對基層檢察院規范執法行為的思考

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對基層檢察院規范執法行為的思考

構建和諧社會作為對國家發展目標的科學定位，正在成為新時代中國發展進程中的主旋律，時代的關鍵詞，而構建和諧社會的一個重要基礎就是司法公正。檢察院作為法律監督機關，在當前的形式下怎樣才能促進執法公正？本文中，筆者將對基層院如何規范執法行為做為分析。

一，規范執法行為的內涵

何謂規范執法行為？所謂規范，從詞源學上看就是指標準、法式、模范。規范一詞用在司法上，就是要求按法的范式、標準展開法律實施行為，依照法的規定裁量案件。法律是司法的準繩，任何時候都不存在打折的問題。從這一結論出發，至少可以探究到以下幾點對于規范執法行為的邏輯性認識：

（一）規范執法是司法活動的應有意蘊和不可逾越的底線。

規范執法是執法機關的基本要求，按理是不必要強調的，現在中政委和高檢院予以特別強調，無非一些檢察機關沒有很好遵守執行，已至于發展到不得不考慮和強調的地步。對于與人民群眾直接打交道的基層執法單位，規范執法顯得更為必要，這不僅是因為法律的規定在我們的具體執法中得以落實，更重要的是，法律所承載的理想和價值會因為我們的執法能力和水平而升華或折翅。因此，基層檢察院應當清醒認識到自己的地位，正確理解法律要求，端正態度，規范執法，保障法律得到統一、公正、有效實施。

（二）規范執法行為是公平和正義價值的具體體現。

法律是統治階級意志的體現，但是統治階級永遠不可能臆斷生造法律，需要充分考慮并順應社會的普遍價值取向。作為社會公意的公平、正義等價值理念無不反映在國家制定的每一部法律當中。所以，正確地實施法律的過程，也是彰顯公平、正義等法律價值的過程。因而，從法的實施角度看，檢察機關規范地開展執法活動具有維護社會公平正義的本體價值，預防和糾正檢察機關不規范的執法行為則分別具有維護社會公平正義的源頭性價值和救濟性價值?？梢?，不論從哪個環節和層面考察，規范執法行為都是公平正義價值的具體體現。

（三）檢察機關規范執法行為對于推進司法機關改進執法具有特別深遠的意義。

檢察機關的法律監督地位，決定檢察機關不僅僅是執法機關，而且還是執法的監督機關。社會上出現的不公正現象可以通過司法渠道救濟，司法中出現的不公正現象可以通過檢察機關的法律監督渠道救濟，但是倘若檢察機關執法不公，社會公正就失去了最后的保障手段。人民檢察院所擔負的法律的監督的使命，決定了檢察機關保障社會公正的底線地位，也決定了檢察機關應當更加嚴謹精細地計算法律規范的射程范圍，按照法定程序開展辦案行為，依照法律規定裁量案件，為它的監督對象作出司法法治表率。

（四）基層檢察機關規范執法行為對于推動公民誠信守法具有示范作用。

檢察系統80%的案件在基層檢察機關，決定了基層檢察機關是檢察系統直接面向群眾和最廣泛接觸群眾的基礎力量。可以說，基層檢察機關的舉止決定檢察系統的在群眾中的整體形象。檢察機關在實施實體法的過程中要遵守程序法，廣義地講，檢察執法行為也就是守法的過程和表現。檢察機關在具體執法行為中的守法表現，必然會直接、感性地影響案件當事人的守法意識。因此，基層檢察機關規范的執法行為，必定會為它的裁量對象作出守法表率。

二，基層檢察機關規范執法行為的迫切性和必要性

法律是人實施的，而人是多種多樣的。法律實施的規范性要求就顯得更為必要。多年來，檢察機關通過不斷的學習整頓，執法作風有明顯改進，執法行為得到明顯的規范。但是，不規范現象還大量存在，尤其是在一些基層院表現得頗為突出。賈春旺檢察長在全國檢察機關“規范執法行為，促進執法公正”專項整改電視電話會議上指出，檢察機關有四個執法不規范的重點問題需要整改：一是徇私枉法、權錢交易；二是執法不文明、違法違規辦案；三是執法不作為；四是不能依法獨立行使檢察權。賈檢的講話一語中的，符合客觀現狀。他所提及的問題在不少基公務員之家版權所有層檢察院不同程度地存在,有的問題尤為嚴重。一些基層檢察院濫用權力彈性空間，當為不為，不當為而為之，執法隨意；重實體，輕程序，重打擊，輕人權，顯現超法規執法苗頭。一些基層檢察人員將檢察權異化為利己工具,辦人情案，關系案，金錢案，以案謀私，以權謀私。更值得關注的是,在某些基層檢察院開始出現由顯性違規向隱性違規發展的新趨勢和新動向。比如，在無實體性必要的情況下退回補充偵查,延長偵查羈押或審查起訴期限，打著相互配合幌子，與偵查機關和審判機關互“借”辦案時間和羈押時間；在偵查過程中,為了突破口供頻繁地變換羈押地點。諸如此類的隱性羈押和隱性體罰當事人等違規現象，以其合法的形式掩蓋違規的本質，具有更大的欺騙性和危害性。

基層檢察機關執法不規范的問題，是檢察工作和檢察隊伍建設中的面臨的突出性問題，如果任其發展，將會削弱檢察機關法律監督職能，損害檢察機形象，阻礙檢察事業的發展。當前，檢察機關面臨新時期提高法律監督能力，為構建社會主義和諧社會提供公平正義的法治環境的艱巨使命，如果自身執法中存在的基礎性問題不能有效解決，將難以邁開新時期科學發展的新起步。因此，規范執法行為是整個檢察系統，尤其是基層檢察院的當務之急。

三，基層檢察機關規范執法行為的應然性思考和實踐

（一）矯治不規范的行為。

首先，要認真查找執法不規范之處。要仔細地對照法律規定，查找檢察執法活動中存在的違反程序法和實體法的行為。既要發動干警查找，也要從人民群眾的不滿意中查找，既要查找本單位本部門的問題，也要查找干警個人的問題，既要查找曾經發生過的問題，又要查找可能會發生問題的隱患，既要從檢察業務的各個環節全面查找，又要突出重點，從職務犯罪偵查、公訴、偵查監督、民事行政檢察和控告申訴檢察查找，特別是高檢院確定“四個方面”問題。其次要有針對性地采取整改措施。對查找出來的問題，要深刻反思原因，總結教訓，邊查邊改，要制定整改的計劃和方案，明確整改的責任人，要突出整改人民群眾最關心、反映最強烈的問題，讓人民群眾看到專項活動的實效。

在這次專項整改活動中，我院結合保持共產黨員先進性教育活動和上級院統一部署的以創規范、創優質、創和諧為主要內容的“一案三創”活動，廣泛查找自身存在的問題。我院黨委委員分頭走訪縣委、人大、政府、政協、鄉鎮、企業，與有關部門工作人員、人民監督員和廣大人民群眾面對面地接觸，在社會各界征求意見查找問題；廣泛發動各科室和各位干警查找本院、本科室、個人在執法中存在的執法不規范行為；特別關注與檢察工作有關的涉法上訪案件，從中查找工作中的不足。在找準問題的前提下，有計劃有步驟地進行加以矯治，切實做到了開門納諫，開門整改。

（二）建立檢察業務規范運行的長效機制。

規范執法行為應當分兩個層次來認識和把握，一是行為本體，二是規范方式，換言之，不但執法行為要規范，而且實現執法行為規范化的方式要規范。實現第一個層次的規范不排除以人言為載體的即時命令的作用，而實現第二個層次規范則必須依賴制度的的規制功能。任何事務的運行，都離不開制度的安排，因為人治總難免存在隨意性。檢察業務概不例外，只有程序的預設，才能保持檢察業務運行的一貫性和連續性，克服檢察權力行使中的隨意性，才能實現深層次的規范，解決深層次問題。沿著這一邏輯性基點出發，可以很容易地探究到規范執法行為的第一要義，即建立檢察業務規范運行的長效機制。以下幾項機制是保障執法行為規范運行所必需建立和完善的：

（1）辦案流程的明細程序。建立和完善辦案流程的明細程序，可以使不具體的法律規定通過制度具體化、明細化，將法律的模糊空間壓縮到最小的程度。近年來，我院按照高檢院和省、市院辦案規范化的要求，對公訴、偵查監督、偵查、控申、監所、民行檢察等各項業務的操作流程予以明細化，對案件的受理、初查、立案、結案，傳喚、訊問、取證、扣押、凍結、強制措施，閱卷、提審、復核、文書制作、送達，案件的請示、研究、審批等步驟和時間均做出了明確的規定。

（2）案件質量保障機制。規范執法與案件質量具有辯證統一的關系。案件質量蘊含著公平正義價值要素，一個優質的案件必然彰顯社會公平正義。規范執法是案件質量保障手段和表現形式，案件質量是規范執法的應有內容和積極追求?；鶎訖z察機關應當以規范為載體，努力完善案件質量保障機制，提高執法水平和辦案質量。就我們的探索來講，一是建立合格案件質量標準評價機制，將辦案質量以具體的指標量化，引導辦案人員追求案件質量的最佳化。二、推行辦案風險評估機制，認真總結了刑事檢察實踐中案件質量問題的前兆性特征，梳理出可能影響批捕起訴案件質量，造成質量問題的隱患苗頭，科學地設計應對措施，將質量隱患消除到最低點。這些措施，有效地保障了高辦案數情況下的案件質量，創造了案件數量大幅度提高下的“零錯案零事故”的好紀錄。

（3）執法責任的落實和追究機制。檢察機關執法責任制就是檢察機關各部門和個人在各自執法范圍內要做好份內工作，否則就應當承擔過失并受到責任追究的有關制度。實行執法責任制是保障檢察權力運行規范、有序的重要手段?；鶎訖z察院應當按照執法責任制的內涵要求，建立執法責任公示制、執法檢查制、案件評查和典型案例評析制、辦案回訪制、執法評議制、崗位回避制、執法情況報告制、錯案責任追究和執法過錯追償等制度。

為了全面落實執法責任制，我院從二00四年開始，實行二級考核機制，改變以往只對將責任分解到科室單一做法，對科室和個人均確定任務、明確責任，實行科室和個人二級考核制度，以崗位定責任，以人員定崗位。將執法的權限、責任、工作標準、義務分別落實到各個崗位，具體到個人，明晰科室和個人的責、權、利。

（三）強化對檢察工作的內部制約和外部監督。

任何權力都需要監督，否則，將會產生不利的后果，一則權力在失去監督的狀態下容易被濫用，二則權力的行使再公正，若缺乏足夠的監督和透明度，也會引起猜疑。加強對檢察權力的監督，可以從兩個方面來考慮，拓展內外兩個方向的監督空間，即充分挖掘內部縱向位階關系中的領導管理和橫向平行關系中的各業務環節的相互制約的潛力，從而自成網絡型監督體系。內部監督體系包括檢委會、檢察長、分管副檢察長、科長對案件的把關，上級檢察機關對下級機關的領導協調，本院紀檢部門對辦案過程遵守紀律狀況的檢查，公訴、偵查監督、監所檢察與偵查等部門之間的以業務為紐帶的互相制約。外部監督體系包括黨委的領導、人大的權力監督、政協的民主監督、人民監督員的依法監督和社會各界人民群眾的社會監督。