商業銀行參與PPP項目路徑及建議

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摘要：在地方政府融資受限、土地財政收入減少的背景下，PPP也將成繼土地財政、融資平臺之后新一輪地方基礎設施建設資金的重要來源，被各界寄予厚望。然而在發展過程中，雖然PPP項目的數量和規模不斷擴大，但是項目完成融資交割率并未提升。文章對商業銀行參與ppp項目的現狀，以及PPP項目融資難的主要原因進行了分析。針對結論，提出商業銀行應全流程參與PPP項目服務，給出商業銀行參與PPP項目的建議，有助于提高PPP項目的融資成功率，為PPP項目持續健康發展提供一定的參考。

關鍵詞：PPP項目；商業銀行；項目融資

2013年11月，中共十八屆三中全會決定，“允許社會資本通過特許經營等方式參與基礎設施投資和運營”后，開啟了政府和社會資本合作模式在中國的新一輪熱潮。各部委及地方出臺大量PPP項目規范性文件，與此同時，各地方政府也積極響應黨中央號召，推出大量的PPP項目，截至2019年3月底，僅全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中（不含項目儲備清單庫、未入庫的PPP項目以及被清理出庫PPP項目）入庫項目8839個，入庫項目金額134175.77億元。然而盡管政府大力鼓勵PPP模式的發展，PPP項目開工率卻不盡人意，根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年4月報，PPP項目管理庫中開工項目累計投資額為5.1萬億，在開工項目中完成項目融資交割的PPP項目占比更低。

1PPP項目融資交割較低的主要原因

1.1PPP項目特性及信用體制不健全。（1）PPP項目具有期限長、金額大、收益低、風險高等特點。商業銀行對PPP項目風控要求高，信貸比較謹慎，在收益率較低的情況下，商業銀行一般不愿意承擔信貸帶來的不確定性風險，需要增加額外的信用保證，而PPP相關政策要求政府不能為PPP項目融資進行擔保，社會資本出于降低資產負債、隔離項目公司融資違約風險也不愿意提供擔保?；诖耍琍PP項目缺少融資增信措施，導致項目難以順利融資。（2）政府與社會資本雙方信任是PPP項目的合作基礎。在一些失敗的PPP項目案例中，地方政府往往以政府換屆、財政困難及項目合同條件不合理等種種原因為由，不履行PPP項目合同中部分義務，導致項目公司不能按時獲得補貼資金或政府付費；社會資本往往不考慮融資的可行性，為獲得項目惡性競爭低價中標后，又以各種理由提價或者變更合同條款，最終導致雙方不歡而散。1.2整個PPP項目法律、法規及商業銀行風險管控機制不健全。（1）目前，我國PPP項目立法遲遲不能推出，各部委和地方政府又不斷推出新的PPP項目政策，而前后推出的PPP項目政策又不能有效銜接，導致商業銀行對PPP項目政策普遍存在顧慮現象。（2）商業銀行授信業務風險管理機制不健全，各個商業銀行沒有統一的風險管理機制標準，針對PPP項目特點設計專門的審批流程與項目評估標準，融資決策大部分采用“一事一議”原則，導致PPP項目融資效率不能有效提高。1.3項目資料不齊全及PPP項目設計不合理。（1）商業銀行在放款前，要求項目取得項目建設所需要全部批復文件，如環評、規劃證、施工許可證等，而一般項目很難同時辦理完成建設所需要的全部批復文件。（2）PPP項目涉及項目選擇、融資方案、交易結構、回報方式、風險劃分及PPP項目合同中的部分條款等，在商業銀行前期未介入的情況下，很容易與商業銀行信貸風控要求有沖突，導致項目不能順利完成融資交割。

2商業銀行參與PPP項目的必要性和可行性

2.1商業銀行參與PPP項目的必要性。自《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）文件出臺后，地方政府通過融資平臺舉債進行基礎設施建設的融資模式被終結。在國家經濟下行壓力下，商業銀行缺乏優質、穩定的信貸投向。PPP項目市場前景廣闊、資金需求巨大，為各類商業銀行帶來了巨大的發展機遇。各類商業銀行緊抓國家大力發展PPP項目機遇，積極介入PPP項目的金融融資服務。2.2商業銀行參與PPP項目的可行性。PPP項目屬于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，大部分PPP項目地方政府提供政府付費或者可行性缺口補助，資金納入地方中長期財政規劃并報經人大批準，為項目順利實施提供了有力保障，項目整體風險相對“純市場化”的項目更低。由此可以為商業銀行提供相對安全且綜合收益較為有保障的資金投放渠道。

3各階段商業銀行參與PPP項目全流程服務的方式

為保證PPP項目的實施質量，規范PPP項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程。2014年11月29日財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），將PPP項目操作劃分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交5個階段，在PPP項目的不同階段，商業銀行可以通過不同的角色對項目進行參與或介入。3.1項目識別階段PPP項目發起分為政府發起和社會資本發起兩大類，主要以政府發起為主。在項目識別階段，商業銀行主要從以下兩方面參與。（1）政府發起的PPP項目。商業銀行作為傳統的交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等項目的資金提供機構，對PPP項目的調研、論證、分析等過程有豐富的經驗?；诖?，商業銀行可以協助行業主管部門從國民經濟和社會發展規劃等方面及行業專項規劃遴選出投資規模較大、需求長期穩定的潛在PPP項目。（2）社會資本發起的PPP項目。在社會資本方針對PPP項目編制項目建議書時，商業銀行可從項目獲得資金支持的角度進行策劃與論證，確保后期項目融資順利落地，提高社會資本項目決策的科學性和可行性。3.2項目準備階段。在項目準備階段，在實施機構編制項目實施方案過程中，商業銀行可以從項目的資金來源、風險分配、投融資結構、PPP合同、融資合同等角度為項目提供金融融資咨詢服務。為項目提供科學可行的金融融資方案，防止在商業銀行前期未介入，政府批復項目實施方案后，存在重大瑕疵，導致商業銀行最終無法提供融資，就會給項目落地帶來極大的被動。3.3項目采購階段。在項目招標階段，商業銀行作為社會資本融資的主要支持方，在社會資本方投標的過程中，可以為社會資本提供項目資金證明。同時，也可幫助政府驗證社會資本是否給予有效的響應，并實現充分競爭。在項目合同談判階段，商業銀行可以參與項目的合同談判，并對政府和社會資本在合同中分歧內容進行分析，從融資和投資角度給雙方提供專業的建議，涉及自身利益，可以直接參與到談判中，能夠有效保障自身的權益，為后續提供金融服務打下基礎。3.4項目執行階段。在項目執行階段，商業銀行可以為項目全過程提供綜合性的資金管理服務。項目建設期可以提供如社會資本履約保證金、貸款服務、資金結算、資金監管、現金流動性管理等金融服務；項目運營期可以提供如工資、對于企業的現金資產理財服務等，提高閑置資金的利用效率。3.5項目移交階段在項目移交階段，商業銀行可以利用自身專業的風控團隊，對項目的一系列性能進行測試和評估，同時對于項目的產出成本效益、可持續性等進行績效評價，提供項目移交保函等服務，全流程參與項目的移交工作。

4商業銀行參與PPP項目的建議

4.1樹立全周期參與PPP項目的理念，系統的業務籌劃。PPP項目合作期至少需要10年以上，而目前PPP項目全周期成功案例較少。目前，地方政府一般不為項目收益兜底，績效考核費用在整個政府付費或者可行性缺口補貼占比較高的情況下，商業銀行要想從PPP項目業務中獲得預期收益，必須從PPP項目遴選、社會資本方選擇、項目實施方案、項目融資方案、項目建設期資金及項目后期運營資金統籌安排等各個環節，樹立全生命周期各個環節為項目提供金融服務理念，科學籌劃PPP項目相關金融服務業務。4.2重視應用復合型PPP項目人才的培養，加強風險管控能力。PPP項目具有復雜性、專業性、長期性特點。商業銀行參與PPP項目，必須具備投融資、法務、項目建設及運營管理經驗及項目各個環節風險評估能力的應用復合型PPP人才?；诖耍仨氈匾晳脧秃闲蚉PP項目人才，對PPP項目風險進行管理和防范，才能有效防范金融風險，促進金融業平穩健康發展。4.3制定統一的PPP項目信貸審核標準，提升標準化審核效率。商業銀行應根據PPP項目的特點，制定社會化公開的PPP項目信貸指引和審核標準，有助于地方政府遴選合適的PPP項目，咨詢機構制定科學的PPP項目實施方案，社會資本根據自身條件跟蹤PPP項目，從而提高PPP項目的信貸可操作性和審核效率。

5結束語

PPP項目的順利實施離不開金融的支持。充裕的資金是PPP項目順利落地、持續運營的基礎和前提，商業銀行通過全周期參與PPP項目，不斷完善PPP全流程綜合化金融服務方案，持續提升服務內容和服務品質，深耕基礎設施和公共服務領域的金融服務，為PPP項目提供一攬子、全方位、全生命周期的綜合化金融服務。助力基礎設施和公共服務領域更多PPP項目落地，才能實現社會資本、地方政府、商業銀行及公眾多方共贏。

參考文獻：

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作者:唐民 單位:寧夏公路建設管理局