銀行執法效能分析論文

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一、目前人民銀行分支機構行政執法中存在的問題

1.執法依據不清晰，妨礙執法活動開展

(1)法律授權不清晰，執法依據受質疑。目前人民銀行分支機構實施信貸征信管理職能的依據來自于人民銀行的“三定”方案，這種文件缺乏法律的基本形式，法律效力不足，不為社會公眾所熟悉，因此在開展這項工作時，特別是向非銀行部門征集各種信用信息數據時，受到其他部門和地方政府的消極對待。人民銀行履行金融業統計職責也缺乏充足的法律支持。《中國人民銀行法》規定“中國人民銀行負責統一編制全國金融統計數據、報表，并按照國家有關規定予以公布”。但只有銀行業金融機構向人民銀行報送有關統計報表和資料有法律的強制性規定，對其他金融行業沒有相關規定，人民銀行分支機構很難從證券業和保險業金融機構獲得所需統計資料。而且人民銀行對社會經濟運行情況在法律上沒有調查權，調查統計部門對非金融機構的調查處于一種無法可依的狀態，數據的取得完全出于被調查對象的自愿配合，難以保證數據的真實、完整和有效。

(2)法律文件之間缺乏協調性，執法職責分工不清。隨著金融服務工具的不斷創新，結算和清算兩者的內在聯系更加緊密，但法律卻將兩者人為強行劃分開來，人民銀行與銀監會現有職責分工模式人為割裂了支付結算體系內部的有機聯系，將支付結算與清算的劃分作簡單化處理，實際上造成了人民銀行與銀監機構的監管沖突。

(3)制度設計不合理，立法目的實現不充分。反洗錢是人民銀行分支機構目前最重要的執法工作，反洗錢的有效實施，非常需要金融機構的自覺配合。在反洗錢的工作中，金融機構付出了制度成本、雇員成本、檢查成本、客戶流失成本和科技投入成本等，但《反洗錢法》沒有建立正向激勵和成本補償機制，對社會公眾的參與也沒有相應的物質獎勵，不足以鼓勵反洗錢的公眾參與熱情。反洗錢調查權限于省級以上的機構享有，案發地區的地、市中支沒有直接的調查權，也不利于調查的時效與實效。

(4)法律文件長期實施，內容與現實發展差距太大。國庫管理和支付結算管理制度在這方面的問題最突出。1985年頒布的《國家金庫條例》及其1989年頒布的《細則》整個思路和框架是計劃經濟體制的產物，沒有體現國庫風險防范的需要。一些重要的國庫業務如國庫監管、國庫退庫、國庫撥款，以及一些新的國庫業務，如支付系統往來、國庫內部往來和橫向聯網等，沒有明確的管理操作規定，使國庫業務陷入制度盲區。國庫對預算資金的監督權規定得過于籠統，職責分工與監督范圍界定不具體，對財政預算單位的監管流于形式。

(5)行政許可事項長期“無法可依”。在《行政許可法》實施初期，國務院以412號令保留了人民銀行分支機構四項行政許可項目，但是，這些都是臨時性的行政許可。作為臨時性的行政許可事項，除了自然終止實施的以外，國務院應當及時提請全國人大及其常委會制定法律，或者自行制定行政法規，將有關的行政許可事項確定下來。人民銀行分支機構尚在實施的商業銀行、信用社支庫業務審批、商業銀行、信用社鄉鎮國庫業務審批、銀行賬戶開戶許可證核發及貸款卡發放核準、經營流通人民幣許可四項行政許可都屬于這種情況。這些臨時性的行政許可事項實施已經超過三年，對這些許可事項，究竟要保留還是取消，沒有明確的說法。法律規定，只有行政法規以上層級的法律才可以設定行政許可，但經營流通人民幣許可由《經營、裝幀流通人民幣管理辦法》這個行政規章設定，它的合法性受到質疑。

2.執法力量分散，手段乏力

金融監管長期以來是人民銀行執法工作的“重中之重”，但監管職能剝離后，人民銀行對監管理念、方法的探索也停頓了，監管方式回到過去的孤立片面的合規性監管。當前，人民銀行分支機構實施監督檢查的普遍做法是由各職能部門分別安排進行單項檢查，執法的對象、程序、內容、方式都不盡相同，未能形成穩定的執法工作體系和檢查監督工作規范。監管手段退步，監督檢查權行使的力度也不足，不能引起被監管機構的重視，也不容易發現問題。

3.執法部門特別是最基層分支機構的執法人手不足

隨著監管職能的剝離，大多數從事一線監管的業務人員劃轉離開，人民銀行監管專業人才出現青黃不接現象。加上人員配備不合理，業務培訓趕不上形勢發展，能承擔執法任務的人員嚴重不足。特別是在縣支行一級，多年來人員只出不進，加上劃轉、退休等，人手嚴重短缺，業務兼崗、頻繁換崗情況很普遍，業務工作質量難以提高。

4.執法的配套保障不充分

當前，人民銀行對利用科技手段提高工作效率非常重視，但新科技、新手段的采用，并非完全按照現行法律規定的模式進行。例如，近年來，金融服務電子化水平不斷提高，目前人民銀行的金融統計、會計國庫、資金清算、征信、反洗錢、外匯管理等都有自己獨立的業務系統。電子業務系統不斷更新，能夠熟練掌握電子業務系統的員工數量相對不足，可能加大業務的操作風險。此外，過于分散的電子業務系統也不利于業務風險控制。

另一方面，一些直接面對公眾的服務、執法工作經費保障不足?！缎姓S可法》實施后，貸款卡發放、開戶許可等行政許可事項不能再向申請人收取費用，在一些發達地區，此類業務量特別大，不僅需要大量的物質消耗，還需要增聘一定數量的編制外用工。支票使用違法行為處罰等直接面對社會公眾的執法工作也有同樣問題，案件調查取證、法律文書的制作、送達、處罰決定的執行，都需要大量的人力、物力支持。而人民銀行分支機構在執法經費的預算上，對這些執法項目的考慮不夠充分，導致這類業務量大的分支機構，經費捉襟見肘，有時只好降低執法的嚴謹性，從而降低執法質量，潛藏法律風險。[2]

二、對人民銀行分支機構行政執法中存在問題的原因分析

1.人民銀行職能調整與配套立法不協調，立法質量不高，更新不快

在大背景上，隨著國家經濟高速增長，我國金融業的規模、經營模式、業務擴展和創新一日千里。相反，監管部門還在轉變理念、分清職責、改革機構上牽扯大量精力，對金融業務規范的關注，只能跟在金融機構后頭，亦步亦趨，缺乏前瞻性的措施。上級機關不夠注重立法技術以及規章制度政策之間的協調，職能部門之間缺乏溝通，不能將金融業務語言較好地轉化為法律語言。目前還缺乏法律實施后的定期評估制度，對法律文件的實施效果，沒有一種制度性的評估反饋措施。

2.人民銀行機構長期連續變動，職責不斷剝離，不利于執法權威的形成

十多年來，人民銀行的金融監管權能被不斷剝離，每次職責的剝離，都會引發央行與新機構之間的權限劃分和關系調整，人民銀行總是“輸家”，對中央銀行權威性影響很大。在機構內部，分支機構的設置、內設部門的調整，與外匯管理局關系的梳理等方面也始終沒有停止過，中國人民銀行總行、分行、中心支行的權限劃分也在不斷調整之中。目前縣市支行的執法業務涵蓋了人民銀行的大部分職能，有傳統業務也有新增職能。機構的撤并與職責調整、移轉，直接影響法律實施效果。

另外，《中國人民銀行法》第九條所規定的“建立金融監督管理協調機制”，一直沒有落實。中央銀行承擔著“最后貸款人”的角色，卻無法對商業銀行經營實行監管，中央銀行缺乏有力手段督促商業銀行認真落實貨幣政策。“一行三會”的分支機構關系隔膜，支持監管職能拆分的理論預設沒有顯現，而信息溝通不暢、權力失衡、監管摩擦的問題屢有所聞，反而使金融機構有機會“監管套利”。

3.職能重心轉移，對具體的行政執法工作重視不夠

近幾年來，人民銀行強調強化與制定和執行貨幣政策有關的職責，然而實際工作中“務虛化”的傾向明顯，對具體執法工作特別是現場檢查工作重視不夠。職能調整也引起了行政理念的變化，工作重心由原先強調“監管是重中之重”，轉變為現在的“寓監管于服務之中”，“將金融監督管理與金融服務緊密結合”。在中國的語境下，過于強調“服務者”的角色，可能會引起管理相對人的誤解，弱化其機構權威。三、提高人民銀行分支機構執法效能的對策建議

1.明確中央銀行的定位和職能，科學規范“一行三會”法律關系

在現代法治國家，行政機構的權威來自其法律定位，人民銀行要提高分支機構的執法效能，明確的法律定位和職能授權是基礎。人民銀行的自身建設要與完善我國金融監管體系綜合考慮。當前，人民銀行雖然不再具體監管金融機構，卻還承擔著維護金融穩定的職責，因此人民銀行評價與監督專業監管機構正確履行職責就有了合理性與合法性。同時，人民銀行有長期豐富的監管經驗和專業知識優勢，已經建立起較為完整的、覆蓋不同業務功能的金融信息系統，因此，人民銀行是作為金融監管協調機制牽頭者的最合適部門，應當授予人民銀行金融法律監督權，推動中央銀行牽頭的金融監管協調機制形成。[3]

2.提高立法質量，完善法律制度

執法效能不高很多時候與立法質量有直接關系，上級機關應注意提高立法質量。在制定規章或規范性文件時，應加強調研，切實掌握擬規范對象的實際情況，明確立法的目的，清楚制度導向，注重立法技術。

(1)在征信管理方面。在社會征信體系建設的實踐經驗基礎上，盡快制定我國的信用法律體系，在法律層面明確人民銀行對征信業務的管理職能和權限，制定“公共信息公開法”和“個人信息保護法”。

(2)在金融調查統計方面。按照修訂后的《中國人民銀行法》，修改《金融統計管理規定》，將該法律文件升格為行政法規，將統計的范圍覆蓋整個金融行業，以此作為落實《中國人民銀行法》確定的“金融監督管理信息共享機制”的具體措施。明確人民銀行的金融統計檢查監督權，使之與履行金融業統計職責相匹配?？紤]到人民銀行有掌握整個經濟運行情況的需求，作為考察貨幣政策執行效果的參照，應當賦予人民銀行一定的對社會企業的調查統計權。[4]

(3)在現金管理方面?，F金管理的目標是要控制貨幣供應量，防止通貨膨脹，同時要防范和打擊洗錢等各種利用現金結算從事的違法犯罪活動。應盡快修改《現金管理暫行條例》及其實施細則，清理現行有關規范性文件，繼續深化現有的《反洗錢法》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》及相關配套規定的實施效果。通過反洗錢措施加強對大額、可疑現金的監測力度，遏止利用現金進行洗錢行為的發生。支付結算部門應加強對信用卡、賬戶、現金本票匯票等方面提現的控制。貨幣金銀部門則應專職人民幣流通管理，做好現金投放回籠工作，從總量上控制現金投放。

(4)在經理國庫方面。按照金融、財稅體制改革后的新要求及國庫管理工作的新變化，盡快修訂和完善與之相配套的國庫工作法規、制度和辦法，以法的形式賦予國庫監管權力，明確國庫的監管職能和對各類違規行為的處理法則，保證國庫監管工作有章可循，提高國庫監管的獨立性、權威性，防止逃避國庫監管的行為。

(5)取消有名無實的“行政許可”事項。當前人民銀行分支機構實施的行政許可事項都可以取消，采用其他更有效的管理手段。開戶行政許可由人民銀行事前許可變成銀行事后報備制；貸款卡的發放由行政許可變成申領制；將商業銀行、信用社支庫業務審批、商業銀行、信用社鄉鎮國庫業務審批行政許可變成行政合同制。

3.加強內部建設，整合執法力量，探索提高執法效率的新模式

(1)按照“金融服務窗口”、“經濟金融信息反饋終端”和“基層金融組織協調中心”的目標改造縣市支行?？h市支行在機構組織上可以按照“綜合營業部”模式改進機構設置，對外保留支行、支局、支庫三塊牌子，對內則作為中支派出的綜合業務部，實行“外支行、內科室”的管理模式。而現在由支行履行的法律實施職責，轉由中支直接承擔。中支的執法職能部門應直接承擔起由縣支行履行的執法職責，擴大執法的范圍。

(2)整合現有執法資源，通過加強教育培訓，盡快鍛煉出一支年輕、精干和高水平的執法隊伍。

(3)探索提高執法效能的措施，實施“綜合執法”。從實踐效果來看，綜合集中檢查的方式能促進金融機構認真執行法律規定，降低執法成本，提高執法效率，緩解執法力量不足，提高執法信息共享度，減輕被查金融機構的負擔。

4.適應形勢發展，加強執法保障措施

在發揮科技手段提高行政和執法效率的同時，應當注意統籌安排，減少各職能部門爭相自行開發系統、互不兼容、重復建設的情況，業務系統軟件的開發要兼顧業務發展和執法內容的需要。在強調加強“金融服務”時，應注意服務內容和對象的變化和增加，現在很多的服務項目直接面對社會公眾，一些執法的對象也擴大了，所以行政成本也相應增加。因此，在執法的經費預算上要給予保障。

參考文獻：

[1]張騏.法律實施的概念、評價標準及影響因素分析[J].法律科學(西北政法學院學報)，1999，(1).

[2]張勁，冼宇航.空頭支票的成因與遏制[J].南方金融，2006，(8).

[3]劉麗巍.當代中央銀行體制：世界趨勢與中國的選擇[M].北京：人民出版社，2007.

[4]王勝明.中華人民共和國中國人民銀行法釋義[M].北京：法律出版社，2004.摘要：本文從機構體制、執法模式、法制內容等方面，詳細分析了人民銀行分支機構當前執法效能不高的原因，并提出明確中央銀行的定位和職能，授予人民銀行金融法律監督權，提高立法質量，加強內部建設，整合執法力量，探索提高執法效率的新模式，加強執法保障等針對性建議。

關鍵詞：人民銀行；執法效能；立法建議