基層治理研究論文

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在中國鄉村的改革和社會轉型日漸深入、復雜，各種矛盾交織、凸顯的背景下，鄉村社會的“國家政權建設”（state–making）日益引起學界的思考。在這類思考中，一個被反復提及的問題是：鄉鎮基層權力的運作究竟呈現什么特征？這種特征對于轉型社會國家與農民的關系影響如何？它們是如既往的宏觀研究所揭示的那樣仍舊表現出亟待改變的“強國家–弱社會”狀況，還是如一些新銳學者所期待和論證的那樣已經呈現出某種“強國家–強社會”的互動與雙贏走向？本文所評論的這部被冠之以“中國經驗”之名、長達52萬字、由素享盛譽的三聯書店推出的《小鎮喧囂——一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》，就是作者吳毅花費了5年的時間調研和寫作，為我們所呈現的這樣一部來自于田野，專事于上述主題的著作。該書以濃郁的后現代“小敘事”分析手法，以鄉村政府（組織）的中心工作、城鎮化開發、農業結構調整和鄉村組織對突發性官民糾紛的處置等鄉村日常政治為對象，借助于其所提出的“鄉域政治”分析視野，將讀者引入到一個被稱為“小鎮”的鄉村政治場景之中，讓人們在一覽可稱為當代基層政治風情劇的種種世象變化和悖論展演的同時，也跟隨作者一起去思考那些經由作者那支老辣、理性、甚至于有幾分冷酷的筆所揭示出來的由故事而結構、由結構而理論、由理論而政策改造的諸種問題，并力圖去進一步求解筆者在文章開篇時所提到的那個核心主題。

一、國家與社會：混沌中的強弱勢糾纏

20世紀末，因社會轉型而加劇的“三農”問題突出，鄉村治理遭遇新的挑戰。在此過程中，稅費征收成為一個突出問題，它以農民負擔成為影響國家和農民的關系及“農民真苦，農村真窮，農業真危險”為表述特征[1]，引發政學兩界對“三農”問題的高度關注。正是在這樣一個歷史背景中，《小鎮喧囂》選取了最能代表這一歷史時刻特征的一組故事來展示底層政治的實態。這些故事細致繁復，曲折生動，卻又鑲嵌著始終為學界所關注的問題，即現代國家治理中國家與農民的關系，從而讓這部以解釋見長的“小敘事”作品承載了許多人力圖在大視角下探討的問題。

進入“小鎮”這一“鄉域政治”的場景，我們發現作者所呈現給我們的幾乎處處是理不清剪還亂的權力“倒置”圖景：

征收讓基層政權成為討要者，而農民則成了施舍者，所謂“要錢的成了孫子，欠錢的是大爺”。既然孫子向大爺要錢，干部除了自我矮化和套近乎，幾乎找不到制度化的征收辦法。[2]（p.608）這種奇特現象出現的背景在于國家為了政治形象的塑造而三令五申不準強制征收，這樣，基層政權與農民之間圍繞征收而建立起來的日?；拥闹鲃訖噢D向農民，制度結構上的強者（基層政府）轉化為微觀鄉域政治行動場景中的“弱者”。

農業結構調整讓“政府”成了“包工頭”，農業結構調整本來是基層組織積極引導農業經濟轉型的利民措施，但是當這一利民措施成為上級考核指標與各級領導的升遷掛鉤，就轉變為一項所有風險都須由政府來承擔的行政“工程”，政府由引導者變成了“包工頭”。諸如小鎮的藠頭種植：鄉鎮政府承包了所有花費，保證所有風險都由政府承擔，在鄉村干部多次動員，工作做足的前提下，藠頭下種了，一年轉眼而過，結果仍然延續“工程”的“宿命”：大部分的村莊顆粒無收。農民的反應很“合理”：一年的收成沒有了，咱只有找“非”要咱種的“政府”，“政府”不解決就要鬧到區里。小鎮“政府”雖然認為責任不能全怪在自己，不愿意賠償，但是又害怕問題鬧大，只好賠償了農民的全部損失，“賠了夫人又折兵”。積極行政的政府要為農民的不配合和所有風險兜底，這幾乎成為農業結構調整的必然前提，效果好自然皆大歡喜，出現問題“政府”就是必然的“冤大頭”，——政府因為強勢和主動要為弱勢和消極買單。

農民與基層政府的強弱勢糾纏是中國“社會”的某種常態：一方面，農民從無數的歷史經驗和現實教訓得出的一個顛撲不滅的真理，“民不與官斗”，自認弱勢；另一方面，他們也從弱勢的角度出發，發展出的一系列日常權力技術—抗爭術，講“理”不講“法”。“反正我沒有錢，就這么了，看你們能把握怎么樣？”這里“不講理就是講理”，你又能怎么辦呢？基層的強勢權力在自認弱勢者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其對弱勢者“耍賴”的相對無奈。這種糾纏使得諸如“依法治理”和“送法下鄉”等作為國家政權建設一部分的治理活動在具體操作層面上沒法進行。當基層組織的正式治理技術失效，農民再進一步借助國家大政策“以弱逼強”，基層政府捉襟見肘就不難理解。但是這種表面上“官權退—民權進”的農民反制現象，并不意味著“民權”真的進了，“社會”真的強了，而是農民在當前特定“社會”條件下，以自認弱勢為前提對制度裂隙與政策不接軌的利用[2]，相應的，只要基層政府做出適當調整，放下身段，當當“青皮手”，農民在爭取到一定利益之后還是要配合的。

在小鎮開發過程中，上述邏輯表現的尤為突出：

當前政策規定土地屬于集體所有，但是實際上村級組織根本沒有能力在土地開發中集合全體村民意見，代表他們與開發商談判，而單個農民與開發商談判成本太高，所以鄉鎮政府進入成為了主導者，成為介于開發商和農民之間的真正主角。由此在各種經濟開發的利益分配中由政府掌握主動，呈現出政府得大頭、農民得中頭，村莊得小頭的利益分配格局[2]。農民可以對土地出讓過程中自己利益沒有得到最大化不滿，但是只有找到合適的政策借口才能跟政府“耍賴”，政府適當讓步之后就完全可以對“無理取鬧”者置之不理，他們自然會散去。

石場老板和基層政府的土地糾紛故事中，尤其能夠感受基層政府對“青皮”手段的運用。糾紛發生于一群合法經營的采石場業主與從事土地開發的區、鎮政府之間。政府原來出于發展經濟的角度支持采石，后來發現土地出讓利益更大，采石破壞了開發區的生態環境，影響到土地出讓，遂由原來的支持采石轉為關閉石場，并屢次反復。最后政府下定決心真正執行時，石場老板感覺投資過大關閉又不合情理，政府也不愿意承擔賠償責任，遂致糾紛。石場老板們也知道依靠訴訟會失敗，就聯合起來通過上訪來使問題擴大化，自然政府也是應對有方。當石場老板上訪有理、有節，依據“規則”來進行時，政府進行了適當讓步；當老板們一再反悔，希望分次滿足自己的利益，并“撕破臉皮”上訪時，政府變得強硬，憑借其背后的制度支撐，與老板們較勁，一方面不斷地說服教育，表明早關閉有獎勵，晚了就強行拆除，概不賠償，另一方面分化精英集團，優厚精英代表，“一把鑰匙開一把鎖”，最終得以瓦解老板聯盟。

可見，基層政府在化解當下諸多內外矛盾時被逼從原來的“權力持有者”轉換為“權力經營者”[3]角色，所謂的權力關系的“倒置”實際上并不存在，“倒置”言論只是某種理論譜系固化的思維模式下對角色和行為反差不理解的表現[2]（p.614）。當小鎮的農民和政府官員已經直面現實生活，發展出新的權力運作方式，我們很多理論工作者還出于理論高度而斷言權力關系出現“倒置”。事實上，誠如小鎮作者所言，農民的權力并沒有增強，只是基層的治理能力在減弱，由此而出現了新的權力格局和運作模式。

這種局面的形成與國家政治治理內含的中央-基層-農民的三角關系有關，從權力角度而言，三者的強弱關系是順序的，中央最強，基層政府次之，農民最弱；從政治合法性的角度而言，農民最強，中央次之，基層政府最弱。上述兩種強弱關系的糾纏制造了稅費改革中的各種倒置現象。稅費改革意味著中央政府轉變治理策略，以政治合法性訴求替代了原來具體的財政目標，相應的基層角色逐漸要從原來壓力體制下的一級政府轉變為服務體制下的一級機關。被剝奪了“暴力執法”的權力基礎之后，基層政府“自然的”對強勢的中央表示出“弱者”姿態，對中央的“倒逼”式改革進行“反倒逼”，通過“訴苦”、抱怨、欺瞞、變通、推諉、得過且過、“能撈一把就撈一把”、執行對自己有利的政策、消極對待改革、盡量減少或不向農民提供公共服務[4]?；鶎诱褂帽緛韺儆谵r民的“弱者武器”[5][1]，其前提是權力關系上對中央政府的弱勢，正如農民對基層政府的弱勢一樣；不同的是，新時代的農民出于對中央政策宣傳的敏感，還利用了稅費改革中對政治合法性的重視，以上訪等方式“以弱逼強”，讓基層進退失據；面對權力關系相對中央的弱勢和合法性方面的絕對弱勢，基層政府只能以“青皮”待之，以對中央的示弱來消解權力的緊張，以對農民的自我矮化來消解合法性的緊張，以此為基礎利用各種手段來包裝相對農民的權力強勢，以此來應對稅費改革所造成的上下擠壓。在這個過程中，農民的變強只是擁有了更多的道義資源，從權力關系上并沒有根本性的變革，但是基層政府的在權力的暴力性和合法性方面被雙重削弱之后，治理能力的下降是顯而易見的，其主要精力都放在如何利用有限的權力和合法性來謀取稅費改革后難以為繼的自身組織運作。

市場因素的進入為上述權力關系運作開辟了新的空間。中央對經濟發展的認定，基層對運作經費的渴求和農民對生活改善的需求，使得市場利益關系成為新的權力運作核心。稅費改革破壞了原有的權力平衡，中央、基層與農民都在重新定位強弱糾纏，市場因素的進入更加劇了這種混亂。原來在稅費征收中的反復談判開始轉移戰場，而經濟開發關鍵性因素——“土地”、“石場”的集體所有制使這種“談判”有了廣闊的運作空間。鄉官、老板和鄉民都希望在如土地開發中為自己謀取最大的利益，小鎮也成了圍繞利益進行權力博弈的競技場，行政建制的機構成為各方利益談判的最好平臺，基層政府終于獲得了新的生存基礎。市場化因素進入之后，以經濟發展為最高目標，原有壓力體制下的全能“國家”被迫讓出一部分利益空間交給“社會”來運作，而集體所有制讓小農和村官們失去了與各級老板的談判資格。在這個國家與社會的“空隙”中，小鎮政府的介入就成為必然，又由于基層政府受制于上面談到的“糾纏”關系，農民的反制技術也就有了用武之地。但是無論基層政府、農民還是老板，其實都沒有土地等物的最終所有權，所以他們爭吵的真正目標只能在于利用原有“國家”將“自己”的利益最大化，在這個過程中，基層政權治理效績的削弱，社區公共利益的犧牲，其實都不難理解。在國家與社會難分難解的混沌狀態中，被真正顧及的只有利益平衡，在公共目標上，政權治理者與被治理者陷入了一種雙輸的循環中[2]（p.610）。“強國家–強社會”的互動與雙贏的目標在這里演變成了“弱國家—弱社會”的排斥與雙輸的局面。

以宏大的“國家—社會”的結構性框架，很難真正呈現國家與社會混沌狀態中強弱勢糾纏人物的生動表演，只有以“事件—過程”的分析把國家與社會的實體轉化為具體的官員，國家與社會才可以出現其具體的原型[6]。通過作者這種具體的安放回溯，底層政治的真實得以展現，很多停留在表層的宏大話語被最終解構，我們看到了國家與社會混沌狀態中，底層政治所受的侵蝕與混亂，官不官、民不民，“禮崩樂壞”的準“叢林”境地[2]（p.629），國家政權建設的最終目標任重道遠。

二、政權建設：發生中的權力文化網絡重建

源于歐洲近代經驗的國家政權建設概念，意指多中心的、割據性的權威體系逐漸轉變為一個以現代國家組織為中心的權威結構過程。實際上，國家建設始終貫穿于整個20世紀的中國現代化進程之中，甚至可以說，中國現代化是圍繞著國家建設這樣一項主題展開的。傳統上人們也總是傾向于用國家權力不斷深入基層這個視角來解釋建國后基層治理的變化，但是，上述理論對當下基層治理現狀的解讀總顯得有些隔靴搔癢。20世紀90年代以后，隨著方法論上“事件—過程”分析策略的引入[7]，以及對鄉村治理社會基礎的深入研究[8]，我們發現基層政權并未按照現代國家政權建構的規則治理鄉村，基層在治理中凸現的是一種鄉土性和地方性。張靜則認為國家只注重目標和結果，并不特意闡發一種不同于地方的治理原則，一切由地方創造——這種做法使得基層政權除了利用國家合法化之外，并未真正共享一種治理原則[9](p.294)。無論如何闡釋，當下基層治理與國家政權建設的張力成為大家公認的一個事實。

從歷史發展來看，西方社會的治理經歷了一個從基督教牧師權力的發展到圍繞國家理性治理術的轉變，之所以可以實現這種轉變，源于西方社會的自主法律傳統系統化推進，并形成了一個強大的知識和制度系統，治理的展開亦以此為基礎。市民社會的逐步發育，型構了國家與社會的兩分，治理的形式理性邏輯在這種兩分的前提下得以推進[10]。傳統的中國社會則處于一種“皇權不下縣”的集權體制下，對于分散的小農而言，“天高皇帝遠”是常態。為使權威滲透于鄉土社會內部，在帝國的體制下形成了“士紳社會”，成為國家治理的基層秩序基礎[11]?；鶎邮考澏喑錾碛卩l土社會內，面對的也是一個熟人社會，管治方式繞不開“鄉里鄉親”的面子，法律相對失效。鄉村內部日常事務的處理成為地方士紳的“俗務”，官方甚至可以不去顧及這些瑣事，國家與地方形成了一種相對分割的管轄權力。與國家體制若即若離的士紳階層，主要依靠熟人社會中形成的威望來治理鄉村，社會秩序主要由宗教信仰、家族條規、鄉村規約等地方文化支撐，帝國既依靠這些文化網絡，又讓其處于自身合法性體系之下，塑造了一種國家與地方士紳社會的分合系統。

建國后，尤其在時期，以現代民族國家為指向的政權建設急速行進，舊有的權力文化網絡被打破，直接的政治權力無孔不入，整個社會生活高度政治化，20世紀的中國政治也從傳統的權威主義系統轉變為全能主義系統[12]。從空間上看，這一過程往往表現為國家政權對鄉村社會的全面滲透和改造，原有的權力文化網絡被拆解，新的以民族國家意識形態為核心的權力文化網絡強勢伸張。但是，全能型政治體制的種種弊端很難以相對簡單的意識形態化權力文化網絡支撐，20世紀80年代以來，隨著改革開放中政治體系的自我調整，全能主義政治體制及其權力文化網絡逐漸退出了歷史舞臺。

鄉鎮政府逐漸成為國家在鄉村的人并獲得正式的體制化權力，正是在全能主義體制逐步改革的過程中發生的。20世紀90年代村民自治的推行，是國家希望在現行體制下完善對鄉村治理的新舉措。有學者認為，村民自治是國家政權重建鄉村社會的一種嘗試，是國家有意識地利用、開發鄉村傳統資源，恢復鄉村“權力的文化網絡”的努力，冀望在其基礎上重建政權合法性來實現對鄉村社會的有效治理和整合[13]。有學者進一步指出，隨著全能主義國家權力從農村社會的部分撤退，國家在農村的權力弱化，農村基層組織出現了大面積的癱瘓，在基層政治中出現了普遍的“正式權力的非正式運用”的現象，如稅費收取中的軟硬兼施，鄉村訴訟案中的“炕上開庭”。在對這種現象進行解釋時，學者們認為，基層官員通過對正式權力之外的民間權力資源的巧妙運用強化了國家權力，從而強化了國家政權在農村中的權力效用[14]。這些分析傾向于強調國家權力雖然受到削弱，卻仍然在不斷下沉中利用各種“文化網絡”自我強化，國家政權建設中的“強國家—弱社會”的邏輯仍在推進之中。

《小鎮》則通過一些故事的深度敘述與分析給我們描摹了另一種圖景，隨著新世紀之初稅費改革的深入，國家政權建設中“正式權力的非正式運用”似乎呈現出“弱國家—弱社會”的新邏輯。試看以下比較：稅費改革前，“干部進了屋，數字一公布，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無錢就撮谷”；稅費改革之后，“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”[2]。作者認為場景內涵的改變，表明在這場權力博弈游戲中政府和村組織是被牽著鼻子走的，干部在面對一些“打不濕，曬不干”的“油抹布”時，陷入了一種權力運作失效的境地[2]。權力的“非正式運作”意味著公共權力的去公共化過程，意味著公共權力治理權威的自動放棄或喪失[2]（p.101）。這種“正式權力的非正式運作”在這里并不是強化了國家權力，而是一種無奈的放棄。

究其原因，還是因為稅費改革使鄉鎮基層政府陷入了新時期正式權力與權力文化網絡的雙重困境。從正式權力的角度而言，基層由原來全能體制下的一級政府轉變為服務體制下的一級機關，失去了“暴力”合法性的唯一根源；從權力文化網絡的角度而言，稅費改革中鄉鎮基層是承擔道義責任的唯一載體，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撐權力運作的文化網絡資源可言？

過往的很多研究者都將政權建設被削弱的全盤責任歸于基層政權，而鄉鎮政府在工作中面臨的權力困境多被忽視，基層政府處于一種“失聲”與“消失”的境地，這對于政權建設的正常發育是非常不利的。要理清鄉鎮的治理邏輯，就要去思考他們所面對的問題和境遇的真實性[2]（p.86）。

抱持此種姿態，我們對小鎮“開發”中的種種作為就會有更清晰的認知。在以“土地征收”為主的開發過程中，各種不軌行為似乎來了一次總爆發：鄉鎮干部希望不斷壓低農民的補償，自己可以獲得更多的收益；農民們也不甘示弱，他們以“種房”來賭開發——利益博弈的喧囂仿佛成為唯一的聲音，公共利益的犧牲成為必然，治理能力被削弱，圍繞利益的非正式權力運作成為主流。對此，小鎮作者提醒我們不僅要注意到底層政治邁向以經濟利益為中心的世俗化過程，更要注意到其中政權建設的新內涵。

稅費改革完成后，作為國家一級政府的權力機構必須重新尋找正式權力和權力的文化網絡的合法性來源。小鎮政府已不再具有全能政治時期所具有的強制權力，國家的支持難以彌補稅費取消農業稅中損失的資源，在問題實在難以解決時，小鎮政府尋求正式權力資源和權力的文化網絡支持成為必然出路。搞開發、結構調整等經濟發展，構成了小鎮正式權力的合法性基礎，而以此為導向，權力的文化網絡則無所不用。對農民的“點發”，對石場老板的“一把鑰匙開一把鎖”，甚至包括對灰色勢力的利用……“這些人一出現，農民立馬就規矩了”[2](p.717）。

對此，我們可以認為新形勢下政權建設過程中權力文化網絡的重建正在發生，雖然灰色化肯定不應該成為其方向，但是對此的深入分析能夠昭示出政權建設新的可能性。以往國家政權建設學說遮蔽了基層政權自身建構的治理邏輯，基層其實在不斷的按照鄉土社會的邏輯規則與自身的生存理念進行治理技術的重組，因為只有如此才能適應底層政治環境中的生存邏輯。在這個意義上，取消農業稅并不能真正解決治理危機，只是提出了新形勢下政權建設的新問題，同時也催生出政權建設的新方向和新思路。

總之，現代的科層體制在面對龐大而分散的小農時，要達到一體化的治理目標成本極高，目前國家政權建設中的基層治理，不借用底層的權力文化網絡資源就難以達成任何目標，但是，過于依賴底層，尤其是“蠻”和“橫”的底層文化，也許就會使各種灰色勢力有機可乘，并最終改變政權建設的方向。對此，國家如何應對？是聽任鄉鎮及底層文化自我浮沉還是逐步將其引入更加規范的發展軌道？正在發生權力文化網絡重建的小鎮還會有什么樣的故事？這些故事如何延續？仍然是值得我們記錄和思考的問題。

余論：小鎮的故事還會繼續，基層政治的前途仍然在徘徊中前行，也許如蘇力所言：歷史究竟如何發展，究竟會形成什么樣的制度，如何形成，這類問題對于身在此山中的愿意思考并且有一點反思能力的當代人來說，大約總有某種無能為力之感[15]。但作品對治理過程的具體描敘，無疑使研究者推進了對當下鄉村治理的認識。

參考文獻：

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[14]孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權力的非正式運作的過程分析》，《清華社會學評論》特輯，2000年。

[15]蘇力：《制度是如何形成的》，北京大學出版社，2007年。