美國影子銀行監管改革及啟示

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摘要:美國影子銀行體系具有較強的信用創造功能，高杠桿率使該體系蘊含巨大的風險。次貸危機的爆發暴露出美國影子銀行監管體系過分相信市場力量，監管手段和措施失效，監管體制落后等不足。危機發生后，為了減少影子銀行體系的風險，美國對系統重要性金融機構、信用評級機構、金融機構有序清算和破產、資產證券化等進行了監管改革，這些對我國加強影子銀行體系的指導與監管有一定的啟示。

關鍵詞:美國;影子銀行體系;次貸危機;監管

2007年美國次貸危機爆發給世界經濟帶來的影響至今還遠未消散。對本輪危機的始作俑者———影子銀行體系的監管是危機后國際社會面臨的現實問題。從《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》的簽署，到巴塞爾協議III，再到“金融穩定委員會”(FSB)推出的關于影子銀行體系的幾份正式文件，各國政府和國際社會對影子銀行體系監管的認識已經從一種理論探討轉變為一種現實政策對象。近年來，我國影子銀行由于各類中小民營企業等對融資的大量需求而快速發展。這一方面大大緩解了我國企業融資難的問題，繁榮了金融市場，促進了我國經濟的發展。但另一方面，由于相應的規章制度和監管體系的不健全，影子銀行的快速發展使得我國的信貸流動透明度越來越低，我國經濟蘊含的系統性風險越來越大。如何認識影子銀行體系的風險，采取怎樣的政策措施加強對其的監管以降低金融風險，是當前我國亟需解決的問題。

一、美國影子銀行體系的發展

2007年，保羅•麥考利首次提出了影子銀行的定義，他認為影子銀行是那些具有類似商業銀行貸款功能，但游離于銀行監管體系之外的金融機構［1］。此后，學者們雖然進行了大量研究，但對影子銀行體系的具體定義與范圍仍存在爭議。大多數學者都認為，影子銀行體系具有與傳統銀行體系類似的功能，如提供信用，轉移風險等，但是影子銀行體系的信貸中介過程比傳統商業銀行體系更復雜，也更趨專業化［2］。二十國集團(G20)的“金融穩定委員會”(FSB)認為，影子銀行體系是指正規銀行體系之外的信用中介實體和活動［3］。也有學者認為，影子銀行體系代表著商品“證券化”，既沒有柜員，也不需要在街頭擺攤，這些業務并不在銀行資產負債表內反映［4］。在具體運作中，影子銀行以市場交易為基礎，具有信息不透明，高杠桿，結構復雜，證券化程度高，表外性強，不受監管或監管少，創造金融衍生品并OTC批發交易，卻遠離中央銀行流動性或公共部門信用保證等特點［5］。美國影子銀行體系是伴隨金融自由化、金融創新和金融全球化的產生與發展而發展壯大起來的。通過對比美國影子與傳統銀行體系的負債變化情況和商業銀行、證券經紀交易商、家庭以及非金融企業等部門的資產狀況，可以看出該體系的發展歷程基本可劃分為四個階段:20世紀70年代的產生階段，20世紀80、90年代的快速發展階段，1997年亞洲金融危機至2007年次貸危機的膨脹階段以及2007年至今的調整與監管階段。對于美國影子銀行體系的未來發展前景，許多學者認為其未來充滿不確定性［5］。2008年金融危機后，影子銀行體系在“去杠桿化”中持續萎縮，對經濟的信用供給有所收縮，但整體規模依然龐大［6］。以金融衍生品為例，根據美聯儲的數據，2010年6月底在美國廣義貨幣體系的上端，依然有600萬億美元以上的OTC金融衍生產品名義規模，相當于M2的71.5倍。有一些影子銀行通過不同的套利渠道已經走出了影子，但是還有相當大一部分受利潤驅動，遠離了專業化經營?！敖鹑诜€定委員會”(FSB，2011)的報告表明，2010年澳大利亞、加拿大、日本、韓國、英國、美國和歐元區國家的影子銀行體系的資產總量從2008年的56萬億美元上升到60萬億美元，恢復到2007年美國次貸危機前的水平［7］。目前，影子銀行體系依然在全球金融體系中占據重要地位，并沒有被國際社會禁止，而是逐步走出監管的真空地帶，在新的監管環境下穩健發展［8］。Nersisyan等(2010)認為，目前在許多發達國家，金融部門對體經濟具有支配作用，對金融體系最有效的監管措施是精簡一半以上的金融部門，并實行基礎性修正［9］。英格蘭銀行行長Mervyn(2010)主張將大銀行分拆為零售銀行和投資銀行。政府在監管的同時應提供擔保，保證不會損害儲戶利益和經濟穩定［10］。Swagel(2010)認為，G－M方案能去除一些現存法律中對沒有涉及高質量擔保品repos的保護。這樣就能減少而不增加政府的覆蓋面，能激勵人們使用更高質量的擔保品［11］。Davis(2010)認為，過高的杠桿幫助了危機，助長了住房市場的泡沫等等。為此，應該監管杠桿率，如抵押品的預留扣減率。銀行必須持有更多資本，因為真實世界的風險比預想得更大［12］。Shlerfer(2010)認為，在重要性風險被誤解的環境下，監管某一特定的金融工具或市場的某一特定部分來可能是無效的。應該提供給金融機構更多的資金與流動性緩沖標準［13］。Parker(2010)認為，在現有監管體系下為了提高監管效果，可以提高借款條件以增強穩定性，并促進信息收集，但這樣會犧牲流動性［14］。綜上所述，影子銀行體系已在世界金融體系中占據重要地位，已成為其不可或缺的組成部分，但該體系仍然蘊含大量風險，加強對其的監管勢在必行。

二、美國影子銀行體系構成及其監管機構

美國影子銀行體系構成和監管機構具有美國自身的特點。美國的影子銀行體系主要是由證券化機構、結構化投資實體、市場性金融公司和證券經紀交易公司等四部分構成。證券化機構是投資銀行在資產證券化過程中設立的特殊目的機構(SPV)，其主要包括信托、有限責任或股份制公司、有限合伙制機構等，這些機構的主要目的是為資產證券化提供資產重組、風險隔離和信用增級。結構化投資實體是傳統商業銀行為了進行結構化投資而設立的資產支持商業票據和資產支持證券的發行主體、從事結構化投資的金融實體以及管道等［15］。例如結構化理財部門、ABCP管道和房地產投資信托等。結構化投資實體一般都是銀行或金融控股公司的組成部分，但也有一部分是獨立機構。市場型金融公司主要包括對沖基金、貨幣市場基金、私募股權基金、養老基金、保險公司、私人信用貸款機構及其他各類金融公司等。市場型金融公司主要是為市場提供流動性和信用貸款，不吸收存款。證券經紀交易公司是指主要以投融資收益為主要目的而進行融資融券、證券經紀、做市等業務的做市商或證券公司。其主要作用于回購市場、票價市場和其他各類金融市場。經過多年的發展，美國的影子銀行體系已經具有了自己的特點。其一，美國影子銀行體系具有較強的信用創造職能。美國的影子銀行體系通過購買傳統商業銀行的貸款或者進行相應的資產證券化運作，為傳統商業銀行體系提供了資金，降低了融資成本，進而大幅度擴大了社會信用總量。其二，美國影子銀行體系的業務模式是批發式的。這體現在:在投資方面，影子銀行通過金融衍生品市場和貨幣市場大批購買證券產品進行投資;在融資方面，影子銀行在票據市場、回購市場和同業拆借市場等金融市場，通過規模化的證券發行認購獲得資金，進行大批量的舉債融資［16］。其三，美國影子銀行體系具有高杠桿率。影子銀行由于所能獲得的資金規模有限，為了獲得更高的收益，各類影子銀行都會大規模舉債進行杠桿化操作，這也是影子銀行體系蘊含巨大風險的源泉。由于美國實行的是“銀行雙重注冊制度”，即一家銀行若在聯邦政府相關機構注冊，那它就是國民銀行。若該銀行在某個州政府相關機構注冊，那它就是州銀行。因此，美國對金融機構的監管也存在聯邦和州兩個不同的層次。聯邦一級的金融監管機構主要有美聯儲、聯邦存款保險公司、貨幣監理屬、證券交易委員會等。美聯儲的主要職能是制定各種相關貨幣政策，監督和指導美國銀行在本土和海外分支機構的活動，同時也監督外國銀行在美國的活動。聯邦存款保險公司主要是為銀行存款提供保險，監控存款保險基金中的風險，降低銀行倒閉時對經濟的沖擊。貨幣監理屬主要是對國民銀行發放牌照、監督國民銀行的經營行為，檢查和審批國民銀行設立分支機構的申請，并制定國民銀行的操作法規。證券交易委員會主要是通過一系列法規來維護交易者、投資者和證券發行者的合法權益，防止在證券活動中的非法行為和非理性行為。州一級的金融監管機構主要包括各州銀行監督局、國家信用合作社管理局、儲蓄監督局等，這些機構共同對各個州的金融市場進行監督和指導。

三、美國影子銀行體系監管的不足及改革

20世紀70年代以后，由于美國逐步放松了金融監管，影子銀行體系開始快速發展，特別是2000年以后，由于一系列法案的實施，使得影子銀行體系擺脫了相關法律法規的約束，快速膨脹起來，這也為2007年美國次貸危機的爆發埋下了隱患。次貸危機的爆發，也暴露了美國對影子銀行體系監管存在的不足。1．過分相信市場力量的監管理念。2007年次貸危機爆發前，美國的各級監管機構都在正常運轉，并沒有出現大的問題。但美國各級監管機構的理念多是“最少的監管就是最好的監管”，過分相信市場的自我監管、自我修復能力，忽視了影子銀行體系在資本逐利本性下造成大量資產泡沫形成的巨大風險。這導致美國影子銀行的監管機構權力分散、主體眾多，缺乏對影子銀行體系的全面監管，從而最終導致了本次世界經濟危機的爆發。2．監管手段和措施的失效。2007年以前的幾十年，全世界金融市場發展迅速，全球經濟快速發展，發達國家沒有發生大的金融危機。這使得美國等國家認為現行的金融監管體制是有效的，因此默守陳規，沒有根據金融市場的發展變化而及時提高監管手段和措施。監管機構沒有對影子銀行及其產品提出明確的資本要求和監管要求，而影子銀行的業務屬于傳統商業銀行的表外業務，加之大多數影子銀行產品交易沒有統一的交易平臺和交易系統，這些使得影子銀行的交易透明度低，監管機構不能全面準確的掌控影子銀行的風險，使得整個金融市場的系統性風險監控處于缺位狀態。又由于影子銀行體系的快速發展，各金融市場間的關聯程度不斷加深，也造成了風險傳導性加劇，一旦危機爆發，監管部門很難控制危機的影響和波及范圍。3．監管體制落后于金融創新。近年來，金融創新極大地推動了美國影子銀行體系的發展，但影子銀行快速發展的同時也不斷積累著金融系統的風險。一些大型傳統商業銀行和金融機構也開始大規模拓展非傳統的業務和金融產品，這進一步增加了金融系統的風險。而次貸危機爆發前，美國監管體制已經遠遠落后于金融創新的速度，其重點監控的是傳統的商業銀行業務和傳統的存貸款類金融產品，對影子銀行監管的很松散。不能有效消除金融系統不斷積聚的風險，最終也未能阻止金融危機的爆發。2007年的次貸危機暴露出了美國影子銀行監管體系的不足，因此，危機爆發后，美國對其影子銀行監管體系進行了一系列的改革。1．對系統重要性金融機構加強監管。一是對于資產超過500億美元的銀行持股公司或金融穩定監管委員會認定的系統重要的非銀行金融機構經營出現問題時，金融穩定委員會可以將其判定為系統重要性金融機構，并由美聯儲對其進行監管。二是加強了金融市場的紀律，大型金融機構的債權人、股東等要為機構的財務危機承擔責任。再次，加強了對大型金融機構的總體風險管理、風險資本標準、流動性、杠桿率、集中度限制等的監管力度。三是賦予了金融穩定監管委員會和美聯儲以更大的權力。若金融穩定監管委員會認定某金融機構會對美國金融穩定造成危害，可以授權美聯儲對其進行拆分。若美聯儲認定某大型金融機構會對美國金融穩定造成威脅，可以剝離其資產或停止提供某些金融產品。2．加強對信用評級機構的監管。一是在證券交易委員會新設置了評級辦公室，負責制定相關規則和年信用評級機構的監察報告，并有權對長期評級質量差的機構進行摘牌或處罰。二是要求信用評級機構披露其評級方法、報酬來源等信息。三是若信用評級機構出現錯誤，應承擔相應的法律責任，投資人可對其重大評級失誤提出法律訴訟。四是取消了信用評級機構免于承擔專家責任的特權，并要求所用機構重新檢查相應的法律法規，取消對信用評級的參考。3．加強了對金融機構的有序清算和破產監管。一是建立了破產清算機制，由美國聯邦存款保險公司負責，當大型金融機構破產時，聯邦存款保險公司將對其采取安全有序的破產清算程序，以減少其對金融市場的危害。但破產清算程序必須由財政部、聯邦存款保險公司和美聯儲三方同意才能啟動。二是當大型金融機構遇到困境或可能破產時，監管部門可以不再對其進行救助，而是對其進行接管和拆分。而且大型金融機構要定期提交一旦破產如何安全有序的實行破產清算的計劃，若不定時提交，業務活動將受到限制，甚至被剝離資產。4．加強對金融衍生品交易的監管。一是要求證券交易委員會和商品期貨交易委員會共同對場外交易金融衍生品市場進行監管。二是通過制定關于保證金、資本、報告、交易記錄等新規則來加強對從事金融衍生品的金融機構和主要參與者的監管。三是要求所用能夠標準化的金融衍生品必須在交易所交易、在清算所進行清算，并由證券交易委員會、商品期貨交易委員會和清算所決定清算的合約類型。四是要求從事金融衍生品交易的銀行必須遵守“沃克爾法制”。5．加強對資產證券化的監管。一是要求證券產品的發現機構披露更多信息，確保不出售垃圾產品。二是金融機構在出售證券化產品時，需把5%的信用風險保留在資產負債表里，不能間接或直接對沖這些風險。三是將銀行信貸資產證券化產品納入《1934年證券交易法案》，減少了銀行信貸資產證券化產品的套利風險。四是強化了資產證券化的自我清算功能。6．其他監管措施。除了加強上述監管措施外，美國還通過制定相關的法律法規加強了對私募股權基金和對沖基金的監管。并進一步明確了影子銀行體系和傳統銀行體系的關系，以減少影子銀行體系的風險。

四、對中國的啟示

我國影子銀行體系經過多年的發展壯大，也具有了不同于美國影子銀行體系的特點。結合我國的實際情況，美國后危機時代對影子銀行體系的監管改革可對我國監管影子銀行體系提供一些啟示。當前，我國影子銀行分為銀行業監管機構批準的非銀行業金融饑構，政府相關部門核準或報備的專業性公司及潛伏于民間的地下金融活動三類。主要包括證券公司、信托投資公司、抵押扣保公司、貸款公司、典當行、民間借貸組織等非銀行類金融機構。最有代表性的影子銀行機構是金融理財業務部門，最典型的金融工具是銀行理財產品。由于金融管制、資金壟斷、流動性不均衡，所以我國的影子銀行體系也具有自己的特點。首先，我國影子銀行資金來源廣泛。影子銀行的資金是各種形式的投資理財工具、企業閑置資金、集資和類似上市公司閑置資金、證券化產品、銀行拆借利率等短期融資。當市場流動性泛濫時，各類資金會很容易集聚起來形成影子銀行。其次，我國影子銀行所受監管較少。我國銀行體系表外業務的影子銀行所受的監管較少，地下錢莊等民間的影子銀行機構更是很少受到監管。再次，我國影子銀行利益鏈條長，風險大。由于我國影子銀行大量從事場外交易、信息不透明，缺乏穩定的資金來源，而且沒有足夠的風險評估制度，因此，相對于商業銀行來說，影子銀行體系風險很大。次貸危機后，美國為降低影子銀行體系的風險，加強了對其的監管。同樣，我國的影子銀行體系雖然相對來說規模較小，但也存在較大的風險，加強對其的監管勢在必行。美國對影子銀行體系的監管改革也給我國提供了一些啟示。首先，應加強法律規章的建設。我國現有的關于金融監管的法律法規相對于快速發展的金融自由化和經濟全球化，在某些領域已經相對滯后，不能涵蓋影子銀行體系發展中遇到的新問題。而且隨著金融創新速度的加快，某些金融領域甚至出現了法律法規的空白。因此，我國應不斷完善現有的法律法規，制定新的法律規章制度填補對影子銀行體系的監管空白，在有法可依的同時，更應該做到有法必依。其次，應加強對影子銀行體系的指導。我國影子銀行體系中的金融機構組成比較復雜，既有專業性的金融公司，也有潛伏于民間的地下錢莊。這些影子銀行體系魚龍混雜，良莠不齊，大量缺乏專業人才、現代管理理念和風險意識。因此，我國政府部門應對影子銀行體系增強指導，提高這些機構的專業能力和人才隊伍建設，著重完善風險管理、合規建設與健全公司內部治理，規范其信息披露、風險預警與動態檢測系統。再次，從國際化視角加強對影子銀行體系的監管。與國際發達國家相比，我國的影子銀行體系發展還比較落后。因此，我國應借鑒國際的先進監管方法和手段，應將影子銀行體系評估嵌入金融部門評估的框架，組建專門的影子金融監管協作委員會，由銀行、證券和保險監管委員會共同委任專家組成協作委員會，按照功能監管方式設計監管職能部門，通過實行一行三會與跨境監管協作等方法，從全球系統性風險的角度來強化中國影子銀行體系的監管。

作者:肖 晶 單位:長春理工大學 經濟管理學院

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