進行立法監管外資銀行論文

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摘要：隨著世界金融自由化和國際化浪潮的涌起和蓬勃發展，外資銀行[1]已經發展成為各國金融體系的一個重要組成部分。自1979年我國批準設立了第一家外資銀行機構以來，截止2003年10月共有全球19個國家和地區的62家外資銀行在華設立了191家營業性機構，其中84家已獲準經營人民幣業務。此外，外資銀行類機構在我國還設立了211家代表處。世界50大銀行幾乎都已涉足中國的銀行業。

[2]對我國而言，外資銀行的進入顯然會繁榮我國市場經濟、帶來先進管理經驗；但我們也應該清楚的看到，外資銀行是一柄雙刃劍，它同時也對我國的金融安全提出了巨大的挑戰。由于外資銀行在資金調度、風險分散、業務信息和綜合服務方面受其母國經營理念、監管體制的影響較大，很多外資銀行在其母國及其它國家的分行都實行的是混業經營。因此，如果不加強對外資銀行的監管研究，極有可能使外資銀行對東道國的金融監管制度產生巨大沖擊。我國目前的金融體系還不十分完善，對外資銀行的監管也正處于探索階段。從這一角度來看，如何改善和加強對外資銀行的監管，尤其是在全球混業經營的趨勢下，更是關系我國金融業長遠發展的重大課題。

一、我國對外資銀行的監管現狀及存在的主要問題

（一）我國對外資銀行監管法律制度的現狀

目前，我國已經頒布涉及外資銀行監管的法規主要有：《中國銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》以及《〈中華人民共和國外資金融機構管理條例〉實施細則》等。

據此，我國對外資銀行的金融監管規定主要表現在以下幾個方面：

1、市場準入監管

（1）注冊資本金的規定。根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第六條規定“設立獨資銀行或者獨資財務公司，申請人應當具備下列條件：…（三）申請人提出設立申請前1年年末總資產不少于100億美元…”第七條規定“設立外國銀行分行，申請人應當具備下列條件：…（二）申請人提出設立申請前1年年末總資產不少于200億美元，并且資本充足率不低于8％…”。

（2）組織形式與地域的規定。根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第二條規定，“本條例所稱外資金融機構，是指依照中華人民共和國有關法律、法規的規定，經批準在中國境內設立和營業的下列金融機構：（一）總行在中國境內的外國資本的銀行（以下簡稱外資銀行）；（二）外國銀行在中國境內的分行（以下簡稱外國銀行分行）；（三）外國的金融機構同中國的金融機構在中國境內合資經營的銀行（以下簡稱合資銀行）；（四）總公司在中國境內的外國資本的財務公司（以下簡稱外資財務公司）；（五）外國的金融機構同中國的金融機構在中國境內合資經營的財務公司（以下簡稱合資財務公司）?！?/p>

2、業務經營監管

根據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第十七條之規定，“外資銀行、外國銀行分行、合資銀行按照中國人民銀行批準的業務范圍，可以部分或者全部經營下列種類的業務：（一）外匯存款；（二）外匯放款；（三）外匯票據貼現；（四）經批準的外匯投資；（五）外匯匯款；（六）外匯擔保；（七）進出口結算；（八）自營和代客戶買賣外匯；（九）外幣及外匯票據兌換；（十）外幣信用卡付款；（十一）保管及保管箱業務；（十二）資信調查和咨詢；（十三）經批準的本幣業務和其他外幣業務?！?/p>

在資本金管理方面，2002年新頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》第二十四條至第三十條規定對此作了規定：“外國銀行分行的營運資金的30％應當以中國人民銀行指定的生息資產形式存在，包括在中國人民銀行指定的銀行的存款等?！薄蔼氋Y銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的資本充足率不得低于8％?！薄蔼氋Y銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司對1個企業及其關聯企業的授信余額，不得超過其資本的25％，但是經中國人民銀行批準的除外?！薄蔼氋Y銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的固定資產不得超過其所有者權益的40％?！薄蔼氋Y銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司資本中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。外國銀行分行營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。對前兩款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整?！薄巴赓Y金融機構應當確保其資產的流動性。流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25％?！薄巴赓Y金融機構從中國境內吸收的外匯存款不得超過其境內外匯總資產的70％。對前款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整?！盵3]

（二）我國對外資銀行監管法律制度上存在的問題

在監管法律法規方面，雖然我國于2002年頒布了《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，并同時廢止了1985年頒布的《中華人民共和國經濟特區外資銀行、中外合資銀行管理條例》和1994年頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》，并且自1995年以來，我國相繼頒布了《中國銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、以及相關的法規和規章。2004年我國又對《商業銀行法》等進行了修改和完善，使外資銀行管理法規向前邁出了一大步。盡管如此，仔細研究這些條文，我們會發現這些法律條文中仍然存在著許多的問題。

1、各法律條文之間缺乏必要的銜接

首先，《中國人民銀行法》對外資銀行的監管并未做出特別的法律規定，使外資銀行的專門立法在《中國人民銀行法》和《中國銀行業監督管理法》中缺乏必要的基本法依據?？v觀整篇《中國人民銀行法》以及于2003年12月28日最新出臺的《中國銀行業監督管理法》法律中都沒有對外資銀行的監管作出特別的規定。而事實上，由于外資銀行性質的特殊性，我國目前尚不可能對外資銀行實行完全對等的國民待遇原則，這就要求我們對外資銀行的監管應當做得更細更深入。

其次，在2004年2月1日起實施的修訂后的《商業銀行法》第八十八條中明確規定，外資商業銀行、中外合資商業銀行、外國商業銀行分行適用本法規定，法律法規另有規定的適用其規定。而《中華人民共和國外資金融機構管理條例》對《商業銀行法》上述規定沒有相關的條文銜接，二者的相互關系不夠明確。

2、監管的職能劃分沖突

目前，我國的金融監管機構中中國人民銀行是按照幣種的標準來確定職能部門的。中國人民銀行的銀行司主管國內銀行的人民幣業務，而外資金融機構管理司負責外資金融機構在我國境內的業務。從外資金融機構管理司行使職能的情況看，存在著兩方面的問題：一是與銀行司的協調監管問題。隨著我國外匯管制的逐漸放松，人民幣經常項目下的可自由兌換，外資金融機構本幣業務也要進行監管，這一監管如何與銀行司本幣業務監管相協調，對所有銀行的本幣業務進行全面綜合監管已成為迫切需要解決的問題；二是目前我國外資金融機構管理司對外資金融機構的監管是總行和分行兩級監管，而總行和分行對外資銀行監管的權限無明確法律規定，造成二者職責不明，在行使監管權限時彈性過大，不利于提高監管效率，也容易出現監管空白或監管沖突。

3、監管內容和手段落后

在監管內容和手段上，我國目前仍處于合規性監管階段，謹慎性監管規定不足。對外資銀行的檢查主要是事后合規性檢查，缺乏預防性的事前、事中檢查，風險監管處于起步階段。對外資銀行定期稽查與評價制度尚未有效建立，監管措施體系不完備，事前預防、事中管理措施需要改進，事后救濟的存款保險制度及緊急援助制度亟待建立。在監管手段上仍以行政監管為主。目前國際上通行的監管方法有一個定量評級的要求，如美國監管機構依據銀行的資本適應力、資產狀況、管理水平、盈利能力以及流動性確立了CAMEL[4]標準；為了加強風險管理和內部控制的監管，美國還制定了包括風險管理，營業控制、符合法規要求和資產質量四個方面的ROCA[5]標準，體現了國際金融業監管的新趨勢。對于這些國際上先進的定性分析和定量考核的監管辦法，我國目前還沒有在實踐中引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行可能存在的大量違規操作行為。

由于我國《商業銀行法》和《外資金融機構管理條例》對外資銀行監督管理的規定過分原則和簡單，缺乏可操作性，加之目前我國監管執法人員素質和水平不夠，使外資銀行的監管出現了重審批、輕監督管理的現象。某些外資銀行出現了通過多存少貸的方式，把在國內的外資資金調往國外套匯套利，利用各種手段轉移利潤、逃避稅收以及利用不正當手段招攬業務等問題。這些都極大地損害了存款人的利益和我國金融秩序的穩定，加大了金融風險。

二、完善外資銀行市場準入規定與許可制度

市場準入監管是各國對外資銀行實施金融監管的第一步，對外資銀行采取何種監管政策是各國對外資銀行進入本國金融市場及對其進行監管的態度和政策的出發點。由于各外資銀行的組織結構與布局、發展數量與質量、資本經營的能力與水平等都不盡相同，因此把好市場準入關可以使東道國將那些資本經營能力較低、可能危害本國金融業穩定的外資銀行拒之門外，而將符合東道國引進目的、運行穩健的外資銀行引入國內，真正起到促進國民經濟健康、平穩發展的作用。外資銀行的進入，對于我國這樣一個金融業尚不發達的國家而言，既給我們帶來了先進的管理經驗和技術，加速了我國國內商業銀行市場化的改革，推動了我國金融市場的國際化進程，同時也給我國金融監管帶來了巨大的挑戰。如果外資銀行引進不當或監管乏力，將不可避免的會對國內經濟造成沖擊。外資銀行的市場準入監管，作為監管的第一道關卡，也就顯得尤為重要了。市場準入監管的目的就在于：其一，未雨綢繆，防患未然。將那些素質較差，有可能出現問題并損害存款人利益、金融業秩序穩定的外資銀行拒之門外；其二，高瞻遠矚，合理規劃。使外資銀行的布局符合經濟發展的需要，同時維持適當的數量為公平競爭創造良好環境，避免出現過度集中，壟斷經營或者極度分散、無序競爭的不利局面。[5]

（一）我國對外資銀行市場準入規定之分析

目前，我國金融業的開放原則可以總結為“限制與優惠”相結合。一方面，我國禁止外資銀行開辦人民幣業務[7]，外資銀行的固定資產不得超過其實收資本加儲備金之和的40%；外資銀行從我國境內吸收的存款不得超過總資產的40%；另一方面，允許外資銀行可以不同于國內銀行的資金籌集辦法，可以自行從國外市場籌集低利率資金在國內市場運作，并且在稅收方面，也對外資銀行十分優惠。這種原則在我國金融開放初期，曾經起到一些作用。但是隨著國內、國際經濟金融形勢的發展，這一使得外資銀行享受著超國民待遇的優惠政策也越來越顯現出其不合理之處。在財政稅收上，外資銀行所得稅率均為33%，設在經濟特區的外資銀行與合資銀行適用15%的所得稅稅率。營業稅率均為8%，但在經濟特區和上海浦東地區設立的外資銀行可享受的所得稅率為15%。[8]1997年國務院頒布《關于調整金融保險業稅收政策有關問題的通知》，才開始規定中資銀行與外資銀行都適用33%的所得稅稅率，但是在營業稅的征收問題上，根據國務院《關于調整金融保險業稅收政策有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）之規定，“對經濟特區（包括中國浦東地區和蘇州工業園區，下同）設立的外商投資和外國金融企業，凡來源于特區內的營業收入，繼續執行之注冊登記之日起5年內免征營業稅的優惠政策，免稅期滿后，按8%的稅率征收?！蓖赓Y銀行仍然享有8%的優惠稅率。同時，該《通知》的第4條也規定，“1996年12月31日之前在禁區外設立的外商投資和外國金融、保險企業在1998年12月31日之前，營業稅按5%征收?！边@種畸中畸輕的稅收政策，使得中資銀行在競爭處于極其不利的地位。在外幣經營業務部分我國對國內銀行在利率、費率、外匯、匯款、開戶和現金管理上，都有諸多限制條件，但外資銀行卻受到極少限制。事實上，聯合國早在1993年的《世界投資報告》中就指出，不贊成使用減免稅收這類優惠措施，這對于各個國家尤其是發展中國家會造成很大的經濟損失。當前一個高度競爭的國際直接投資市場已經形成，以“減稅讓利”作為競爭手段已失去效力。事實證明，作為投資刺激措施對于以占領東道國市場為目標的外資服務型企業投資決策的影響很小，成熟的投資所看中的條件并不是稅收方面的優惠，而是整體的投資環境。健全、法制化的投資環境對外資有更大的吸引力。例如，美國對外商投資企業征收的稅收與本國企業完全一樣，但卻以其健全、透明、法制化的投資環境成為世界上吸引外資最多的國家。另一方面，在人民幣業務經營上，外資銀行又受到了許多限制。如較長時間內只在極少數地區允許外資銀行經營人民幣業務，并且在允許經營人民幣業務的地域，對客戶的限制和經營規模的限制又十分嚴格，這被國外視為歧視政策，影響我國在國際社會的形象，也不利于我國銀行業的進一步開放。

（二）完善對外資銀行的許可制度

1、外資銀行設立數量與國別的監管

由于外資銀行分行、子行、辦事處對東道國的金融秩序產生的影響力是不同的，因此筆者認為應對不同類型的外資銀行數量的設置上予以一定的限制。截止至2003年8月，在華的184家外資銀行中，以分行形式設立的就有161家，占87.5%，顯然我國在引入外資銀行的形式上存在一定的不合理性。[10]如芬蘭、冰島、挪威、瑞典等國完全禁止外國銀行到本國開設分支機構；即使是美國、日本等經濟強國在外資銀行市場準入的問題上，也對分支機構的數量有一定的限制。而在韓國，其規定同一外資銀行分行在該國的數量不得超過兩家；我國的香港地區也規定在香港設立的外資銀行不能開設分行；我國的臺灣地區很長時間以來將外資銀行設立區域限于高雄和臺北，且只限設一家。從1990年底起，外資銀行才可在臺北、高雄、臺中三地設立三家分行。因此我國也應參照其它各國的經驗，對來自不同國家銀行數量以及設立形式做出嚴格限制。同時，對于來自同一國家或地區的外資銀行的數量也應進行一定的限制。從我國目前外資銀行的分布來看，并沒有國別和數量分布限制。這就帶來三個方面的問題：一是我國境內的外資銀行的國別分布趨于集中。二是一家銀行在我國設立的分支機構過多。如渣打銀行和匯豐銀行在我國設立的分行各有8家之多。外資銀行如果過于集中的來自某一國家或地區，一旦這些國家發生了金融危機，將直接影響到我國整個外資銀行業甚至是金融業的穩定。因此對來自同一國家或地區的外資銀行數量加以限制，可以降低被金融風暴牽連的可能性。截止2003年9月，在上海設立的57家營業性外資銀行中，有8家為同城支行。[10]并且從我國引進外資銀行的目的來看，外資銀行的過于集中于某些國家和地區也不利于我國吸收各國的先進管理經驗，進而達到提高我國金融業發展水平的目的。另外，我國在外資銀行的設立上，我國《外資金融機構管理條例》分別在第六條、第七條、第八條作了規定，因此只要符合上述三條的條件，我國就將允許設立外資獨資銀行、外資銀行分行以及合資銀行。這種在外資銀行的設立上，不分經營范圍，也不參照注冊資金的多少一律發給相同的營業執照的做法，也將使許多銀行資產優良度不同，國際信譽度不同的站在同一起跑線上，受同一標準的約束，這既不利于我國對外資銀行的有效管理，同時也使各實力不同的銀行處于事實上的不公平競爭狀態。

2、外資銀行設立地域的監管

在外資銀行的市場準入問題上，許多國家或地區處于保護本國金融業平穩發展的考慮，對外資銀行在本國設立的地域也作了一定的限制。例如，東道國規定外資銀行只能在首都和一些大城市開設，或指定一定的地域范圍供外資銀行進入。如泰國規定，外資銀行只能在曼谷設立分行；印度只允許外資銀行在5個城市設立分行；印度尼西亞則只允許在7個城市設立外資金融機構。因此，我國在外資銀行引進的地域控制上，也應注意外資銀行的引進要與我國金融發展戰略相適應。因此，要本著實事求是，按需引進的原則，對外資銀行的引進數量進行一定的限制，以防過度引進，超出我國經濟發展的承受能力，從而擾亂國內金融市場秩序，給國內金融機構造成極為不利的發展環境。

在外資銀行的設立布局上要做好統一規劃，合理布局。上世紀80年代，在我國有關經濟對外開放的梯度理論中，將我國劃為東部、中部和西部三大地帶。外資銀行的引進，在總體上應體現經濟對外開放的“梯度理論”的內容，對外資銀行的設立布局，按經濟特區——沿海開放城市——內地中心城市推進，而截止2001年3月，在華的181家外資銀行中，上海56家，深圳25家，北京18家，廣州16家，分別占到外資銀行總數的31%，14%，10%和9%。東北地區相對較少，亟待發展的廣大中西部地區更是寥寥無幾。在東南沿海中，作為大特區的海南省也僅有3家外資銀行，遠遠不能滿足發展戰略的需要，分布也不盡合理。目前，我國在西部大開發的戰略中雖然提到要鼓勵外資進入西部地區，但是對于銀行業這一特殊的行業卻沒有做出任何具體的規定和提供政策上的優惠措施。[11]因此，隨著我國西部大開放戰略的深入，我國的金融開放政策也應向中西部傾斜，在引進外資銀行的布局上作出相應地調整，使中西部城市的金融業也能得到發展。目前，我國在西部大開發的戰略中，雖然已經意識到金融對于西部建設的重要性，但是至今仍然缺乏相應的有效政策來扶持西部的外資銀行的引入工作。筆者認為，我國可以通過建立稅收上的優惠政策以及在同等條件下優先審批設立在西部的外資金融機構的做法使我國境內的外資銀行的分布能夠更加合理，進而達到發展中西部城市的金融業的目的。

三、完善對外資銀行的市場業務監管

（一）我國對外資銀行的市場業務監管之分析

業務經營監管是東道國對外資銀行監管的主要方面。而對于外資銀行來說，業務經營的業績好壞，直接關系到外資銀行的生存與否;對于我國來說，對外資銀行業務經營的監管也直接關系到我國金融業的穩定與安全。據中國銀行業監督管理委員會外資銀行事務負責人說，在中國內地有24家外資銀行的不良貸款率超過20%，有7家外資銀行的不良貸款率高達90%。[12]因此，對外資銀行的業務經營做出嚴格限制，是杜絕金融危機發生的重要方面。

根據中國人民銀行的有關規定，外資獨資銀行、外資銀行分行、中外合資銀行可以經營以下部分或全部業務：（1）外匯存款，包括以外幣表示的中國境內、境外同業存款，中國境外非同業存款，中國境內外國人的存款，華僑和香港、澳門、臺灣同胞的存款，外商投資企業存款，外資金融機構對非外商投資企業放款的轉存款，經批準的其它外匯存款；（2）外匯放款；（3）外匯票據貼現；（4）經批準的外匯投資；（5）外匯匯款，主要指境外匯入匯款和境內外商投資企業、外國人、華僑及香港、澳門、臺灣同胞的匯出匯款；（6）外匯擔保；（7）進出口結算，指外資獨資銀行、外國銀行分行和中外合資銀行辦理的外商投資企業的進出口結算和經批準的非外商投資企業的出口結算以及放款項下的進口結算。

以上這些條文雖然對外資銀行在華的業務進行了一個界定，但是很明顯并沒有對各類外資銀行的具體經營范圍進行劃分，也沒有對資信度不同銀行的業務范圍進行分類。前面筆者已經闡述了各外資銀行由于其經營水平不同，其一旦發生金融危機對于東道國金融業所造成的影響也不盡相同，因此我們有必要根據外資銀行經營效益的不同限定不同的經營范圍，建立激勵機制的經營模式，對于經營業績好的外資銀行可以允許其擴大經營范圍，而對于經營業績不良的外資銀行則要縮小其原有的經營范圍。這樣做既可以促進各銀行之間的良性競爭，促使各銀行不斷優化自身的經營情況，又可以減輕我國金融監管部門的負擔，保障我國金融業的安全。

（二）對外資銀行實行分級牌照制度

在實行分級牌照制度方面，新加坡和我國香港地區（見下表）的經驗無疑是最值得借鑒的。新加坡在《銀行業法令》、《金融管理局法令》、和《公司法令》中將外資銀行分為全面性執照銀行和限制性執照銀行。其中，領有全面性執照的外資銀行，既可以為本地居民客戶，也可以為外地居民客戶提供全面性的銀行服務；領有限制性執照的外資銀行則只能開展有限的銀行服務，不得接受儲蓄存款，不得接受非銀行客戶少于25萬新元的定期存款或其它計息存款；領有岸外執照的外資銀行在存款上有嚴格限制，對新加坡非銀行客戶的放款總額不得超過5000萬新元。我國香港地區也把銀行分為持牌銀行、有限持牌銀行和持牌儲蓄銀行三種。它規定，持牌銀行且只有持牌銀行可以全面經營業務，包括吸收各種存款的機構；有限制持牌銀行通常以從事投資銀行業務與資本市場活動為主，這類機構只可以吸收金額在50萬港元以上的大額存款，但存款的期限不限；接受存款公司和有限制持牌銀行均不得開立儲蓄賬戶，也不能在香港經營支票付款與托收業務。這種做法杜絕了那些安全性較低、經營風險較大的銀行涉足各種銀行業務，避免了因經營不善而導致整個金融業的動蕩。目前，我國對于外資銀行并沒有實行分級牌照經營制度，筆者認為，我們完全可以根據新加坡的成功經驗，在引進外資銀行的時候，對外資銀行的經營年限、風險等不同，發給不同的經營牌照。

例如，對于在我國境內經營年限較長，經營業績一貫良好的外資銀行，可以發給全面性經營執照。持有全面經營執照的外資銀行其經營的業務范圍與國內的商業銀行完全一致。對于那些進入我國經營年限較短，或經營業績一般的外資銀行，則可以發給限制性經營執照。持有這類執照的外資銀行經營業務范圍將受到限制。例如，不能經營國內居民儲蓄存款業務和小額定期存款業務。而對于一些經營風險較大的外資銀行，只能發給離岸經營執照，這類銀行只能從事國際結算，外匯存兌及離岸市場業務。

在發給不同經營執照的同時，還應當對牌照的申請做出具體規定。在外資銀行剛進入我國時，只能領取離岸經營執照。在達到規定的經營年限后，才可以根據其信用評級狀況，對符合條件的銀行發給限制性經營執照。外資銀行只有在持限制性經營執照的前提下，才可以申請全面性經營執照。對于那些經營狀況退步，影響經營安全的銀行，應當采取降低營業執照級別的方式，對外資銀行的經營范圍予以重新界定。實行有升降制度的分級牌照制的好處在于無論處于何種等級的銀行，都不會對經營業績和經營風險有絲毫的懈怠，都會在管理和經營上積極地發揮主觀能動性，增強外資銀行的自我約束能力，同時這樣做還可以促進外資銀行之間的競爭，進而為我國的金融業發展服務，將離岸業務和國內業務分離，還有利于防范國際金融風險侵入我國金融業，危及我國金融體系的穩定和安全。

香港銀行三級分類情況

類別持牌銀行有限持牌銀行接受存款公司

注冊資本1.5億港元1億港元2,500萬港元

存款最低期限

及數量無限制任何期限，但不得少50萬億港元不少于3個月及10萬港元

利率受銀行公會限制無限制無限制

實行分級銀行制的好處是既可增強外資銀行的自我約束能力，又可促進外資銀行之間的競爭，從而激發國內金融業的活力。當限制級別的銀行為爭取升格為全面經營執照銀行的時候，會自主地在管理和經營上嚴格要求，并積極為當地經濟發展作貢獻，以爭取升格為全面經營執照的銀行；而本身已是全面經營執照的銀行為了保持其牌照也會毫不松懈。同時，將離岸業務與國內業務分離，還有利于防范國際金融風險的入侵和保持國內金融體系的穩定。實行等級牌照制度后，機構審批的壓力會大為減弱，可多批一些離岸牌照和限制牌照的銀行，以控制外資銀行的市場份額。

（三）建立外資銀行風險評級體系

風險性監管（Risk-basedSupervision）是西方發達國家自70年代以來普遍運用的用以管理銀行金融風險的科學而系統的管理方法。美國著名學者威廉姆斯（C·ArthurWilliamsJr）和漢斯（RichartclM·Heins）在《風險監管與保險》一書中對風險性監管作了如下定義：風險監管是通過對風險的識別、衡量與控制，以最少的成本將風險導致的各種不利后果減少到最低限度的科學管理方法。其主要通過風險識別（riskidentification）、風險衡量（riskevaluation）、風險控制（riskcontrol）和風險決策（riskdecision）四個階段來達到“以盡量小的機會成本保證處于足夠安全的狀態”的目標。國際銀行業面臨的風險是多種多樣的，例如信用風險、國家風險、市場風險、匯率風險、法律風險、利率風險等。評級制度作為衡量外資銀行經營業績的尺度，具有重要的實際價值。綜觀世界金融業監管的發展趨勢，銀行管理已從早期的“三性原則”（收益性、風險性、流動性）發展到現行商業銀行的CAMEL體系、ROCA標準和最新推出的“BOPEC標準”[13]，提出了對銀行控股公司實力和穩健性的總體、綜合評價標準，規定其總資本占總資產的比率不能低于3%。

我國的《中華人民共和國外資金融機構管理條例》初步確立了我國外資銀行風險監管的指針體系，如要求外國銀行分行、中外合資銀行或合資財務公司，外國出資者須達到資本充足率8%的標準；外資金融機構人民幣業務適用資本充足率的要求，即外資金融機構資本或營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8%；明確“流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25%”的流動性比例要求等。同時，在2004年3月8日中國銀行業監督管理委員會又新頒布了《外資銀行并表監管管理辦法》，這一舉措標志著我國開始向風險監管邁進。然而，與風險監管發達的美、英、日、法等國相比，我國的風險監管體制還顯得極不健全，有待進一步完善。公務員之家

在其它發達國家，如美國除了在1978年的《國際銀行法》中對外資銀行的風險性監管做出總體性規定，還有1978聯邦儲備局制定的《統一鑒別法》中的“風險評估法”以及1991年的《外資銀行監督改善法》等法規加以補充。法國則在法蘭西銀行之外，另設有銀行法規委員會（TheCommitteeonBankRegulation），專門負責制定監管法規和風險性量化指針。而英國不僅設有專門的監管機構——FSA[14]，還在風險性監管方面出臺專門性法規——“比率和比例風險監管體系（RATEandSCALEframeworks）”。由于我國外資銀行的數量隨著我國加入WTO而將迅猛增長，我國也需要制定出風險監管的總體政策和量化指針，設立專門的類似于英國FSA一樣的監管機構來執行這些法規。

雖然目前我國對外資金融機構也設定了8%的最低資本比率要求，但這主要是針對外資金融機構設立時的審查，缺乏平時經常性地對外資銀行的資本充足率加以監控。此外，對資本充足率的量化指針固然重要，但還需考察銀行的經營管理能力、盈利能力、市場風險等諸多因素，以對銀行經營狀況、資本素質做出總體衡量評價。我國在實踐中至今未引進和運用定量衡量的標準，導致監管水平低，無力制約外資銀行可能存在的違規操作行為，這也間接地提高了我國金融業的風險系數。筆者建議，我國應盡快制定對外資銀行的評級制度。我們可以參照美國的做法，不僅對在華的外資銀行，同時也對外資銀行的母行，外資銀行母國對其海外機構的支持度，監管度等做出評級。我國也引入國際通用的CAMEL和ROCA標準，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據ROCA標準評審。在每次檢查后根據評級結果給予外資銀行一個綜合評價，然后分別不同情況確定相應的監管制度和措施。

作為一個發展中的大國，經濟發展要上臺階，必須大量、有效的引進國外的資金和先進的技術及管理經驗。外資銀行的進入，為我們帶來了先進的金融管理技術，促進了競爭，但同時我們也不得不看到外資銀行的進入同樣給我們帶來了巨大的金融風險，對我們的金融監管水平提出了更高的要求。

外資銀行尤其是外資銀行混業經營的業務活動，極有可能影響我國金融政策的貫徹與實施。目前許多外資銀行在其母國以及世界上其他一些國家的分支機構都實行了混業經營，而我國卻仍然限定禁止混業經營。在世界各國都開始修改金融法律法規，推行混業經營的時候，我國的分業經營規定顯然存在一定的不合理性。首先，對于外資銀行而言，一方面我國堅持分業經營對外資銀行的業務經營造成了一定的限制，影響了我們對外資銀行的引進；另一方面外資銀行在混業經營所帶來的巨大利益之前，并不會因為相關法律的束縛而放棄，相反會通過其他方式在金融集團內部實現業務經營范圍的全面共享。其次對于我國的中資機構而言，由于法律禁止混業經營這就會使得中資銀行因為受相關法律的束縛而在與外資銀行的競爭中處于劣勢。再次，在外資銀行增多和業務擴大后，如果管理不善，外資金融機構可能會通過合法或不合法的手段將外匯資金和利潤轉移到境外，這將不利于我國宏觀金融調控措施的實施。

既要通過引進外資銀行來發展我國的金融業，又要避免外資銀行的引進給我國金融業可能帶來的潛在風險和對國內銀行所造成的巨大沖擊。如何處理好這兩者之間的關系其實是一件非常困難的事情。雖然我國正在努力通過實施《巴塞爾協議》的系列內容來實現與國際監管方式相一致的目的，但是從我國目前銀行業的資產負債率以及風險性監管等方面來看，還有一段很長的路要走。本文無論是對市場準入監管、金融監管體制的研究還是對我國金融監管的互補制度建立的探索，都是為解決外資銀行監管中的兩難問題做出的嘗試性探索。不斷提高我國的對外資銀行的監管水平將是我國今后金融業的一項重要的任務，需要我們不斷的努力和探索。

參考文獻：

[1]關于外資銀行，一般有廣義和狹義之分。廣義的外資銀行（bankofforeigncapital）是相對于一國的國內銀行而言的，即站在東道國的立場對在該國境內設立的、由外國資本組建或參與的銀行機構的統稱。主要包括外國銀行分行、外國銀行子公司以及合資銀行等形式。狹義的外資銀行是指某一國家或地區設立的具有的法人資格的外國資本的銀行。參見李仁真主編：《國際金融法》，武漢大學出版社1999年版，第91頁。本文所稱的外資銀行是指廣義的外資銀行，不僅包括外資銀行分行，也包括外資銀行的子行以及中外合資銀行等各種形式。

[2]黃蓉：《金融業：最需改革的行業》，載《東方早報》2004年1月29日第3版。

[3]第二十四條：外國銀行分行的營運資金的30％應當以中國人民銀行指定的生息資產形式存在，包括在中國人民銀行指定的銀行的存款等。第二十五條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的資本充足率不得低于8％。第二十六條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司對1個企業及其關聯企業的授信余額，不得超過其資本的25％，但是經中國人民銀行批準的除外。第二十七條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司的固定資產不得超過其所有者權益的40％。第二十八條：獨資銀行、合資銀行、獨資財務公司、合資財務公司資本中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。外國銀行分行營運資金加準備金等之和中的人民幣份額與其風險資產中的人民幣份額的比例不得低于8％。對前兩款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。第二十九條：外資金融機構應當確保其資產的流動性。流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25％。第三十條：外資金融機構從中國境內吸收的外匯存款不得超過其境內外匯總資產的70％。對前款規定的比例，中國人民銀行應當按照有關規定逐步調整。

[4]美國監管機構根據銀行的資本適應力、資產狀況、管理水平、盈利要求及流動性，確立了CAMEL（風險管理C:capitalRequirement;A:Assetquality;M:Management;E:earnings:Liquid）標準。

[5]聯儲按照著名的ROCA體系對在美經營的外資銀行予以評定。R指風險管理（RiskManagement）,O指業務控制（OperationalControls）,C指法規遵守（Compliance）,A指資產質量（AssertQuality）。

[6]賀小勇：《金融全球化趨勢下金融監管的法律問題》，法律出版社，2002年11月版，第96頁。

[7]僅上海與深圳兩地外資銀行可以從事一定限度內的人民幣業務。

[8]《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》第三條：納稅人應納稅額,按應納稅所得額計算,稅率為33%?！锻馍掏顿Y企業和外國企業所得稅法》第五條：外商投資企業的企業所得稅和外國企業就其在中國境內設立的從事生產、經營的機構、場所的所得應納的企業所得稅，按應納稅的所得額計算，稅率為30％地方所得稅，按應納稅的所得額計算，稅率為3％。第七條設在經濟特區的外商投資企業、在經濟特區設立機構、場所從事生產、經營的外國企業和設在經濟技術開發區的生產性外商投資企業，減按15％的稅率征收企業所得稅。設在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區的生產性外商投資企業，減按24％的稅率征收企業所得稅。設在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區或者設在國務院規定的其他地區的外商投資企業，屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的，可以減按15％的稅率征收企業所得稅，具體辦法由國務院規定。

[9]《外資銀行在華營業性機構達到184家》，載《新聞晨報》2003年8月27日第二版。

[10]衛容之：《上海市銀監局緊張籌建中——申城外資銀行發展呈現六大戰略趨勢》，載《國際金融報》，2003年9月3日第2版。

[11]西部大開發戰略中鼓勵外商投資于西部地區的農業、水利、生態、交通、能源、市政、環保、礦產、旅游等基礎設施建設和資源開發，以及建立技術研究開發中心。擴大西部地區服務貿易領域對外開放，將外商投資于銀行、商業零售企業、外貿企業的試點擴大到直轄市、省會和自治區首府城市。對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業，在一定期限內，減按15％的稅率征收企業所得稅。對在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業，企業所得稅實行兩年免征、3年減半征收。對在西部地區新辦高新技術企業，經國家有關部門認定后，企業所得稅實行兩年免征、3年減半征收。見：國家發展計劃委員會副主任、國務院西部開發辦公室副主任王春正，代表國務院西部地區開發領導小組辦公室在“2000·中國西部論壇”舉行新聞會上公布的關于西部大開發一系列重要政策措施的要點。

[12]《有7家在華外資銀行的不良貸款率高達90%——銀監會警告外資銀行》，載《新聞晨報》2003年8月27日第2版。

[13]BOPEC為銀行子公司、其它非銀行子公司、母公司、收益、資本充足率的縮寫BankSubsidiary,NonbankSubsidiary,ParentCompany,Earnings.

[14]FinancialServicesAuthority簡稱FSA，金融服務權力機構。