科學發展的城鄉規劃體制機制意見

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為深入貫徹落實科學發展觀，強化規劃在城鄉建設和經濟社會發展中的引領和控制作用，加快構筑科學發展新優勢、攀登基本現代化新高峰的進程，現就建立健全有利于推動科學發展的城鄉規劃體制機制，制定如下意見。

一、指導思想和基本原則

1、指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以深入貫徹落實科學發展觀為統領，以“加快構筑科學發展新優勢、率先攀登基本現代化新高峰”為目標，全面貫徹實施《城鄉規劃法》，著力健全集中統一的規劃管理體制，加快完善推動科學發展的六大規劃機制，逐步實現規劃從“以物為本”向以人為本、從靜態藍圖向動態引導、從空間管制向空間與公共政策調控有機結合的轉變，有效發揮規劃協調區域空間布局、優化城鄉資源配置、維護社會公共利益的作用，促進城鄉經濟社會的全面協調可持續發展。

2、基本原則：

——堅持以人為本。把滿足人的生產生活需要、尊重人的多樣性選擇、促進人的全面發展作為城鄉規劃的出發點和落腳點，適應人的生活情趣、行為習慣和多元文化需求，構建人性化和諧空間，創造優美的人居環境。

——堅持城鄉統籌。根據城市、鎮和村莊發展的不同要求，發揮城鄉規劃在改善人居環境、保護自然資源和歷史文化遺產等方面的調控導向作用，有效整合城鄉資源，統籌城鄉空間布局、鎮村布局、生產力布局、交通布局。

——堅持民主公開。倡導公眾參與，推行規劃評估、聽證制度，使城鄉規劃從過去的專家規劃逐步走向市民廣泛深度參與的規劃，將規劃編制、審批、實施、修改等全過程置于社會公眾監督之下，提高規劃過程的公開性和透明度，保障規劃決策的民主科學。

——堅持與時俱進。在保持規劃理念和總體框架基本穩定的前提下，根據不同階段城鄉建設的主要矛盾和法定程序，適時進行檢討評估、動態修編和滾動更新，使得規劃編制更加精細化、成果更具可操作性。

——堅持優化發展。正視區域資源支撐不足、環境容量超載的壓力，加強城鄉空間管控，用規劃指導建設資源節約型、環境友好型城市。強化“531”行動性規劃的編制、實施，發揮規劃在資源配置中的調控作用，更好地推動城鄉建設和經濟社會發展。

二、健全規劃管理體制，強化規劃集中統一性

3、建立市政府城鄉規劃聯席會議制度。進一步改進和完善城鄉規劃決策機制，提高規劃決策的科學性、民主性。市政府建立城鄉規劃聯席會議制度，市長任組長，分管市長任副組長，市政府有關職能部門負責人為組員，吸收若干專家和市人大代表、政協委員以及公眾代表參加，主要職責是審大城鄉規劃及相關專項規劃，對規劃中的重大問題進行協調解決，指導、監督城鄉規劃的實施。市政府城鄉規劃聯席會議聘請國內外相關領域的資深專家學者組成技術咨詢委員會，就區域規劃建設中的重大問題提出咨詢意見。

4、實行集中統一的規劃管理模式。各地區重大空間布局、重大基礎設施的規劃方案，特別是未行使規劃管理權集中的地區，必須按照《城鄉規劃法》要求實行集中統一管理，并通過辦公自動化系統實現對建設工程項目的網絡一體化管理。根據當前實際需要，對新城開發地區，經市政府同意，規劃行政部門可設置獨立派出機構、增設辦公室或聯絡點、派駐固定人員等，采用不同的管理模式和方式，既保持規劃管理的集中統一，又為地區和基層提供高效服務；市政府確定的重點功能板塊，可以采用設立非常設性規劃工作辦事機構或增掛牌子等方式，承擔具體規劃建設事務。

5、構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡。根據全市城鄉規劃工作會議精神，加快構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡，加強農村地區規劃管理隊伍建設。錫山區、惠山區各鎮（街道）及濱湖區、新區部分鎮（街道）要結合鄉鎮機構改革工作，加快建立村鎮規劃管理機構，接受規劃行政部門業務領導和指導，負責城鄉規劃和規劃法律法規宣傳、村鎮規劃業務培訓、村鎮規劃編制協調、村鎮建設工程規劃報建以及規劃監察日常巡察等工作。村鎮規劃管理必須配備專職人員，工作經費由區政府統籌安排。

三、深化規劃導向引領機制，增強規劃動態前瞻性

6、加強城鄉發展綜合集成研究。強化城鄉規劃發展研究工作，構建規劃發展改革綜合研究平臺，對城鄉規劃發展戰略、城市生態環境建設、城鄉產業布局優化等重大問題進行深化研究，積極研究制訂與城鄉規劃相關的政策意見，為城鄉規劃改革發展提供智力支撐，為市委市政府提供決策咨詢。改進研究方式，采用開門研究、合作研究、引進智力等形式，提高規劃研究成果的質量和水平；加強研究成果轉化，為規劃編制提供創新亮點、思路引導和決策參考。各地區、各部門要有計劃、有步驟地組織以城鄉規劃建設為主題的專題學習、考察和培訓，感受和體驗國內外先進城市、地區的規劃建設成就，汲取和借鑒成功經驗，指導我市的城鄉規劃實踐。各地區、各部門要保證規劃研究經費來源和投入，確保城鄉規劃研究培訓順利進行。

7、建立“531”行動規劃的編制實施機制。在總體規劃確定的發展戰略和空間布局基礎上，與政府任期目標相結合，形成滾動編制五年期的城鄉近期建設規劃、三年期的城鄉建設行動綱要和年度城鄉建設規劃的機制。五年建設規劃明確近期城鄉發展目標和建設要求，統籌各項建設任務，提出有針對性的政策措施；三年行動綱要系統安排各類城鄉建設計劃，細化各項重點建設工程；年度建設規劃為政府協調各類建設項目、安排年度公共財政、調控年度土地投放強度提供支持，與投資主管部門的年度建設項目計劃有效銜接，具體落實城鄉建設工程，經市政府批準后實施。

8、健全控制性詳規的動態滾動修編機制。以現有法定規劃體系為基本框架，適時編制完善各類城鄉規劃，既保持各層次規劃的連續和銜接，又不留規劃編制的空白和盲點。根據經濟社會發展需要和市場變化，在法定規劃大框架不變的基礎上，建立控制性詳規“一張圖”的動態滾動修編機制，在保障城市整體利益和公共利益的前提下，遵循城市發展規律，適時修正調整規劃，動態編制城市設計等精細化規劃，使規劃保持適應城市動態發展的必要彈性。研究制定規劃編制管理辦法，按照法定程序調整、修改、重新審批城鄉規劃。

四、健全規劃管控機制，強化規劃約束剛性

9、實施區域發展“三區”管理。根據區域生態容量、人文環境和環境資源承載力情況，科學劃定禁建區、限建區和適建區，明確不同行政區域的發展方向、發展目標和開發導則，加強對自然保護區，濕地、水源保護區和水系等生態敏感區，基本農田，歷史文化街區、名鎮、名村和歷史建筑等的保護和空間管制。制定土地開發權補償、轉移的管理規定，對歷史文化街區、自然生態保護區等范圍內不能實現的土地開發權，通過規劃指標轉移等手段進行開發權的補償。

10、嚴格城鄉規劃“6+2”強制性控制。在控制性詳細規劃中突出紅線、綠線、藍線、紫線、黃線、橙線六類控制線和社會公共設施、市政基礎設施兩類設施的“6+2”強制性內容。對控規中已經確定的“6+2”必須實行剛性化管理，不得隨意變更。相關專業部門應按照規劃要求統一標準，切實加強建設實施監控和使用過程監管。社會建設單位不得侵占或隨意改變以上設施的使用性質。

11、強化土地集約利用調控。根據城市經濟社會發展趨勢，預測城市發展的人口規模，確定對應的城市建設規?？偭?，控制城市的增長邊界。合理制定城市各類用地的開發強度、建設標準，優化城市用地的結構比例和空間投放。根據土地用途、地塊區位、交通條件和城市設計的綜合影響，合理確定具體地塊的開發強度，規定不同性質建設用地的最大合理容積率，發揮單塊土地的最大開發價值。經營性用地出讓后，建設單位應當按照規劃部門確定的規劃條件和要求進行開發建設，不得擅自變更。在綜合考慮地面土地的使用性質和建筑功能前提下，鼓勵提高地下空間使用效率。

五、完善規劃聯動機制，提升規劃編制協同性

12、推動“三規”的有機融合。加強城市總體規劃與土地利用總體規劃的銜接，加強城鄉建設近期規劃與國民經濟和社會發展五年規劃的協調，既保障經濟社會發展內容在空間上得到落實，又保障空間規劃在土地保護和開發利用、經濟社會發展中得到體現，實現“三規”的有機融合。以城鄉規劃建設用地“一張圖”為平臺，按照功能定位導向、要素協調一致、綜合集成實施的思路，加快推進經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃的“空間疊合”工作，保證發展“目標”、國土“指標”與規劃“坐標”的相互銜接，做到規劃目標、空間管制、空間數據的“三統一”。

13、強化專項規劃編制的部門聯動。打破規劃編制中的條線分割、部門壟斷和體內循環，實現各部門多元目標在空間上的疊加與整合。各行業主管部門應根據城鄉規劃組織編制專項規劃，細化和落實城鄉規劃的有關要求。各類專項規劃必須遵循空間規劃，明確、細化和落實城鄉空間布局的目標、內容和規模。專項規劃編制部門應會同市規劃部門組織專項規劃的編制、評審、論證和報批工作。

14、加強鎮村規劃的編制管理。進一步完善鎮村布局規劃，結合新農村建設制定村鎮撤并方案，促進居住向中心村和新市鎮聚集。凡涉及規劃保留村莊的鎮人民政府，應組織編制村莊規劃并召開村民會議或者村民代表會議討論，在經市規劃行政主管部門和上級人民政府審查后上報市政府審批。在村鎮規劃區內集體土地上進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業等建設，以及鎮村土地資源的置換工作，必須服從城鄉規劃的統一管理，納入城鄉建設用地“一張圖”。各類村鎮建設工程必須按規定辦理規劃許可手續。

15、統籌城鄉基本公共服務。按照城鄉基本公共服務均等化的改革思路，將文、教、體、衛、社區配套、水電氣市政設施及公交等各類專項規劃向廣大鄉村地區的規劃保留村莊延伸和覆蓋，推動教育、文體、醫療衛生、就業和社會保障、農村基礎設施和環境建設、農業生產服務以及社會管理等7個主要方面的職能整合。進一步明確在分類供給、經費保障、設施統籌建設、民主管理、人才隊伍建設和組織領導等方面的工作落實機制，力爭到2020年實現城鄉基本公共服務均等化。

六、構建公眾參與機制，增強規劃決策民主性

16、完善城鄉規劃信息公開與反饋制度。做好規劃草案的公示工作，依法保障各類規劃編制和審批過程的公眾參與。堅持讓廣大市民、社會團體特別是受規劃內容影響的市民參與討論，提高公眾對規劃的認同感。對各個階段規劃公示收集到的公眾意見，合理的要采納到規劃編制和管理中。加強建設工程規劃審批管理公開，按照規定進行規劃選址、建設用地和規劃設計方案的批中公示。加強規劃批后公布，及時公布經依法批準的城鄉規劃，全面實施建設工程規劃許可公示牌制度。

17、建立公眾深度參與城鄉規劃的制度。通過網上公示、媒體公告、模型展覽、公共咨詢、聽證會等多種形式讓公眾更多地了解規劃、參與規劃。完善規劃聽證制度，對于重大規劃調整、規劃許可事項，要舉行聽證會，充分聽取利害關系人的意見。聘請市民擔任城鄉規劃社會監督員，探索召開訪談會、問題研究會、鄰里規劃會議等舉措，聽取公眾意見，完善規劃決策，有效化解社會矛盾。

18、完善規劃知識的宣傳普及方式。通過電視節目、互聯網、公示通報等形式，定期安排專業人員向市民通報規劃管理的內容、范圍、技術指標要求等，對社區居民進行問答講解，促進規劃知識的普及。充分利用新聞媒體，城鄉規劃展示館、規劃網站等載體，及時報道城鄉規劃編制的最新成果、規劃實施管理的最新動態、城鄉規劃建設的最新成就，加強規劃宣傳。分期分批組織開展大型規劃宣傳咨詢、規劃下基層、規劃進社區等“規劃零距離”活動，讓市民更好的了解規劃，更好的參與規劃，增強規劃透明度，擴大社會影響力。

七、健全規劃主體責任機制，確保城鄉規劃嚴肅性

19、明確城鄉規劃編制責任。各地區政府應當按照《城鄉規劃法》要求，以法定組織編制單位為主體，構建條塊密切配合、通力合作的城鄉規劃編制組織體系和協調機制。根據規劃編制計劃和規劃編制任務書要求，按照法定程序編制各類規劃，執行規劃審批程序，確保編制規劃的法律效力。對依法應當編制城鄉規劃而未組織編制，未按法定程序編制、審批、修改城鄉規劃的，或者委托不具有相應資質等級的單位編制城鄉規劃的，要對有關人民政府通報批評、責令改正；對有關政府負責人和其他直接責任人員給予處分。將城鄉規劃編制和管理經費納入公共財政預算，建立“應投盡投”的投入保障制度。

20、嚴格城鄉規劃實施責任。各地區政府是城鄉規劃的實施主體，必須嚴格執行經法定程序批準的城鄉規劃，切實提高規劃的落地轉化力。執行“六線”管理規定，嚴格非建設用地的空間管制，在城市基礎設施用地、大型公共綠地、風景名勝區和歷史保護街區等用地范圍內的建設活動，必須符合規劃確定的功能和布局要求。加強對開發區和各類園區的規劃統一管理，嚴格實行規劃管理“一書三證”制度，保障城鄉建設活動順利進行。嚴格執行規劃強制性內容，提高建設工程實施組織程度，增強各級各類開發建設實施主體職能。各地區、各鄉鎮（街道）要積極配合行政執法部門，堅決遏制轄區內違法建設行為的發生。

八、完善規劃實施保障機制，提高規劃執行力

21、建立規劃實施聯合監管機制。將城鄉規劃監督檢查貫穿于城鄉規劃制定和實施的全過程，各級政府及其職能部門應當加強監管，密切協同，防止和依法查處違法行為。房管部門必須嚴格按照規劃確定的土地用途和房屋使用性質及規劃部門出具的建設工程規劃許可證正本核發房屋產權證明。工商及相關部門必須嚴格按照規劃許可的用途批準注冊場所的工商登記及相關許可。城市管理綜合執法部門必須強化監督檢查，及時發現違法建設，并立即責成當事人糾正違法行為，消除違法行為造成的后果。城管綜合執法部門建立違法建設每月通報制度，并將各區、鄉鎮（街道）的違法建設情況上報市委、市政府。國土資源部門必須嚴格按照法定職責做好土地使用的監管工作。

22、建立規劃評估報告制度。建立規劃實施評估制度，對規劃的前瞻性、可行性、經濟性以及公共政策屬性進行客觀評估，對規劃內容、規劃成果、規劃實施績效等進行評估，對建設用地和建設工程規劃進行動態評估，適時調整規劃目標、規劃內容和規劃措施，實現規劃實施管理的引導調控功能。完善規劃報告制度。各地區要定期向同級人大或其常委會報告規劃的編制和實施情況，主動接受人大監督。對同級人大關于城鄉規劃執行情況報告的審議意見，各級政府要認真研究，及時制定整改措施，并在規定時間內將整改結果以書面形式報告人大或其常委會。

23、健全規劃督查考核制度。將市政府下達的年度規劃工作任務納入全市重點工作目標考核體系，層層分解落實，認真組織實施。以督查督辦為主要方式，按照“目標明確、責任清楚、督查落實、績效考核”的要求，加強對各市（縣）區政府及其規劃行政主管部門執行城鄉規劃編制、審批、實施、修改等情況的監督檢查，推動各項規劃任務的完成。強化城鄉規劃實施的專項督查，對不按照規劃實施的工程項目或規劃執行不到位的地區部門，及時進行通報并責令整改；對不能完成年度任務的地區部門，要根據相關文件、制度、規定進行懲處和責任追究。

24、實行規劃行政問責制度。按照權責一致的原則，制訂并出臺《違反城鄉規劃行政處分辦法》，建立規劃行政問責制度。對違反規定調整城鄉規劃、違反城鄉規劃審批用地、未正確履行職責造成違法建設后果的，堅決予以糾正，并依法追究責任人的行政責任或法律責任。規劃行政問責由市紀檢監察部門承辦，相關問責信息經核實確認后，通過實施誡勉談話、責令檢查、通報批評、停職檢查、責令辭職、建議免職或免職等方式對履職不力的公職人員進行嚴肅處理。