民間組織發展狀況調研報告

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一、全區社區民間組織基本情況

目前我區現有25家社會團體，106家民辦非企業單位，這兩類民間組織都經過正規注冊登記，余下還有一些達不到注冊登記條件的在社區備案的組織，即社區民間組織，共計1174個。近幾年來，鼓樓區重視社區民間組織對創建和諧社會的重要意義，在社區建設中積極培育社區民間組織。全區各類備案的社區民間組織已達1174個，其中248個文化健身娛樂類組織，如書畫社、京劇票友會、舞蹈隊、合唱團、讀書會、晨練隊、登山隊等；715個社區服務類組織，如家電維修隊、“小飯桌”、愛心社、養老助老機構、社區服務中心、治安巡邏隊、“居民之家”等；111個帶有社團性質的地域性維權類組織，如殘聯、“關心下一代協會”、計生協會、老年協會、動物協會、環保協會等；17個慈善類社區民間組織；還有6個其他類。已經初步形成了服務型、活動型、維權型和救助型等4大類型社區民間組織網絡體系，有力地推動了“和諧社區、和諧*”的建設。這些社區民間組織向社區居民提供了各種服務，開展了各類活動，在彌補政府功能不足和化解各種矛盾方面發揮了重要作用。

二、目前社區民間組織存在的主要問題

(一)社區民間組織管理法律法規不健全

目前，我國還沒有專門的、全面的、嚴謹的關于社區民間組織管理方面的法律，因此，對于社區民間組織的法律和管理條例只能套用常規的民間組織管理法規，《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等，由于現行條例規定的民間組織登記注冊限制過多、門檻過高，必須同時具備找到一個業務主管單位、擁有3萬以上注冊資金、同一行政區內業務范圍唯一這三項條件，才能合法登記，這就使得大量社區民間組織由于達不到這樣的要求而不具備正式登記的資格。雖然目前對注冊資金有所降低，現在只要2000元注冊資金就可以注冊，但一些松散型的組織也還是達不到標準，從法律意義上說，是不合法的。這嚴重約束了社區民間組織的發展，也難以鼓勵社區民間組織更好地在和諧社會建設中發揮積極作用。

(二)政府對社區民間組織資助不夠

社區民間組織作為公益性的非盈利機構，其運作資金應當是由政府、企業、慈善組織等資助，但目前在政府財政中還缺乏這樣的專門預算，對社區民間組織的資金支持極少，通常只有在政府需要社區民間組織參與公益活動時，才會給予一些臨時性的資金支持。隨意性大，缺乏制度保障和約束。目前社區民間組織多數是為社區居民提供各種無償或微利的便民服務，社團類的社區民間組織基本上沒有固定的經費來源，開展一些活動主要依靠少量的贊助費及社區居委會的有限資助。由于資金不足，一些不需投入或投入極少的自娛活動可以經常性地開展，但其他一些社會活動經常性開展有困難，作用的發揮受到限制。

(三)社區民間組織的自主性不強

目前相當一部分的社區民間組織過度依賴社區居委會、依賴街道。例如活動場地、經費支持、組織協調等方面，自主開展活動的能力薄弱。還有一些社區民間組織是有關政府部門將職能延伸到社區的產物，如老年協會、計生協會等團體。因此，在人事、管理、職能上必然受控于上級主管單位，獨立性較弱。

(四)社區民間組織自身發展后勁不足

社區民間組織規模偏小，人員素質參差不齊，發展后勁不足。一些社區民間組織內部制度不健全，缺乏科學的內部管理，運作欠規范，社會公信度不高，難以有效地動員社會資源支持組織發展，資金募集困難重重。而資金的困難又造成社區民間組織難以吸引優秀的專業人才到社區民間組織中服務。目前社區民間組織成員多為離退休人員、機關事業單位的下崗分流人員，總體素質偏低，缺乏創新精神，直接影響到社區民間組織的服務質量。

三、幾點思考

1、培育成立相關民間組織專業管理和孵化機構

目前我區社區民間組織處于體制創新的初始階段，2004年華僑路街道建立了社區民間組織服務中心類的“社區服務協作中心”，2007年建立了鼓樓區老年人活動中心，2008年成立了鼓樓區民間組織發展促進會。以后在此類機構上應該更加進一步完善其職能，整合資源，把對社區民間組織管理的職能集中于以下四個方面:一是充當中介服務的角色，負責對社區內的具有法人資格的民間組織進行常規管理；二是充當社區民間組織的掛靠單位，間接賦予其合法社團的法律地位；三是向社區民間組織提供信息服務和資源供給，強化聯系、溝通和協調的作用；四是組織社區民間組織管理人員資質培訓，建立社區民間組織人才庫，對社區民間組織發揮“孵化器”作用。

2、完善公共財政穩定的扶持政策

穩定的財政支持政策和靈活的財政支付方式資金是制約所有組織發展的根本性因素?？v觀世界各國的經驗，政府是主導性的資金供給者，推行政府購買服務和項目管理的財政支持政策，具有很強的針對性和現實性。為此，政府需要解決的問題主要有五:一是把支持社區民間組織納入財政預算管理范疇，以項目任務規范使用；二是調查摸底，并遴選合格的社區民間組織，而在關于民間組織的遴選上，合格的民間組織應該具備相對成熟的制度，愿意學習和使用規范的政府財政資源，有能力承擔社區公共事務管理的任務；三是發育和培養社區民間組織隊伍，形成規模，形成財政經費具有一定的競爭度、透明度和多元化主體共享的格局；四是規范的財政經費使用制度、財政支付方式與監督制度；五是規范財政支持的政策流程，體現項目實施的民主化與透明性。

3、加強社區資源有效整合與配置

集中有限資源，有選擇地實行政策傾斜。根據我區民間組織的發展現狀，結合財政能力與城市社區發展的需要，可以有重點、有選擇地集中政府資源辦急事、辦要事、辦實事。就社區民間組織的發展現狀看，有四類組織應該享有政策傾斜。一是重點支持具有公益性、互助性、專業服務類的民間組織發展。隨著城市政治發展進程的加快，基層自治和基層民主的任務會更加繁重，政府應該有未雨綢繆的準備，集中力量突破這個具有重大意義的領域。二是重點支持社區文化類民間組織。這是目前社區中數量最多、影響最大的民間組織類型，把社區文化類組織做出“品牌”，從而起到對其他類型的社區民間組織的示范、輻射和帶動作用。三是支持“精品民間組織”的發展。此類組織既具有廣泛的號召力和影響力，而且具有組織管理的經驗，在當下社區民間組織發展極不均衡而社區發展卻迫切需要的背景下，“精品民間組織”建設能夠有效減少政府支持民間組織發展的成本，且有很高的管理績效。四是重點培養民間組織的精英人物，充分發揮人的主觀能動性。政府的政策向一部分具有領導能力、有責任心、熱愛社區工作、有進取心的人實行傾斜，動員他們積極參與到社區組織的事業中來，對他們的培訓、使用和安置實行靈活的政策，發揮他們帶領居民、團結組織、服務社區的作用。

4、實現政府合理“購買公共服務”

根據我國現有的法律和制度設計，政府全程介入社區基層的管理既不現實，也沒有績效。鼓勵并資助社區民間組織參與和進入政府服務的延伸領域，根據“委托—”原則，在政府服務的延伸領域，可以授權、資助和監督非政府的民間組織進入。當前，在城市社區，可以延伸的政府服務領域主要有:未成年保護措施的實施與監管、養老政策的落實、社會公德宣傳、社區環保、社區矯治、社會治安綜合治理、糾紛調解等。在這些領域，政府鼓勵社區民間組織介入，并可以項目或者合同的方式予以財政的資助。在條件允許的情況下，甚至可以實行適度競爭，使政府服務的延伸領域能夠得到更好的服務。

5、鼓勵保護基層探索與創新

鼓勵基層創新，探索社區民間組織發展的新思路，從經驗上看，有生命力的組織創新都源于基層實踐的創造。在組織創新上，政府應發揮其作用:一是對這種創新予以承認，使其合法化；二是采取適當的措施加以控制，并使之完善。政府應該以間接的途徑鼓勵基層創新，比如對于文化類社區民間組織的管理，可以通過提供調演、同臺比賽、評比、檢查、周末露天演出等政府平臺，促成民間組織的參與。實際上，在政府的激勵下，有些基層創新已經取得了很好的效果。比如以社區捐贈和服務收入為依托，以“超市”機制運作的慈善援助，達到了物盡其用、各取所需的目的?？傊?，基層的創新既需要保護，也需要加以利用。