綠色證券制度問題及策略意見

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一、綠色證券的基本內涵及發展概述

1.綠色證券的基本內涵

所謂“綠色證券”，學術界目前尚未對其形成一個統一的界定，其最初的形成實質上僅僅是我國環保與證券相結合的一項政策，主要是指公司發行證券之前必須經過環保核查。其內容是指根據國家環保和證券主管部門的規定，重污染行業的生產經營公司，在上市融資和上市后的再融資等證券發行過程中，應當經由環保部門對該公司的環境表現進行專門核查，環保核查不過關的公司不能上市或再融資。隨著環?！耙黄狈駴Q”政策的推廣和強化，與之相關的環境信息披露、環境績效評估也逐漸成為公司公開發行證券以及上市公司持續信息披露的要求，并納入綠色證券的內涵，發展成為其重要組成部分。因此，綠色證券制度是環境保護制度與證券監管制度的交融。它要求政府部門在監管證券市場時引入環境保護的理念與方法，將市場主體的環境信息作為衡量其在證券市場表現的重要指標。同時，要求環境保護部門借助證券監管的渠道以履行其環境監管職責，督促市場主體切實履行其環保義務和責任。換言之，綠色證券可以說是環保主管部門和證券監管部門對擬上市企業實施環保審查、對已上市企業進行環境績效評估并向利益相關者披露企業環境績效內容，從而加強上市公司環境監管，調控社會募集資金投向，并促進上市公司持續改進環境表現的一系列政策制度和實施手段的總稱。

綠色證券推行之前，環保部門陸續與銀監會、保監會聯合推出綠色信貸、綠色保險兩項政策，它們共同構成了我國環境經濟政策體系以及綠色金融體系的初步框架。“綠色信貸”重在源頭把關，對重污染企業釜底抽薪，限制其擴大生產規模的資金間接來源；“綠色保險”通過強制高風險企業購買保險，旨在革除污染事故發生后“企業獲利、政府買單、群眾受害”的積弊；綠色證券對企圖上市融資的企業設置環境準入門檻，通過調控社會募集資金投向來遏制企業過度擴張，并利用環境績效評估及環境信息披露，加強對公司上市后經營行為監管。

2.綠色證券在國內外的發展概述

綠色證券制度最早是在可持續發展理念被社會廣泛接受的背景下，在1992年聯合國環境與發展會議上提出來的。隨著近年來環境問題的凸顯，發達國家上市公司越來越重視其社會責任，并有意地提高自身環境保護意識，樹立企業自身形象，部分發達國家已經開始通過立法或者標準，規范上市公司年報環境信息的披露，要求上市公司進行環境績效報告。例如，美國證券管理委員會于1993年開始要求上市公司從環境會計的角度，對自身的環境表現進行實質性報告。繼美國開始實施綠色證券政策之后，英國、日本、挪威、歐盟等各國政府和國際組織進行了多種證券市場綠色化的嘗試和探索。相比發達國家，中國證券市場的“綠色化”起步較晚，始于2001年國家環境保護總局的《關于做好上市公司環保情況核查工作的通知》。隨后國家環?？偩趾椭袊C券監督管理委員會陸續了相關政策,做了許多有益的嘗試。如2003年，又出臺了《關于對申請上市的企業和申請再融資的上市企業進行環境保護核查的通知》，自此開展了重污染上市公司的環保核查工作。原國家環保總局《關于做好上市公司環保情況核查工作的通知》；該通知要求，對存在嚴重違反環評和“三同時”制度、發生過重大污染事件、主要污染物不能穩定達標或者核查過程中弄虛作假的公司，不予通過或暫緩通過上市環保核查。該《規定》對核查對象、核查內容和要求、核查程序作了具體的規定。2007年，原國家環?？偩诸C布實施了《關于進一步規范重污染行業經營公司申請上市或再融資環境保護核查工作的通知》以及《上市公司環境保護核查工作指南》，進一步規范和推動了環保核查工作。此外,該《通知》還規定了環保核查結論的公示制度,提高了信息的透明度。地方各級政府也陸續開展了上市公司環保核查工作，收到了良好效果。2008年1月9日，中國證券監督管理委員會了《關于重污染行業生產經營公司IPO申請申報文件的通知》，要求“重污染行業生產經營公司申請首次公開發行的，申請文件中應當提供原國家環保總局的核查意見；未取得環保核查意見的，不受理申請。”此通知被社會各界稱作“綠色證券制度”并備受重視。2008年2月28日，原國家環?？偩终匠雠_了《關于加強上市公司環保監管工作的指導意見》，標志著我國的綠色證券制度的正式建立，并彰顯出越來越重要的作用。

二、我國綠色證券存在的問題

1.環保核查部門銜接及監管不力

首先,關于核查信息公開的問題《,規定》未作要求,而《通知》僅規定了對環保總局進行核查的結論予以公示,對于由省級環保行政主管部門負責核查的信息是否也應當進行公示,該《通知》未作明確規定。其次,由于大部分企業的環保核查由省級環保行政主管部門負責,而申請上市的企業多是地方的利稅大戶,省級環保部門是否會迫于地方保護主義的壓力而做出有失公允的核查結論,仍是一個需要關注的問題。再次，目前的環保核查是由環境保護部門一家進行,如何保證其核查結論的公信力尤為重要。對上市公司的環保核查涉及到證券市場主體的準入資格問題,對于企業能否順利上市具有至關重要的作用。企業上市是市場行為,環保行政部門作為行政機構,其行政權力對市場行為的介入是否適當的問題,尚需探討。最后,環保行政部門的核查意見對企業的利益具有重大的實質性影響,因此,如何救濟的問題就顯得非常重要。若企業對于環保部門的核查意見不服,是否可按照《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定尋求救濟,目前的環保核查政策尚未解決這一問題。

2.信息披露機制不完善

通過對國外信息披露制度的研究可以看出，披露環境信息的主要是上市公司和一些大型企業。信息披露內容具有多樣性，但缺乏一個統一的標準。信息披露的形式多樣，但以環境報告書為主。企業對環境信息的披露主要還是依賴企業的主動性和自愿性。政府環境管理部門、會計執業組織在信息披露中的作用明顯。社會公眾的環保意識對環境信息的披露起到推波助瀾的作用。對比我國，可以發現我國綠色證券信息披露目前上存在一些問題：

（1）信息披露內容不規范、不全面。目前我國已開始有環境披露制度，但主要集中在申請上市的企業或重污染企業，并且通過對企業環境信息披露情況調研發現，目前大部分企業的環境信息披露內容還非常不規范不全面，所披露信息主要為企業環保認證、環境風險、財務信息等，其中包括關于環保投資、資源利用、稅收優惠等，而尚缺乏關于企業主要污染物排放情況、污染物治理措施及效果、環保負債及收益等公眾關心的重要信息。

（2）信息披露缺乏統一標準。信息披露內容不規范、不全面的主要原因就是缺乏一個統一的標準。2003年起，國家對上市公司的環境保護要求力度加大，并先后出臺了《關于企業環境信息公開的公告》、《環境信息公開辦法（試行）》以及《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》，對公開的范圍、公開的方式和程序等進行了要求，但對公開是否強制、哪些企業哪些情況下可自愿公開、哪些企業哪些情況下須強制性公開以及公開的內容等并未做細致的規定，導致目前企業信息披露仍不統一規范，且實用性較差。

（3）信息披露形式較為單一。雖然在《環境信息公開辦法（試行）》公開辦法中規定了“自愿公開環境信息的企業，可以將其環境信息通過媒體、互聯網等方式，或者通過公布企業年度環境報告的形式向社會公開”，但在實踐中，企業大都通過企業網站或公司年報等形式公布信息，報刊、多媒體等方式應用極少。

（4）披露信息內容陳舊，連續性不強。通過對上市公司信息披露現狀進行調研，發現很多企業的披露信息不夠及時，或信息內容已過時很久，并不能體現本年度或本季度的環保信息；同時披露信息缺乏連續性，因此也就達不到通過信息披露幫助公眾及股民了解企業環境保護實施情況并決定是否選擇這家企業進行購股投資等的目的。

（5）缺少對公開披露的環境信息的鑒證。蕭淑芳等在對1000家公司的年度報告的分析過程中發現，在審計報告中完全沒有涉及到環境披露方面的內容，而在報告的其他地方也沒有發現對上市公司的環境信息的鑒證。這點反映了我國環境信息披露還處于初級階段，還須加強對環境信息質量的鑒證。

3.持續改進機制欠缺

2003年，我國出臺《關于對申請上市的企業和申請再融資的上市企業進行環境保護核查的通知》，對重污染企業申請上市和再融資兩個環節提出了環保核查的要求和規定，但對于上市或融資后的時段卻是一塊空白，并沒有環境保護持續改進的機制，環境績效評估只是在國際上得到較為廣泛的應用，但在國內并未形成制度化的機制，推廣并不普遍。

（1）欠缺適于我國國情的評價體系。諸多國際組織都將一些先進的環境管理手段應用于中國，以幫助中國提高環境管理水平，改善環境質量。環境績效評估就是國際上廣泛應用的環境管理手段之一，以評估環境政策實施后的環境效果。亞洲開發銀行（ADB）和經濟合作與發展組織（OECD）先后在中國的云南省和國家層面就環境績效開展了評估。2007年12月，亞行又啟動了大湄公河次區域環境戰略框架（Ⅲ）項目，該項目將在“壓力———驅動力———狀態———影響———響應模型”框架下進一步推動次區域的環境績效評估，并在中國將評估區域擴展到云南省和廣西壯族自治區。但就我國而言，目前并未有一套適于中國國情的上市公司環境保護持續改進評價體系。

（2）欠缺上市公司持續改進評價機制。2005年，吉林石化公司雙苯廠發生爆炸，導致100噸左右的苯類污染物進入了松花江水體，造成嚴重水環境安全事故。2011年初大連大孤山新港碼頭附近中石油的一條輸油管道發生爆炸起火，滅火使用的500多噸泡沫及20噸干粉再加上泄漏的原油污染了至少數百平方公里海域。由此可見，上市公司不僅在申請上市和再融資兩個時段，而且在上市或再融資后的環境情況對環境和社會也十分重要，諸如此類環境污染事件一旦發生，將對區域經濟發展和生態安全造成重大且長期的影響。建立對各個時段的環境保護情況進行持續評價和改進的機制，才是避免重污染企業等對環境影響較大的上市公司出現環境問題，推動其不斷在節能減排上做出新成績的有效途徑。而上述事件的發生，正說明了目前重污染企業上市后的環境保護持續改進機制尚有所欠缺，通過環保核查后的評價和改進機制十分必要。

三、完善我國綠色證券制度的對策建議

由于綠色證券主要是政府部門行政推動的結果，目前尚處于政策性探索階段,其在執行過程中不可避免面臨許多問題，正確認識并解決這些困難和問題才能更好地運用綠色經濟杠桿，服務于我國經濟社會的健康發展、經濟結構的良好轉型以及經濟增長方式的實質轉變。

1.完善上市公司的環保核查制度

目前，國家對上市公司在申請上市和再融資兩個時段要求進行環保核查，但證監部門的人員對環保知識了解很少，環保部門拿出的核查報告對企業能否申請上市或再融資成功具有一票否決的作用，此重要環節亦缺少監督管理。因此，可以設立環保核查監管部門，并對證監人員進行一定的環保培訓，對于重污染企業的主要污染物防治、排放標準、治理措施等做到一定的了解，有助于協助環保部門完成環保核查，同時對環保部門起到監督的作用。

2.建立基于動態評價的綠色證券持續改進機制

上市公司是資本市場的基礎，同時也更容易造成環境污染重大事故。因此，對上市公司的環境效益把好關是防治重大環境污染發生的有效措施。然而目前，我國對上市公司的要求僅針對申請上市和再融資兩個環節，缺少上市后其他時段的環境績效評估和持續改進機制。

3.完善上市公司的環境信息披露制度

上市公司的環境信息披露制度對于督促企業切實履行社會責任,保護證券市場投資者的利益和防范環境風險都具有重要的意義。據環境保護總部副部長潘岳的說法，2007年之后要重點推進公司的環境信息披露，加大公司上市后的環境監測。目前,我國已經建立起了以《公司法》、《證券法》為主體,以證監會的一系列關于信息披露的內容和格式準則為具體規范的較為完善的上市公司信息披露基本框架,以及首次披露(招股說明書、上市公告)、定期報告(中期報告、年度報告)和臨時報告(重大事項報告)三部分組成的信息披露制度。但是,令人遺憾的是,這一信息披露制度中尚未專門包含環境信息的披露。國家環?？偩?008年2月22日的《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》,明確了上市公司重大環境事件的臨時報告制度,對重大環境事件予以明確界定,這一臨時報告制度也應納入到環境信息披露制度中。在我國當前的環境會計體系尚未建立起來的情況下,應當要求企業(主要是重污染行業的上市公司)定期編報企業環境報告,專門披露上市公司在報告期間內的環境信息,其報告內容可參考發達國家的環境會計報告制度。此外,還可借鑒上市公司的其他信息披露制度,要求上市公司在按照要求公開其財務報告的同時,披露其在該報告期間內發生的與環境有關的重大事項。環境監管部門應當加強與證券監管部門的進一步合作,環保部門應及時向證監會通報并向社會公開上市公司受到環境行政處罰及其執行的情況，公開嚴重超標或超總量排放污染物、發生重特大污染事故以及建設項目環評嚴重違法的上市公司名單，由證監會按照《上市公司信息披露辦法》的規定予以處理。對未按規定公開環境信息的上市公司名單，也應及時、準確地通報中國證監會，由中國證監會按照《上市公司信息披露辦法》的規定予以處理。

4.建立上市公司的環境績效評估制度

所謂績效，一般理解為成績、成效，指從過程、產品和服務中得到的輸出結果，并能用來進行評估與目標、標準、過去的結果等進行比較。綠色證券要求上市公司加強自身建設，培養普遍的社會責任感，在嚴格進行環境信息披露的同時，努力做好環境績效評估工作，以減少利益相關者的投資風險。我國環境績效評估制度的建立應當借鑒國際上的先進經驗,組織研究上市公司環境績效評估指標體系，選擇比較成熟的板塊或高耗能、重污染行業適時開展上市公司環境績效評估試點。要在試點上市公司中，運用績效管理的理論，對其進行全面的績效管理?？冃Ч芾硎且粋€完整的系統，是一個閉環的管理流程，主要環節為績效計劃———績效評估———績效診斷與反饋———績效再計劃。證監部門和環保部門要通過與上市公司持續開放的溝通，使上市公司達到綠色證券的要求，并推動管理部門和上市公司做出有效的行動以保證綠色證券的目標得以實現。

綜上所述,綠色證券在我國已經初具雛形。但是,由于目前尚處于政策性探索階段,距離構建起成熟的制度還很遙遠。當前環保行政部門和證券監管部門最需要做的,應當是盡快制定出可操作性強的具體實施辦法,加快推進試點工作,并借鑒國際上的先進制度,不斷總結經驗,在此基礎上逐步建立起完善的綠色證券制度。