農村改革研究論文

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【內容提要】農民的分化和農村先富群體的崛起使農村基層治理出現了一種新的模式——“先富能人治村”。在一些地方，先富群體不僅擔任了村委會主任，而且擔任了村黨支部書記。“先富能人治村”對農村基層黨組織建設帶來了哪些問題，產生了怎樣的影響，這是一個關系到農村政治穩定和經濟發展的大問題。要發揮農村基層黨組織的領導核心作用，保證廣大農民群眾的根本利益的實現，必須從法律、法規及各項制度的完善上規范“先富能人治村”。

【摘要題】黨建縱橫•基層建設

【關鍵詞】先富能人/治村/農村/基層黨組織/建設/對策

近年來，隨著社會的變遷、農村經濟的發展和農民的分化，無論在沿海經濟發達地區，還是在中、西部經濟發展相對落后地區，農村先富群體都呈增長的勢頭。所謂“農村先富群體”，主要指先富起來的企業家、工商戶或種養殖業大戶等在改革開放之后率先走上致富道路的相對富裕階層。他們土生土長在農村，但又基本脫離了傳統農業的生產方式，屬于新型的農民群體。他們又被俗稱為經濟能人或“先富能人”。這一群體的崛起使農村基層治理出現了一種新的模式——“先富能人治村”。

目前，“先富能人治村”這一新的社會現象已引起了學術界和政府有關部門的關注，如：樊平《“老板村官”日益增多》、譚飛等《老區“富人治村”現象解讀》、浙江省民政廳《“先富群體”競選“村官”現象的調查與思考》、張旭光《先富群體競選“村官”現象的調查與思考》、顧正喜《我國農村先富群體參政的激勵結構及規范之道》等都對此進行了探討，代表性的觀點有三種：一是“先富能人治村”是農村社會發展的必然結果，標志著村干部類型正在由道德權威型向經濟能人型轉變，是農村社會發展的一個方向。二是“富人村官”能不能以村政為己任，能不能代表農民的利益，能不能嚴格按照規范行事，是否具備了當好這個“村官”的條件，還有待于時間的檢驗。三是如何注意和防范某些“富人村官”政治權力的異化，防止他們利用政治權力為自己謀取私利，是一個亟待解決的問題。

但是，迄今為止的研究，尚未觸及“先富能人治村”對農村基層黨組織建設帶來的影響這一重大課題，特別是“先富能人”擔任了村黨支部書記后，如何規范其行為，如何開展黨組織工作，如何加強黨組織建設，如何通過進一步完善村民自治的有關法規制度發揮村黨組織的領導核心作用等，這些方面的研究還是空白。事實上，在一些地方，特別是江浙等經濟發達地區，“先富能人”當選村黨支部書記不僅已經出現，而且越來越多，有的地方比例已高達50％以上。而且，隨著農村現代化的推進，小康社會將逐步實現，先富群體必然逐步變成大多數。“先富能人治村”使新形勢下村黨組織建設面臨諸多的新情況和新問題，急需進行深入的調查與研究。這對進一步發揮好黨組織及廣大黨員的作用，促進農村的政治穩定和經濟發展，加速農村致富奔小康進程，有著重要的理論和實踐意義。

一、“先富能人治村”產生的社會背

先富群體的發展和“先富能人治村”現象的出現，是農村社會政治、經濟發展的必然結果。執政黨的政策、市場經濟所激發的農民普遍的求富心理、先富群體經濟地位與政治權利訴求的聯動，利益追求和自我實現等一系列動因的整合，促成了“先富能人治村”現象的產生。當今中國農村的村民已經不再是一個統一的整體。隨著改革的不斷深化，農村社會結構已經發生了重大分化，原來同質同構的單一性農村社會結構已為多元化的新農村社會結構所取代，農民已經分化為地位、利益不同的若干階層的群體。（注：盧福營.論村民自治運作中的公共參與.政治學研究，2004（1））按照社會發展的一般規律，社會中的某個群體在越來越多地掌握經濟資源和經濟支配權力之后，必然產生政治意識的覺醒和政治權力的訴求，迫切地需要提高自身的社會地位和政治地位。經濟能人在農村社會的治理中，歷來屬于體制外因素。在計劃經濟背景下，傳統的用人觀念使我們選拔的村黨支部書記基本上是“道德權威”型的，往往習慣于用自己的道德力量維系一個村的運轉秩序。這樣的人做“村官”，雖然讓人信得過，但在市場經濟迅速發展和社會結構深刻變化的新形勢下，顯然已經跟不上農村經濟和社會發展的步伐，越來越不適應工作的需要。廣大農民要求致富的愿望日益迫切，但作為市場主體的單個農民在市場競爭越來越激烈的當前，抗風險的能力越來越弱，發展經濟的能力也越來越受到外在條件的制約。一方面，先富群體所從事的市場活動需要穩定的政治規則來降低不確定性，因而迫切需要更多的知情權、發言權、參與權甚至決策與監督權；另一方面，村干部在農村發展中的地位日益重要，廣大農民迫切需要有能力的人帶領自己致富奔小康，村干部類型已由“道德權威”型向“經濟能人”型轉變。

據調查，甘肅省一部分農村脫貧致富步子慢，除了自然條件惡劣外，歸根結底是村級班子整體素質不高所致。全省47萬名農村黨員中，50歲以上的黨員占53％，小學文化程度及文盲黨員占56％，改革開放前入黨的占53％，經濟收入處于中間水平的黨員占60％。這樣的黨員隊伍顯然難以承擔全面建設小康社會的重任。因此，塑造一支新型農村干部隊伍已成為時代的必然要求，而致富能人和致富帶頭人正是農村先進生產力的代表。（注：譚飛等.老區“富人治村”現象解讀.瞭望，2004（25））正是在這樣的背景下，甘肅省在農村組織實施了以“把黨員培養成致富帶頭人，把致富帶頭人中先進分子培養成黨員，黨員帶領群眾共同發展，黨組織帶領致富能人不斷進步”為主要內容的“雙培雙帶”工程。不僅大大改善了黨員隊伍結構，提高了黨員隊伍的素質，而且使越來越多的先富群體走上了村的領導崗位。該省慶陽市卅鋪鎮15個行政村中，目前有6個村的村黨支部書記個人資產在50萬元以上。（注：譚飛等.老區“富人治村”現象解讀.瞭望，2004（25））在吉林省白城市，市委制定了《關于大力選拔致富能人型村干部的意見》、《關于大力培養選拔致富能人入黨的意見》，重點在選人用人機制上下功夫。2003年致富能人型村黨支部書記有582名，占總數的63％。2002年，白城市共發展農民黨員1327名，其中，致富能人1120名，占80％以上。（注：鞠萬義等.能人治村在白城（白城市委注重選拔致富能人型村干部）.吉林日報，2003—9—13）在江蘇省射陽縣，縣委《關于大力推進“雙強”村干部隊伍建設的實施意見》明確提出：“沒有10萬元，不能當村官”。全縣共有258個村，目前已有250個村配備了這樣的“村官”430名，其中擔任村黨組織書記的有160名，他們當中個人資產達千萬元的有47人，百萬元的有78人，最少的不低于60萬元。（注：鄭燕峰.射陽“10萬元村官”富干部帶領村民致富.中國青年報，2003—10—08）在民營經濟發達的浙江，先富群體擔任村黨支部書記的則更多。這說明，不論在沿海發達地

區，還是在中、西部欠發達地區，“先富能人治村”已開始成為一個普遍的社會現象。這些“老板書記”的發展途徑大致有以下幾種：一是組織培養型。一些地方通過實施“雙培”工程刻意培養經濟能人入黨，選拔企業家型的黨支部書記。吉林省白城市實施致富能人治村工程，市委組織部采取有力措施，開通了能人治村的渠道：讓能人頂位置，為能人倒位置，因能人設位置，替能人留位置。（注：鞠萬義等.能人治村在白城（白城市委注重選拔致富能人型村干部）.吉林日報，2003—9—13）二是競選型。一些經濟能人不再滿足于經濟上的成功，萌發了強烈的參政意識。在村級換屆選舉中，他們通過競選，有的當上了村委會主任，有的則進一步成為村黨支部書記。三是混合型。即經濟能人走上村的領導崗位，既有其本人強烈的參政愿望，又有有關組織提供的平臺。而經濟能人為了能成功地競選村官，又往往同時采取上層路線和下層路線兩種方式。上層路線是指經濟能人主要通過影響鄉鎮黨政或其他有關部門來實現自己的參政愿望；下層路線是指經濟能人主要依靠村民的支持而當選。同時，“先富能人治村”的心態或目的也有較大的差異。

二、“先富能人治村”給農村基層黨組織建設帶來的新問題

“先富能人治村”的出現，源于農村經濟發展的強烈要求，因此往往具有廣泛的民意基礎。“先富能人治村”能更好地發揮農村黨員的“雙帶”作用，加快農村脫貧致富步伐。同時，有利于優化村級班子結構，增強村干部隊伍抓經濟工作的能力。可以這么說，“先富能人治村”是順應時展的必然趨勢，是適應全面建設小康社會需要的一個有效途徑。但另一方面，“先富能人治村”也對農村基層黨組織建設帶來了許多新問題：

第一、“先富能人治村”在目前還處于一個新舊規范交替的過程中，法律、法規和一些制度尚不完善，某些方面還是空白，以致有些動機不良者就可能鉆法律和制度的空子?！跋雀荒苋舜骞佟蹦懿荒艽韽V大農民的利益，能不能以村政為己任，能不能嚴格按照規范行事，是否具備了當好這個“村官”的條件，還有待于時間的檢驗。先富群體當了村官，尤其是當了村黨支部書記，就意味著可以通過參與影響或左右村里的決策，使之有利于保護自己的既得利益。在浙江省的一些地方，有不少先富群體村官在村務管理、決策中存在明顯的故意過錯行為，濫用權力，私自超低價買賣土地，從而導致農村問題尖銳化。這個現象在其他一些地方也具有一定的普遍性。如何充分發揮“先富能人治村”的優勢，同時又要對“先富能人治村”過程中的權力進行一定的制約，注意和防范某些“先富能人村官”政治權力的異化，防止他們利用政治權力為自己謀取私利，是一個亟待解決的問題。

第二、先富群體村官的帶動作用在短時間內依靠的是他們自身的財力，如果時間長了，能不能促進村民經濟持久的發展，總體上講還是一個未知數。因此，如何保證先富群體村官工作熱情不減，建立健全先富群體村官的激勵機制，是村以及鄉鎮黨組織面臨的新課題。

第三、“先富能人治村”模式在目前已顯現出不斷自我強化權威的趨勢，忽視了透明性和公開性以及決策的公正性，弄不好會變成富人謀取私利的政治工具。如果對先富群體村官疏于管理，少數人就可能會搞“一言堂”，甚至凌駕于村黨組織之上。如果村黨支部僅僅代表富人的利益，就會激化農村貧富之間的矛盾這就需要建立合理的普通農村群眾的利益表達機制。

第四，在“先富能人治村”的情況下，村黨組織如何通過進一步完善民主集中制提高解決黨組織內部矛盾的能力，如何通過保證村務管理過程中貫徹民主集中制來體現黨的領導，如何以黨組織自身建設為先導，探索出一種把農民群眾的切身利益緊密結合從而使之發自內心地參與其中的農村基層政治體制，是村黨組織建設值得研究的新課題。

第五、如何把選拔先富能人擔任村官與培養、選拔村級后備干部相結合。在選拔先富能人擔任村官的過程中，一些地方忽視了對村干部后備力量的培養，忽視了村黨組織的整體建設。村干部新老交替時，就從富戶中“點將”，搞“拉郎配”，導致一些地方村干部隊伍整體素質不高，村級班子軟弱無力。同時，又容易產生“惟財是舉”的選人誤導，從而誘發一些人的“金錢欲”、“權力欲”，誘發某些人不擇手段地去撈錢、撈官，助長“買官”、“賣官”之風。

第六、一個精明的生意人，并不等于一個合格的村干部。經濟能力強、政治能力弱是先富群體村官們的共同特點。相當多的先富群體村官缺乏從政的經驗，沒有接受過系統的思想政治教育和管理知識培訓，對黨的理論、方針和政策了解不多，尤其缺乏農村實際工作經驗，不懂得黨組織工作和村民自治的程序和方法，不知道怎樣排解處理村民矛盾和糾紛，以致于出現了村務工作簡單化的傾向。逐步提高他們的思想政治素質和管理能力，加強對他們的政治理論教育和法律法規教育，是縣及鄉鎮黨組織迫切需要解決的問題。

第七、先富群體村官個人企業發展壯大，或因經營不善而倒閉，容易發生產權或債權不清的情況。如何既調動先富群體村官參與創辦村集體企業的積極性，又能理順利益分配機制，規范產權，是影響農村社會穩定和發展的大問題。

第八、村干部的工作非常繁雜，勢必要占用先富群體村官不少時間和精力。一些先富群體村官忙于經商辦企業，時間精力上顧及村務有限。在浙江省樂清等地，由于民營經濟的高度興盛，外出經商辦企業的村干部也越來越多。2003年，樂清910個村中，連續外出3個月以上的村黨支部書記有36名，支部委員223名，村委會主任46名，村委會委員208名。而這些外出的村干部又往往是村民心目中的能人，村民選他們擔任村干部，就帶來先富群體村官難理“村政”的問題。2004年6月23日，樂清市委、市政府聯合出臺“外出村兩委主要干部委托制度”。該制度規定，對因私連續外出3個月以上、一年以下的行政村黨支部書記和村委會主任，可實行正職委托副職職務。（注：毛劍杰等.樂清試點外出村官制.青年時報，2004—08—11.）如何解決這個農村經濟發展過程中的新問題，人們還有不同的看法。

三、“先富能人治村”條件下農村基層黨組織建設的若干對策思路

農村基層黨組織是黨的整體的重要組成部分，是黨在農村的基礎和力量源泉，是農村各種組織的核心。農村基層黨組織要更好地擔負起帶領農民走向現代化的歷史重任，就必須積極應對“先富能人治村”的新形勢，通過加強自身建設，促進農村社會的發展和穩定。

1、深化改革和完善目前在一些地方較為普遍采用的“兩推一選”產生村黨支部的選舉制度。規范選舉行為，積極創造公開、公正、公平的選舉環境，堅決查處賄選等不法行為，讓選舉者能表達自己的真實意愿。村黨支部書記人選要采取“定標選人競爭上崗”辦法產生。不僅可以通過內選產生，也可以采用外返、下派、返聘等多種形式產生。要逐步構建富有彈性的吸納機制和公平的競爭機制，放手讓先富群體通過競爭進入村級領導崗位，以期實現先富帶后富。要把好“先富群體為村官”的入口，真正把適應社會主義市場經濟發展要求、能帶領村民共同致富的人選進村級班子。

2、對先富群體村官要加強教育和引導。建立科學有效的培訓機制，強化政策、民主、法治方面的教育，著重提高他們的思想政治素質，培養其樹立牢固的政治意識、宗旨意識與大局意識，樹立正確的權力觀和利益觀。針對先富群體缺乏農村實際工作經驗的情況，要加大法規政策、農村實用技術知識、市場經濟知識、領導藝術和管理才能等方面的培訓力度，切實提高其管理村務和帶領群眾致富的本領，讓他們在新的崗位上迅速成熟起來。培訓工作要因地制宜，因人制宜，具有針對性。在教育培訓的方式上，要緊密聯系實際，積極嘗試互動式的培訓方式，以更有效地支持實踐。

3、建立健全對先富群體村官的管理監督機制，推進“先富能人治村”的程序化、規范化。以科學、可操作的具體制度，理順鄉級與村級、村黨組織與村委會、村委會與其他組織、村黨組織與村民等關系，保證各主體在村各領域中發揮積極作用。要建立健全以村黨組織工作職責為核心的黨建工作制度。村黨組織要堅持集體領導，對村里的重大事項要集體討論、民主決策，不能由支部書記一個人說了算；要逐步提高正確運用民主集中制處理黨內事務的水平，并用黨的民主集中制影響和示范村務民主管理，進一步建立健全黨組織、村民代表會議和村委會的議事規則和表決制度。同時，要建立村重大問題向鄉鎮黨委政府請示報告制度，鄉鎮主要領導和先富群體村官談話制度等。鄉鎮黨委和政府要改變在先富群體能人管理上存在的“三多三少”的現象（即經濟方面要求多，思想作風管得少；正面宣傳多，指出問題少；遷就照顧多，紀律約束少），加大紀律監督力度，以促使先富群體村官健康成長。要定期組織“一述兩評”（即村黨支部述職、黨員和村民代表對支部班子成員和全體黨員進行民主評議）活動，村民不但選舉黨支部，而且還能評議黨支部，對離任的先富群體村官要實行嚴格的審計制度。通過對先富群體村官強化管理，加強監督，既發揮他們在強村富民中的“領頭雁”作用，又防止某些先富群體村官有權有勢后為富不仁、甚至橫行鄉里的負面效應發生。

4、要對先富群體村官實施有效地制約和監督，必須進一步完善村民自治的有關法規制度。村黨組織要由過去直接決定政策治理農村向通過村民代表會議按照法定程序制定和實施政策的方式轉變，要以自身建設為先導，探索出一種把農民群眾的切身利益緊密結合從而使之發自內心地參與其中的農村基層政治體制。這就是要求村黨組織要提高正確處理村中重大事務和解決復雜問題的能力，并通過建立相應的體制，既充分保證黨組織的領導核心地位，又充分發揮廣大村民在村級事務治理中的作用，也能更有效地對先富群體村官實施制約和監督。這就需要進一步完善村民代表會議制度?，F行的《村民委員會組織法》雖然在原有試行的基礎上增加了村民代表會議的規定，但并沒有給予明確的性質和職權規定，更沒有對其具體議事規則、程序作出操作性的規定，這已成為村民自治中嚴重的制度障礙，影響到對村干部的制約和監督。國家應出臺專門的《村民代表會議組織法》，對相關內容作出具體的規定。

5、村黨組織要提高表達民意和綜合民意的能力。通過表達民意來表達民眾利益贏得民眾支持是現代政黨的基本任務之一。面對農村社會的階層分化，黨的路線、方針、政策表達民意與否，可以說是黨組織遠離還是接近、融入群眾的試金石，關系到人心向背。在“先富能人治村”的新的治理模式下，村黨組織要積極培育村民和廣大普通黨員的民主意識，保障嚴格的民主程序，使民意得到充分而有效的表達。村黨組織要通過建立一系列制度，提高表達民意和綜合民意的能力。一是進一步健全和完善保障黨員民主權利的制度。通過發展黨內民主，實現黨內政治生活的民主化，更好地調動黨員的積極性，從而推動黨外民主的發展；二是通過落實村民的“四權”：知情權、參與權、決策權、監督權，發展農村基層民主；三是加強村民代表會議制度建設，真正發揮其表達民意和綜合民意的作用；四是進一步完善村務公開制度，并對村務大事實行村民“公決制”或“公議制”。防止出現先富群體村官搞專制、結黨營私，利用自己的政治地位，擴大經濟利益，損害大多數村民的合法權益，從而更好地發揮村黨組織的領導核心作用。

6、實施農村基層無職黨員“設崗定責”制度。村黨組織一方面要充分發揮“先富能人治村”的優勢，另一方面也要注重發揮在人數上占多數的無職黨員的作用，進一步體現黨組織的整體優勢。要結合農村基層工作特點，以村黨支部為單位，合理設置無職黨員的崗位，明確其崗位職責，切實改變農村基層無職黨員“無權管事、不會理事、無法辦事”的狀況。

7、在先富群體擔任村官之前，要明晰其個人的企業財產與村集體的資產，并記錄在冊。村黨組織在實際工作中，要注意理順村集體和先富群體村官個人的產權，并要以組織的形式，通過建立并完善村務公開的各項制度予以必要的監督。鄉鎮黨委和政府要配合村黨組織開展這項工作。同時，先富群體村官個人也要定期或不定期地向村黨組織報告這方面的情況。

8、對于一些先富群體村官忙于經商辦企業，時間精力上顧及村務有限，經常外出，我們認為只能逐步加以規范。從目前來說，村黨支部書記或村委會主任外出后，實行委托制度，確實是針對各方面實際情況的一種應急措施。但必須指出，如果村主要干部一年外出時間超過半年以上，勢必會嚴重影響村的管理工作，在此情況下有必要進行調整。同時，在先富群體擔任村黨支部書記的情況下，要注意選好配好副職。實行委托制度，在充分尊重外出干部本人意愿的同時，也要充分尊重村民的意愿。不僅事先要由外出干部自愿打報告提出申請，并經黨員大會和村民代表會議表決通過，而且在主要干部外出后，鄉鎮和村黨組織要經常與其保持工作聯系，并注意聽取村民的意見。鄉鎮黨委和政府要對此加強管理和監督力度。