戶。這一模式能夠拉直財政資金運行路徑，減少與銀行清算等中間環節，縮短資金在途時間，有效保障資金運轉效率。二是有利于防范資金運行風險。人民銀行直接辦理集中支付模式下，整個資金運行置于同級國庫的實時監控之下，使國庫監督從事后走向事前事中，從被動監測風險轉向主動控制化解風險。國庫部門全程參與資金的支付和清算，對支付中的異常情況能夠及時發現和處理，減少了風險隱患，避免了商業銀行支付造成的財政資金監管缺失。

（三）完善國庫集中收付制度改革的法律法規

國庫集中收付制度試點改革至今已有十幾年之久，但仍然施行著“試點方案”，并未隨著經濟金融形勢的發展變化而對改革方案進行完善優化，實踐過程中暴露出的問題及弊端未及時得到解決。沒有完整法規體系的有效約束，會使國庫集中支付制度改革愈來愈偏離軌道。因此，建議在現有國庫集中收付制度基礎上，經過充分調研總結，將現有國庫集中收付有關的法規制度進行整合，對歷年的文件規定進行梳理，對國庫集中收付業務的權、責、利進行全面明確，對違規行為制定具體可行的處罰措施，將零散的法規制度形成統一的法規體系，為實現國庫集中收付制度改革目標提供法律依據。

作者:馬翠霞 單位:中國人民銀行衡水市中心支行

參考文獻:

［1］王憲偉，鄧海燕，王姚瑤.深化國庫集中收付制度改革［N］.金融時報，2016-01-11.

［2］王華峰，于鳳琴.國庫集中支付改革中的問題及建議［N］.金融時報，2016-05-09.