編制工作意見

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國家“十一五”規劃綱要提出，“編制全國主體功能區劃規劃，明確主體功能區的范圍、功能定位、發展方向和區域政策”。主體功能區劃是基礎性的空間布局規劃，是規范開發行為的約束性規劃，是區域政策性很強的規劃。推進形成主體功能區是統籌區域發展、統籌人與自然和諧發展的必然要求，是落實科學發展觀的重要舉措，是關系經濟社會發展全局和可持續發展的長遠大計。我省主體功能區劃的調查研究和試點工作已經全面展開，根據前一階段工作的實踐，現就主體功能區劃編制工作的若干問題談一點想法和建議，供研究參考。

一、關于主體功能區劃的層級

主體功能區劃到底分幾個層級？現在意見尚不統一，有的主張分中央、省、市、縣四個層級，有的主張分中央和省兩個層級，有的主張就是一個層級，由中央統一劃分。由于主體功能區劃是約束性、政策性很強的具有空間調控性質的區劃，按照行政管轄權層層編制區劃，很難體現宏觀上統籌區域協調發展的戰略意圖，根據大多數人的意見，國家發改委初步決定在國家和省兩個層面劃分主體功能區。我們贊同在國家和省兩個層面劃分主體功能區，并建議在國家主體功能區下面再適當劃分若干主體功能亞區；在省級主體功能區下面除了適當劃分若干主體功能亞區外，還可以在主體功能亞區下面再劃分一批具體功能區塊。這是由于每類主體功能區的區域范圍較大，內部的均質性相對較低，對開發方向的規定只能是原則性的，更多地體現戰略性和政策性。如果長江三角洲地區總體上劃為優化開發區域，由于長江三角洲各地區的發展水平實際上還存在很大差距，同時東部地區還要承擔率先發展和應對國際競爭挑戰的重任，因此也應確定部分區域為重點開發區域。同時，為了增加主體功能區劃的可操作性，可以在主體功能區下面再分成幾個亞區。以重點開發區域為例，重點開發區域是適宜大規模工業化和城市化需要的區域，在這個總體定位的前提下，可以考慮兩個途徑劃分亞區：一是根據重點開發區域的開發時序進行分區，可以分成近期開發區和遠期開發區，這樣劃分更加有利于形成合理有序的空間開發格局；二是根據重點開發區的主導功能進行分區，可以分成都市經濟區和人口-產業集聚區兩類。

二、關于確定主體功能區的主要因素

主體功能區劃是兼顧自然區劃和經濟區劃的綜合性很強的區劃，在劃分方法上更強調經濟社會、資源環境、人口規模的綜合評價，更注重主體性和前瞻性。確定主體功能區主要考慮三方面因素：一是資源環境承載能力。指在自然生態環境不受危害并處于良好狀態前提下，特定區域的資源稟賦和環境容量所能承載的經濟規模和人口規模。它可以通過土地、水等重要資源豐度，環境容量，生態環境敏感性和生態功能的重要程度等指標來反映。二是現有開發密度。指特定區域經濟開發的強度，集中體現在區域工業化、城市化的程度上。它可以通過單位面積人口密度、單位面積GDP產值、單位面積主要污染物排放量、建設用地面積占區域國土面積的比重等指標來反映。三是發展潛力。指在一定的資源環境承載能力條件下，按照規劃的發展方向，區域未來發展的能力。它可以通過區位條件、發展基礎和發展趨勢等指標來反映。要在明確主體功能區劃主要指標體系的基礎上，對每一區劃單元進行資源環境承載能力、現有開發密度、發展潛力三個維度的綜合分析評價，以確定不同區域的主體功能。

三、關于主體功能區劃與城市、土地規劃的關系

當前空間規劃中的一個突出問題是，由于各部門相互獨立、自成一體編制規劃，區域規劃、專項規劃尤其是空間規劃之間缺乏銜接協調，城市規劃與土地利用規劃相互銜接不夠，在一定程度上造成空間開發的矛盾和無序。因此，亟需從全局出發，建立一個能夠協調各類空間布局規劃的基礎平臺。目前，國民經濟和社會發展規劃綱要由于缺乏空間約束的剛性，在空間協調方面無法發揮統領作用；而主體功能區劃作為各類涉及空間布局規劃的基礎，是落實國民經濟和社會發展規劃綱要中空間布局和空間調控總體要求的載體，可以成為政府在區域內協調各類空間規劃和專項規劃的基本平臺，從而有利于加強空間規劃的銜接協調和綜合管理工作。要按照社會主義市場經濟體制改革的方向，逐步建立以主體功能區劃為基礎，城市規劃和土地規劃定位清晰、功能互補的空間規劃體系。主體功能區劃要統籌區域內經濟布局、人口分布、城市格局、土地利用和基礎設施網絡。城市規劃要依據主體功能區劃，做好城市容量、城市功能分區、市政設施和城市建設詳細規劃。土地規劃要依據主體功能區劃、城市規劃和其它涉及空間布局的專項規劃，做好土地保護和土地利用的詳細規劃和具體供地計劃。

主體功能區劃要發揮優化空間布局、規范空間開發的基礎性作用，更好地為其他涉及空間布局的規劃提供依據和指導，還必須做到以下兩點：一是主體功能區劃必須具備科學性，要有扎實的分析和科學的預測，要經得起實踐的考驗，這是其發揮基礎性作用的前提。二是必須通過立法提高主體功能區劃的法律效力，目前城市規劃、土地規劃都有相應的法律法規，主體功能區劃也必須從法律角度確立其基礎性空間規劃的地位，這是其發揮基礎性作用的保證。

四、關于生態功能區劃和主體功能區劃的關系

生態功能區劃是根據區域生態環境要素、生態環境敏感性與生態服務功能空間分異規律，將區域劃分成不同生態功能區的過程。主體功能區劃是根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，并制定相應配套政策的過程。主體功能區劃和生態功能區劃存在明顯的功能差異，生態功能區劃是以保護生態環境為主要功能導向的區劃，主體功能區劃是以調控和規范區域開發行為為主要功能導向的區劃。在區劃性質上，生態功能區劃主要考慮區域的自然屬性，是根據區域自然要素進行的專項性區劃；主體功能區劃除了考慮區域的自然屬性，還要考慮區域的經濟、社會和文化屬性，是建立在自然區劃和經濟區劃基礎上的綜合性區劃。在區劃作用上，生態功能區劃主要在生態系統維護和生態環境建設領域發揮作用，主體功能區劃主要在統籌區域協調發展和調控空間開發格局方面發揮作用，其政策性和約束性更強?？傮w上看，主體功能區劃和生態功能區劃既相互聯系又相互區別，生態功能區劃是主體功能區劃的重要基礎和依據，主體功能區劃是保障生態功能區劃落實的重要載體和途徑，兩個區劃各有側重，不能替代。

五、關于主體功能區和開發區、自然保護區的關系

主體功能區是根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，考慮未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，按照統籌區域發展和人與自然和諧發展的原則要求來劃分的，并輔以相應的配套政策。每個主體功能區域覆蓋的面積都比較大，有的可能會覆蓋幾個省市區。由于主體功能區的區域范圍較大，內部的均質性相對較低，相對于區域內部存在的許多具體功能，只能從宏觀上調控和規范區域開發行為出發，確定該區域起主導作用的區劃，即主體功能。區域的主體功能確定以后，該區域內的其它具體功能仍然存在，有的具體功能可能會弱化，有的具體功能可能會加強，還有的可能會形成新的具體功能，但前提條件是必須服從和服務于主體功能。在主體功能區劃工作過程中，應該妥善處理好主體功能區和開發區、工業園區和各類自然保護區的關系。開發區、工業園區和各類自然保護區是依據法律法規或政府規章設立的、具有特定的開發功能或保護功能的區塊，其范圍較小，內部均質性較強。依法設立的各類自然保護區，包括國家級和省級自然保護區、重點風景名勝區、森林公園、地質公園及世界文化自然遺產，原則上不論被劃入限制開發、優化開發還是重點開發區域，均應實行強制性保護，嚴禁不符合法律法規的開發活動。但是被劃入重點開發區域的，其保護范圍和保護強度應當作適當調整，妥善處理好開發和保護的關系。清理整頓以后，經國家和省級政府批準設立的開發區和工業園區，原則上仍應繼續作為經濟開發和產業集聚的重點。但是，被劃入限制開發和禁止開發區域的，應該重新進行環境影響評價，重新研究產業導向和項目準入條件，危及生態環境保護的必須取消或調整；可以繼續存在的，其開發范圍和開發強度應該調減，必須控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。

六、關于國家級主體功能區的劃分方法

劃分國家級主體功能區，必須體現國家統籌區域發展的戰略意圖，選擇具有國家甚至全球意義的區域作為國家級的主體功能區。國家級主體功能區建議由國家發改委牽頭有關部門會同省級政府共同劃分，做到自上而下，上下結合，國家級主體功能區劃和省級主體功能區劃聯動開展。在工作方法上以國家發改委為主，自上而下，國家在劃分主體功能區上占據主導地位。如果讓各省先劃分主體功能區再由國家選擇，勢必會出現各省都把重點開發區數量報多、范圍報大的情況，而且協調起來比較困難。國家級主體功能區劃應當把跨省市區行政界限的主體功能區作為重點；在劃分過程中要讓省級政府參與，充分考慮地方的意見；在初步劃分方案形成后要書面征求省級政府的意見。同時，我們也建議國家要加強與有關部門和省市區之間的協調。協調的過程，就是統一思想認識的過程，就是統籌區域發展的過程，就是處理相互利益關系的過程。

七、關于省級主體功能區的劃分方法

從我省的情況看，由于我省陸域面積（10.18萬平方公里）較小，工業化和城市化進程較快，空間開發的密度和強度較高，因此，我省級主體功能區劃宜實行全覆蓋。同時，由于我省地形復雜，區域發展差距較大，同一類型主體功能區的開發方向和具體功能定位也存在較大的差異。為了提高主體功能區劃的科學性和可操作性，我們主張在劃分省級主體功能區時，在主體功能區下面再分若干主體功能亞區，在每類主體功能亞區下面再劃分具體功能區塊，全省設立包含主體功能區、主體功能亞區和主體功能區塊三個層級的、以鄉鎮為基本空間單元的區劃體系。編制省級主體功能區劃，在方法上也應采取自上而下，上下結合，省市縣聯動。建議國家制定主體功能區劃分標準、指標體系和總體要求，明確主體功能區劃的編制和審批程序。省級主體功能區劃工作要在國家的統一部署下進行，同時要加強與國家主體功能區劃的銜接，充分反映國家確定的主體功能定位。市縣主體功能區劃工作，要在省級主體功能區劃的基礎上進行，基本同步。我省已經根據省級主體功能區劃工作的總體部署，明確了省市縣不同層級主體功能區劃工作的主要內容和重點，主要是：省級提出主體功能區劃報告，明確主體功能區、主體功能亞區、具體功能區塊的體系和劃分方案；市級提出主體功能區劃方案，明確主體功能亞區的范圍和功能定位，理順主體功能亞區和具體功能區塊的關系；縣(市、區)級提出主體功能區劃意見，明確具體功能區塊的范圍和具體功能定位。省市縣不同層級的主體功能區劃工作，都要高度重視周邊地區跨行政區域的功能區劃，主動進行研究、溝通和協調。關于省級主體功能區與國家級主體功能區的銜接問題，我們認為應當遵從下位區劃服從上位區劃的原則，在服從國家確定的大尺度主體功能區的前提下，通過在該類型區下再劃分主體功能亞區和具體功能區塊的形式，充分反映當地的實際情況，體現因地制宜的原則要求。

八、關于配套政策的上下銜接

總體來說，省級主體功能區的配套政策應該從屬于國家相應的配套政策，其政策效果應該是同方向的，而不能相互抵消。對于禁止開發區域和限制開發區域，其最主要的配套政策是財政轉移支付政策。國家級的禁止和限制開發區域，其轉移支付應該通過中央財政加以解決；省里確定的省級禁止和限制開發區域，其財政轉移支付應由省級財政解決。對于這兩類開發區域的土地政策、產業政策、環保政策、人口轉移政策等，省級配套政策應該在國家相應政策范圍內進一步細化和具體化。對于重點開發區域，國家級重點開發區域由國家制定配套政策加以重點扶持，其政策實施的范圍應該是覆蓋全國的；省級重點開發區域配套政策的扶持力度不應大于國家級重點開發區域的扶持力度，省級重點開發區域的產業集聚、人口吸納的作用范圍一般要限于省域范圍內。對于優化開發區域，關鍵是通過產業政策、環保政策、土地政策等限制其粗放式發展，促使其轉入集約節約、高效清潔的發展模式。省級優化開發區域配套政策的實施范圍和政策力度均低于國家，這主要是因為省級優化開發區域的資源環境制約還沒達到國家級優化開發區域的程度。

九、關于主體功能區劃的工作進度

如果今年年底出臺全國主體功能區劃編制工作的指導意見，就我們省而言，明年6-7月份可以完成省級主體功能區劃的初步方案，明年年底可以基本完成省級主體功能區劃工作。目前，我省至少具備了三個條件：一是空間規劃的基礎比較扎實。前幾年我省先后編制環杭州灣、溫臺、金衢麗三大產業帶規劃，“十一五”規劃的編制又進一步理清了全省的空間發展格局。二是主體功能區劃工作啟動較早。今年年初，我委就會同省發展規劃研究院開展了主體功能區劃的課題研究，并選擇了13個市縣開展了主體功能區劃試點，為下一步編制全省主體功能區劃打下了基礎。三是國家發改委已經把我省列入了全國先行試點的8個省市之一。在國家發改委和有關部門的具體指導下，我省主體功能區劃工作進度也應該稍快一些。