簡析農產品質量安全法律體系的完善

導語：簡析農產品質量安全法律體系的完善一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：農產品作為“米袋子”和“菜籃子”的主要內容，其質量安全倍受全社會關注?？萍嫉陌l展，促進了農產品產量的提高。但是，農產品質量安全仍然堪憂。法律是維護良好社會秩序的最有力武器，提升農產品質量安全，離不開完善的法律體系的支持。應當從立法、執法和司法3個方面入手，完善農產品質量安全法律體系。

關鍵詞：農產品；質量安全；法律體系；完善

我國是農業大國，農業是國民經濟的基礎。第6次全國人口普查數據顯示，我國人口數已達到13.39億，其中，農村居民人數為6.74億，占全國人口50.32%。農產品是農民的主要收入來源，農產品質量的高低直接關系到農民收入的高低和社會的穩定。但是，近年來頻繁曝光的“三聚氰胺”事件、西瓜膨大劑事件以及屢屢發生的食物中毒事件，動搖了公眾對于農產品質量安全的信心，影響了政府的公信力，削減了我國農產品的國際競爭力。面對西方國家農產品的貿易壁壘，發展綠色、有機、無公害的農產品是我國農產品質量安全的必然選擇[1]。農產品質量安全的提高，需要法律的保障。我國農產品質量安全法律體系存在立法缺失、執法不嚴、司法救濟有限等問題，相關法律體系亟待完善。

1農產品及質量安全的概念

農產品質量安全是一項國計民生工程，我國政府高度重視農產品質量安全，加大對農產品質量安全的監管。談及農產品質量安全問題，首先必須分析幾個概念：農產品、質量安全。

1.1農產品

農產品，從文義解釋來看，即從農業生產活動中所獲得的產品。世界貿易組織對農產品的定義是：“包括活動物與動物制品、植物產品、油脂及分解產品、食品飲料等?！薄掇r產品質量安全法》第二條明確規定：“本法所稱農產品，是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品?！彼^初級產品，指的是來源于農業的未經加工或經過簡單加工的產品。農業主要是指種植業、畜牧業和漁業。簡單加工指的是消毒、去皮、剝殼、分級、包裝等物理行為，如對水稻剝殼，對蘋果進行分級、包裝等。綜上所述，農產品的定義是：來源于種植業、畜牧業和漁業的未經加工或經簡單加工的植物、動物、微生物及其產品。農產品分為食用農產品和非食用農產品。其中，食用農產品直接關系到人體的健康和生命的安全。因此，本研究所討論的農產品主要指的是食用農產品[2]。

1.2質量安全

農產品質量安全，即農產品質量和安全，質量是對農產品大小、顏色、均勻等狀態的描述，重點考慮農產品滿足人體所需營養的要求。根據《農產品質量安全法》的表達，農產品質量安全指的是農產品符合保障人的健康、安全的要求。現代農業是我國農業的發展目標，優質、安全是現代農業的主要內容[3]。發展現代農業，農產品的質量安全是關鍵。

2影響我國農產品質量安全的因素

農產品質量安全問題的產生，是多方面因素綜合作用的結果。主觀因素主要有法律意識淡薄，維權意識不高?？陀^因素主要有環境污染、農產品質量安全法律體系存在缺陷等。

2.1主觀因素：生產者、經營者法律意識淡薄，消費者較少訴諸法律維權

我國農業經營呈現以下幾個特點：農民文化知識水平低、農業科技水平不高、分散經營、規模小[4]。與工業、商業和服務業等產業相比，農業收入較低，經營周期漫長，體力勞動強度大。隨著城鎮化的發展，農民大量涌入城市就業，留守農村從事農業生產的大多為文化知識水平低、年齡大的農民。受文化水平的限制，很多農民缺乏農產品質量安全意識。為了增產增收，大量的農藥、化肥被投入至農產品的生產過程中，導致農作物中的農藥、化肥殘留量嚴重超標[5]。農產品進入流通領域后，需要經過運輸、貯藏、加工、銷售等環節。任何一個環節中，若經營者法律意識淡薄，產品質量把關不嚴，都容易造成農產品質量安全問題[6]。如運輸環節要注意裝卸方式，稍有不慎便會造成農產品質量損壞，降低農產品的安全；貯藏環節要注意包裝方式，包裝方法不對會導致農產品變質，添加過多的防腐劑會對人體安全造成威脅等[7]。此外，加工環節中加入過多添加劑等均會直接或間接地降低農產品質量安全。此外，消費者利用法律武器維權的意識不高，也是造成農產品質量安全問題屢禁不止的主觀因素之一。目前，我國農產品質量安全問題出現時，消費者主要傾向于向消費者協會投訴。消費者協會作為一個社會團體，其受理消費者的投訴后，一般通過調查真相，對產品或商品質量糾紛進行調解，對生產者或經營者無法起到有效的懲戒作用。解決農產品質量安全糾紛，維護消費者合法權益的最佳途徑是司法救濟途徑?，F實中，消費者維權極少訴諸法律途徑，在一定程度上助長了農產品質量安全問題的發生。

2.2客觀因素：環境污染嚴重、農產品質量安全法律體系存在缺陷

隨著工業化進程的加快，大量工業廢水、廢氣產生。由于對廢水排放的不合理監管，大量污水通過灌溉渠道流入農田、土地，污水中所含的有害化學物質通過生物鏈殘留在農產品中，嚴重威脅著人類的健康[8]。而工業廢氣和汽車尾氣中的有害物質，則主要通過光合作用進入動植物體內，進而損害人類的身體機能[9]。此外，我國農產品質量安全法律體系存在嚴重缺陷。具體表現為以下幾個方面。第一，立法體系不完備。農產品質量安全立法起步晚，諸多領域缺乏詳細具體的法律依據。2006年以前，與農產品質量安全的相關法律規定散見其他各類法律之中，沒有一部專門的法律[10]。作為第一部關于農產品質量安全的專門法律，《農產品質量安全法》的頒布與實施，對于保障農產品質量安全有一定的進步意義。但是，《農產品質量安全法》缺乏可操作性，對于標準化、程序化的細節等未做出詳細規定，而相關的配套法律、法規等并沒有建立。第二，執法權分配不清，“活動性”執法顯著。在法律監管方面，我國的農產品質量安全執法存在分段執法、多部門執法的特點。在我國，農業部門、工商部門、衛生部門、質檢部門等均有權對農產品質量安全進行監管，呈現出多部門執法的現象[11]。分段執法是農產品監管的另一大特點，根據農產品所處的環節不同，將執法權分配給不同的行政主體。在生產階段，農業部負責農產品質量安全；進入流通領域后，工商部門、衛生部門和質檢部門都有權進行監管。分段執法和多部門執法有利于實現農產品從農田到餐桌的監管。但是，多部門執法容易權力交叉重疊，導致出現問題時各部門相互推諉責任；分段執法的各部門之間的權力缺乏合適的銜接，易導致部分領域權力監管的缺位[12]。我國農產品質量安全監管存在活動性執法、階段性執法的特點。通常在發生重大農產品質量安全事故時，執法部門才進行突擊性的檢測、檢查，具有嚴重的滯后性。此外，執法還呈現階段性的特點，在突擊檢查取得初步成效時，執法部門往往再度忽視監管。缺乏持續性的監管是不法分子再度違法的重要原因之一。第三，起訴舉證難，尋求司法救濟途徑不暢。在我國，發生農產品質量安全所致的侵權事件時，消費者更多地選擇向消費者協會投訴，而極少向人民法院起訴或向公安機關報案。究其原因，在于農產品質量安全問題大多屬于民事案件，而我國民事訴訟相關規定不利于消費者勝訴?！罢l主張，誰舉證”是我國民事訴訟中的一般原則，提起民事訴訟一般由原告舉證。盡管我國有“舉證責任倒置”情形，但是，農產品質量安全訴訟不屬于適用該原則的情形。所以，消費者若作為原告，提起關于農產品質量安全的訴訟，將承擔舉證責任。對于農產品，消費者往往缺乏全面的成分認知和專業的檢測技術，造成消費者提起訴訟存在舉證難的局面，迫使眾多消費者放棄訴訟救濟途徑。

3法律對于農產品質量安全的重要性法律是社會秩序的調節器，法律的作用主要體

現在2個方面：一是通過對社會關系參與者的行為進行指引、教育、評價、預測，從而規范個人和單位的行為。二是對于違反法律規定的個人和單位，使其依法承擔相應的民事責任、刑事責任，接受相應的行政處罰。法律通過制定規則、監督社會主體的行為，對守法者予以肯定和獎勵，對違法者的行為予以否定和懲罰，以實現法律所追求的公平、正義、秩序、安全等價值。加強農產品質量安全，離不開完善的法律體系的支撐。完善立法、加大法律宣傳，加重農產品質量安全違法、犯罪的法律責任；實行農產品投入品的審批制度，嚴格農產品認證的“三品一標”制度，推行農產品市場準入制度[13]；同時，提高執法水平、提升執法人員的責任意識。可見，所有決定農產品質量安全的主觀因素和客觀因素，都可以通過制定完善的法律體系進行調節。實現從農田到餐桌的農產品質量安全離不開法律的保障。

4我國農產品質量安全法律體系的現狀

社會的運行離不開法律，農產品質量安全依賴立法、執法、司法的保障。同時，生產者、經營者法律意識的提高、消費者維權意識的加強、執法者“有法必依，執法必嚴”、司法力度的加大是實現農產品質量安全監管必不可少的條件。

4.1農產品質量安全立法體系基本建立

農產品質量安全立法覆蓋面廣，調整對象不僅局限于農產品本身，同時注重對農產品相關投入品的監管。目前，我國關于農產品質量安全的法律約20部、行政法規約50部、部門規章約160部。調整農產品質量的法律、法規和規章有《農產品質量安全法》、《中華人民共和國動物防疫法》、2008年頒布的《生豬屠宰管理條例》、《無公害農產品管理辦法》等。涉及相關投入品的法律、法規，主要有《中華人民共和國水污染防治法》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《農藥管理條例實施辦法》等。此外，為了加強農產品在生產、加工、運輸、貯藏、銷售等環節的質量安全，我國制定有《中華人民共和國漁業法》、《無公害農產品標志管理辦法》、《農產品包裝盒標識管理辦法》、《農墾農產品質量追溯標識管理辦法》等。為更好落實法律、行政法規和部門規章的規定，各省市加快了相關法規與規章制定的步伐。2008年，貴州省頒布《貴州省農產品質量安全條例》；2011年，寧夏頒布《寧夏回族自治區實施<中華人民共和國農產品質量安全法>辦法》。此外，還有《鄭州市無公害農產品管理辦法》、《沈陽市食品安全監督辦法》、《寧波市食用農產品質量安全管理辦法》等。

4.2農產品質量安全監管能力提高

第一，農產品質量安全監督機構基本建立。據農業部相關報告顯示，截至2014年底，我國86%的地市、71%的縣市、97%的鄉鎮已建立了監管機構，共有專兼職監管人員11.7萬人。內蒙古、江西、四川、山東、山西等20多個省區提出加快建立地、縣、鄉、鎮監管機構，各監管機構按屬地原則對農產品質量安全負責。浙江、廣西、遼寧、吉林等省區則由編辦與市縣政府層層簽訂責任書，將監管體系建設作為考核政府績效的重要指標。湖南、海南、重慶和廣東等南方省市建立了村級監管機構，有效提升了基層監管的能力。第二，農產品質量安全監管力度增強。全面加強對農資的管理和農產品的檢測抽查。2014年全年共出動執法人員417.7萬人次，對233.3萬家生產經營單位進行檢查，整頓農資市場26.2萬個，針對農產品質量安全所做的行政處罰共5799件。在農資管理方面，主要推行高毒農藥定點經營與實名購買制度；通過補貼政策鼓勵實施低毒生物農藥；與工商、質檢、公安聯合執法，共查獲偽劣農資2.6萬t。在農產品的檢測抽查上，加大對奶源的監管，建立現場檢查奶站1.3萬個、生鮮奶運輸車7000輛，從源頭上保障奶源的安全。此外，還實現抗菌藥和畜禽屠宰專項整治，獸藥違法案件從重處理公告。通過整治，2014年全年未發生重大農產品質量安全事件。在范圍擴大、參數增加的情況下，蔬菜、畜禽和水產品檢測合格率分別達到96.3%，99.2%和93.6%，奶站檢測合格率達99.8%[14]。農產品質量安全形勢總體平穩向好，為農業農村經濟實現穩中有進、穩中提質、穩中增效作出了應有貢獻。

4.3農產品質量安全違法責任加重

針對農產品質量安全問題，我國法律分別規定了民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟。民事訴訟重在對消費者進行賠償，如三鹿奶粉事件中，受害嬰幼兒提起的民事賠償訴訟。行政訴訟指生產者、經營者和消費者對行政主體提起的訴訟。農產品質量安全問題入刑是我國近年來的趨勢，《農產品質量安全法》規定了4類犯罪行為，真正將農產品質量安全問題納入刑法的規定范圍[15]。實踐中，三鹿奶粉事件中相關的涉案人員有的被判處無期徒刑，有的被判處死刑?？梢姡嘘P農產品質量安全的違法行為，不再只是承擔民事賠償責任，而是可能構成犯罪，需要受到刑法的處罰。

5完善我國農產品質量安全法律體系

我國農產品質量安全立法起步晚，配套法律不完善；執法人員不足，檢測技術和設備落后；食品安全法律責任不清晰；消費者申訴維權道路不順暢。健全農產品質量安全標準，正確劃分農產品質量安全監管職責，明確農產品質量安全責任的歸責原則，是完善我國農產品質量安全法律體系的主要內容。

5.1完善立法

立法是執法和司法的基礎和前提，完善的立法是實現農產品質量安全的重要保障。

5.1.1建立健全配套的單一法律

關于農產品質量安全，我國已經制定多部相關法律。但是，對于一些專業領域的問題，仍缺少相應的法律規制。如涉及農產品的安全風險監測和評估、農產品的建議、農產品安全事故的應急處理等，沒有詳細的規定，而是散見于法規與規章中。《農產品質量安全法》作為基本法，缺少可操作性與普遍適用性，必須將散見于國務院條例和暫行規定中的有關農產品質量安全的規定上升為法律。按農產品種類和環節進行劃分，建立健全配套的單一法律，如《農藥殘留檢驗法》、《動物檢疫法》、《農產品產地認證法》、《化肥投入法》、《農產品市場準入法》等。

5.1.2制定相關的行政法規、地方性法規與規章

農產品質量安全法律的落實，需要相關的法律、法規與規章的配套實施。在中央，國務院和國務院各部門應當根據農產品相關的政策和指導性意見，制定相應的行政法規和規章。同時，地方各級政府在其權限范圍內，依據法律、行政法規和部門規章的精神，建立健全相關的地方性規章。此外，農產品質量安全法律的落實，離不開地方各級人大常委會制定完善的地方性法規。建立和完善多層次位階的法律、法規，充分發揮中央和地方各級政府進行農產品質量安全立法的積極性。

5.1.3加強相關立法的修訂，堅持法律的與時俱進

盡管我國農產品質量安全相關法律眾多，但很多部法律都是在2006年《食品安全法》實施以前頒布的，陳舊的法律調整的對象、范圍、標準都具有滯后性。同時，對于當今農產品中出現的新的農產品質量安全問題，2006年以前的相關法律缺失相關規定。必須定期對農產品相關法律進行修訂，堅持法律的與時俱進與實用性。

5.2嚴格執法

5.2.1加強權力分工與合作

分段監管是我國農產品監管的主要特點。農產品監管權力按環節進行分配，如生產環節由農業部門監管，進入流通領域的農產品則由衛生部門、工商部門進行監管，分段監管容易造成權力交叉和缺位。建議成立專門的農產品質量安全監管委員會，負責各部門的分工和合作[16]。農產品質量安全監管委員會應當按農產品品種對各部門的職責進行劃分，對于監管權力交叉或重疊的監管范圍，明確一個部門的監管權力，其他部門退出該領域的監管；對于屬于監管空白的農產品領域，應當確定其監管主體。通過協調，解決農產品質量安全監管的權力重疊與權力缺位。

5.2.2加強執法的前瞻性和持續性

執法部門監管活動的前瞻性和持續性，是農產品質量安全的重要保障。農產品質量安全監管的前瞻性能夠預防農產品質量安全問題的產生，監管的前瞻性在于農產品質量安全風險評估制度的建立[17]。執法部門應當保持執法的持續性，不定期地對農產品進行檢測，建立統一的農產品質量安全標準，定期或不定期地對農產品的質量安全進行風險評估，并公開風險評估結果，督促農產品的生產者、經營者進行標準化生產和經營，保障消費者的人身健康和安全[18]。

5.2.3嚴格投入品的生產審批制度，實行農產品的市場準入制度

農產品質量安全問題的產生是客觀因素與主觀因素合力的結果?？陀^因素如產地環桂芳芳：簡析我國農產品質量安全法律體系的完善境不達標、水污染、大氣污染等；主觀因素如農藥、化肥投入超標等。保障農產品質量安全，針對農業相關投入品，實行生產登記與審批制度，重點監管農藥與化肥的生產與使用。同時，也要加大對農產品產地環境的評估，農產品產地周邊禁止建立污染性企業，真正做到從源頭上保障農產品質量安全[19]。此外，加強對生產環節的監管與檢查，督促生產者做好充分的生產記錄。產后環節的監管，重在推行市場準入制度，繼續施行“三品一標”認證與考核制度[20]。

5.3合理分配法律責任

“無救濟即無權利”。消費者作為農產品的最終使用者，其權利的保障需要完善的司法救濟保障。目前，消費者在我國提起訴訟成本過高，應當從重新分配舉證責任、實現執法問責制度等方面加強對消費者權益的保護。第一，實行舉證責任倒置原則。農產品質量安全涉及面廣，技術性強。對于農產品質量安全的各項標準，消費者無法進行專業的檢測，對于農產品質量問題無法提供充分的證據。同時，農產品質量安全具有潛伏性和累積性，消費者身體出現問題時，無法對農產品質量安全問題進行關聯性的舉證。我國農產品質量安全實行“誰主張，誰舉證”制度，很難實際保障消費者的合法權利。建議在我國實現農產品質量安全訴訟堅持舉證責任倒置原則，由生產者、經營者提供其生產、經營記錄，以證明生產、經營過程的合法性。第二，實行農產品質量安全執法問責制度。問責制度（Accountabilitysystem）起源于西方，指的是民眾選出的國家首長親自選出官員負責各項事務。

當官員所負責的事務出現失誤時，官員應當主動離職，向首長問責；如果官員出于過錯而致政策失誤過于嚴重，首長應當離職向所有選民問責，問責制度體現了權責統一的原則。近年來，我國執法機關屢屢出現違法情形，待追究責任時，往往以執法人員為“臨時工作人員”為借口，執法機關和相關執法人員受不到應有的處分。應當在我國農產品質量安全執法中引入問責制度，當農產品質量安全出現問題時，對執法機關的負責人和相關執法人員予以嚴厲的行政處分，做到權責一致，杜絕活動性執法現象，而將農產品質量安全監督作為一項長期任務，從根本上提高執法機關的責任意識，真正做到以人為本、執法為民。完善的立法是執法和司法的前提，嚴格的執法、公正的司法是完善的立法實現的保證；加強農產品質量安全監督是行政主體的職責，應當堅持對行政執法人員的權責統一原則，加快落實行政問責制度；提高生產者、經營者守法意識，支持消費者提起訴訟。完備的立法、嚴格的執法、公正的司法和不斷提高的守法意識，是完善農產品質量安全法律體系的重要途徑。

作者:桂芳芳 單位:河海大學法學院

參考文獻：

［1］任愛勝，胡志全，王軍，等.我國農產品質量安全發展的成就、經驗與問題[J].農業經濟問題，2005（S1）：18.

［2］周云龍.農產品質量安全法解析[J].農產品市場周刊，2007（2）：16.

［3］陳昌麟.產品質量法學研究[M].成都：四川人民出版社，1995：222.

［4］章力建.加快培育新型職業農民保障我國農產品有效供給和質量安全[J].農業工程技術：農產品加工業，2014，2（1）：39-43.

［5］張百靈.論我國農產品質量安全立法的完善重點[J].法學研究，2013（3）：75.

［6］邢文英.美國的農產品質量安全可追溯制度[J].世界農業，2006（4）：39.

［7］徐振宇.提升農產品流通效率促進經濟增長方式轉變[J].北京工商大學學報：社會科學版，2007（6）：6-9.

［8］任大鵬.農產品質量安全法律制度研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2009：3.

［9］張秋祥，杜寶山，王秀玲.影響我國農產品質量安全的主要因素[J].吉林農業，2015，9（2）：43.

［10］錢永忠，王芳.我國農產品質量安全存在的問題及成因分析[J].農業經濟，2008（2）：78-79.

［11］劉慧萍.農產品質量安全法律規制及保障機制構建研究[M].北京：中國農業出版社，2013：91.

［12］李長健，卞曉偉，吳薇.我國農產品質量安全的法律監管探究[J].青島大學學報：社會科學版，2009，2（1）：24.

［13］金發忠、錢永忠.我國農產品質量安全檢驗檢測體系的現狀與對策[J].農業質量標準，2003（2）：26.

［14］鄭床木，白玲，錢永忠，等.我國農產品質量安全監測現狀、問題及對策[J].中國畜牧雜志，2010，46（16）：43-46.

［15］宋雨穎.論優化我國農產品質量安全監管體系的有效途徑[J].科學管理，2014（27）：204.

［16］王芳.國外農產品質量安全政府管理及對中國的啟示[J].世界農業，2008（1）：37.

［17］趙春明.關于農產品質量安全認證的思考[J].農業質量標準，2005（1）：30.

［18］嚴可仕.提高福建省農產品質量安全水平的對策與措施[J].福建農業科技，2005（5）：2.

［19］方炎.我國食品安全追溯制度研究[J].農業質量標準，2005（2）：37-39.

［20］張娟，李群英.我國農產品質量安全監管體系建設現狀及對策探討[J].南方農業，2015，2（4）：55.