如何完善黨政領導干部交流制度和任職回避制度研究

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推進黨政領導干部交流和任職回避是干部制度改革的一項重要內容，也是加強對領導干部廉政建設的重要管理措施。領導干部合理流動，不僅有利于提高干部隊伍整體素質，改善領導班子結構，增強領導班子戰斗力；而且有利于干部打破狹隘的地域觀念，擺脫人情和關系的束縛，放手開展工作，具有重要意義。黨的十六屆四中全會《決定》提出了“加大干部交流力度，進一步落實和完善干部任職回避制度”的要求，為完善這項制度指明了方向。我們在貫徹落實中央和省市有關文件的基礎上，結合鼓樓實際，認真總結了《干部任用條例》實施以來我區實行干部交流和任職回避制度的情況，圍繞如何進一步完善領導干部交流和任職回避制度進行了探討。

一、實施干部交流和任職回避的意義

交流和任職回避制度從古就已實行，是對干部（官員）管理的一項行之有效的措施之一，它的優勢在于：

1、有利于增強領導班子整體功能。實施干部交流和任職回避，能增強班子活力、優化班子結構，更新思想觀念，帶來新的理念和好的工作方式，同時能使干部擺脫各種不正常的“關系網”，大刀闊斧地開展工作，從而促進當地經濟社會各項事業全面健康發展。

2、有利于培養鍛煉干部和造就人才。實施干部交流，可以使干部在不同環境中經受磨礪，開闊視野、提高能力、求真務實、開拓創新，特別能在艱難困苦的環境中磨煉意志、堅定信念，保持良好的作風，練就為民服務的本領，從而快速成長成才、建功立業。特別是培養和造就想干事、能干事、干成事的優秀領導干部，更要通過實施干部交流來培養、提高和磨礪他們，使他們練就非常之才、成就非常之業。

3、有利于地區事業的整體發展。我們實施干部交流，有利于培養造就人才，自然也就有利于實現地區的發展大計；同樣，我們要實現地區發展大計，必須實施干部交流使干部資源合理流動、科學配置，使優秀干部向重點部門和急需部門聚集，在干事創業中成長。

4、有利于領導干部的廉政建設。干部交流和任職回避可以防止或減少領導干部運用手中權力徇私舞弊的機會和可能，為黨政機關的廉政建設提供保障機制。

二、鼓樓區實施干部交流和任職回避的主要做法

一直以來，特別是《黨政領導干部選拔任用工作條例》頒布以來，鼓樓區委高度重視干部交流和任職回避工作，通過實施干部交流和任職回避培養鍛煉了一批批干部，干部隊伍整體素質明顯提高，各級領導班子干事創業的整體功能明顯增強。主要做法是：

1、提高認識，狠抓落實。區委把干部交流和任職回避作為干部管理的一項重要手段來抓，注意把干部交流與班子換屆、班子調整和實行干部任期、任屆、任職回避制度結合起來，與鍛煉、培養年輕干部結合起來，與加快經濟發展的需求結合起來。在回避、交流中，注意做好干部崗位輪換工作，使干部在多個崗位上經受全面鍛煉，并制定了相應的制度予以落實。2000年，我區出臺了《鼓樓區科以下干部交流暫行規定》，去年，又制訂下發了《鼓樓區黨政機關干部交流工作實施辦法》，作出了實行干部交流的具體規定。同時，加強做好干部的思想教育工作，教育干部自覺服從黨的需要和組織上的工作安排，強化服從組織的意識，做到那里需要就到那里去，到那里要努力把工作做好。強調回避、交流是一種考驗，是黨性鍛煉，要求每個領導干部都要過好這一關。

2、形式多樣，重點突出。一是走下派交流之路。有不少優秀年輕的干部長期在機關工作，雖然具有較豐富的機關工作經驗，但卻缺乏街道社區工作經歷和經驗。區委著眼于提高機關干部適應街道社區工作、服務社區群眾的能力，分期分批組織優秀年輕的干部交流到街道社區工作。2002年以來，共有20多名機關年輕干部到街道或社區任職，通過鍛煉，他們的工作能力特別發展經濟、駕馭全局、應對復雜局面的能力有了明顯提高。二是走“上派交流之路。為了學習上級機關的先進經驗和做法，提高干部素質，提升工作水平，近年來，先后選派優秀干部到市委辦公廳、市計委等單位學習鍛煉，從鍛煉情況來看，他們的綜合素質有了較大提高。

3、科學規劃，確保實效。干部交流是一項長期且復雜的工作，因此，我區在實施干部交流工作中做到科學規劃，重點突出，精心組織，確保被交流干部在新的工作崗位能做出成績。一是明確交流主體。重點抓好下列干部的交流：有發展潛力和培養前途的優秀年輕干部；各級黨政班子主要領導；管人、管錢、管物、掌握政策調控權的，權力相對集中的崗位上的領導干部。通過抓好這類干部交流一方面培養造就優秀黨政管理人才，另一方面引導干部增強廉潔自律意識，有效地防止以權謀私等腐敗現象的產生。二是正確把握交流方向。重點抓好干部的橫向交流和縱向交流。通過交流使班子成員的知識結構趨于合理，氣質趨于相容，從而減少內部磨擦，增強班子團結，也可以使干部開闊視野、增長才干，還有利于干部換位思考，增強全局觀念。三是制定干部交流工作規劃，結合領導班子換屆、領導班子屆中調整和干部的提拔使用來實施，使干部交流工作能夠健康有序開展。

三、實施干部交流和任職回避中存在的主要問題及原因

實施干部交流和任職回避，有利于增強領導班子整體功能，有利于培養鍛煉干部和造就人才，這是實施干部交流的優點所在。但是我們在實施干部交流和任職回避過程中也遇到了一些困難，主要是在干部交流上存在困難，因為任職回避大家容易理解和接受，概括起來，主要是：

一是交流渠道不夠順暢。我們在實施干部交流中，遇到相同的問題就是“交流不暢”，即：由下向上交流易，由上向下交流難；向條件好的地區交流易，向條件差的地方交流難；“冷門”單位向“熱門”單位交流易，“熱門”單位向“冷門”單位交流難；事業單位向行政部門交流易，行政部門向事業單位交流難。

二是計劃性不夠強。實施干部交流既要科學規劃又要具體計劃，有步驟地組織實施。目前，我們實施干部交流的隨意性較大，沒有制定長期規劃，有時候甚至缺少年度計劃。

三是交流人員素質不夠高。有些領導對干部交流工作理解不夠、重視不足、支持不多，對優秀干部或者聽話的干部“不放手”，對“不聽話”或毛病多的干部則借機甩包袱。

四是交流與任期制難處理。干部交流要求分期分批、適時及時交流，而干部任期制則要求在一個任（聘）期內，盡可能地少調整干部，特別是不能較大幅度調整干部，這就使實施干部交流與執行干部任期制產生了一些矛盾，兩者關系較難處理。

五是易產生“短期行為”。實施干部交流制度，特別是干部交流比較頻繁的地區，領導干部沒有在一個地區一個單位長遠工作的打算，容易產生急功近利的思想，都想在短期內作出成績，有的還不惜成本搞所謂的“民心工程”和“形象工程”，浪費了資源，損害了黨委政府的形象，影響了地區的發展。

在實施干部交流中存在上述共性問題的主要原因是：

1、思想認識不夠到位。有的單位主要領導對干部交流工作不重視，不支持，對干部交流的意義和目的宣傳不夠，給交流工作帶來了一些思想障礙。被交流的干部若是平職交流，尤其是從大單位交流到小單位，從條件好的單位交流到條件較差的單位的干部，很多人未能正確理解，認為這個干部有問題，有些交流干部的親朋好友也不理解，給被交流干部造成很大的思想壓力。

2、權責利不對等。由于部門與部門之間、上級機關與下級機關之間、行政部門與企事業單位之間、“熱門”單位與“冷門”單位之間，在一定程度上存在權責利不對等的現狀，因此很難向條件差的部門交流干部。

3、配套制度不完善。干部交流特別是跨區域的交流，對被交流的同志會帶來一些不便，如工資標準等，現在都沒有明文規定，操作起來較難把握。正因為干部交流的配套制度不完善，未能很好地解決被交流干部的實際困難和后顧之憂，在一定程度上影響了他們工作積極性和創造性的發揮。

4、管理、監督不到位。對干部交流中存在的問題，未進行有效的監督和管理，同時，對被交流干部的跟蹤考察不夠，未能及時了解他們的實際狀況和存在的困難，因而不能及時有效地進行教育管理。

四、完善干部交流和任職回避制度的對策

干部交流和任職回避工作存在的問題，有主觀因素，也有客觀因素，有機制體制上的原因，也有干部素質不高的因素。要解決這些問題，需要從多方面入手，切實處理好以下幾個環節。

1、進一步加強宣傳教育，提高對干部交流和任職回避工作的認識。采取多種形式，對干部交流的目的和意義進行廣泛宣傳，引導廣大干部提高認識，明確實行干部交流和任職回避是加強領導班子和干部隊伍建設的需要；是深化干部人事制度改革，培養優秀年輕干部的需要；是改善干部工作環境，增強班子團結，加強黨風廉政建設的需要；是提高自我、完善自我的需要，從而自覺接受組織安排，以高昂的斗志和嶄新的精神面貌迎接新的考驗。

2、繼續完善領導干部交流和任職回避制度。需要制訂更為規范的、操作性強的措施，使領導干部交流和任職回避工作制度化、規范化。干部交流回避制度應該對干部交流的目的、交流的范圍、形式、交流的時限、交流的對象和條件、交流的數量和時機、交流的流向、交流的程序及交流的紀律等作出規定，減少隨意性，實現多層次(正職之間、副職之間、同級單位之間)、多形式(縱向、橫向、輪崗、掛職)的交流。

3、制定計劃，突出重點，加大交流力度。一是著眼于優化各級領導班子結構，推行調整性交流。對班子成員結構不合理和存在問題的領導班子，要通過交流其中的某些成員，改變班子的結構。對于能力較強、政績突出、群眾公認的干部，實行提拔交流；對于政治素質較差、事業心不強、自身要求不嚴、甚至影響班子團結的干部，實行降職交流；對于年齡偏大或身體不好，不宜在班子中工作的干部，實行非領導職務崗位的安置性交流。二是著眼于培養鍛煉年輕干部，推行培養性交流。針對年輕干部文化素質高，但工作經歷、社會閱歷、實踐經驗相對不足的實際，有計劃地對他們實施培養性交流，讓他們在多種環境和崗位上增長才干，逐步成熟。三是著眼于改善領導干部的工作環境，推行換崗性交流。干部使用的周期性規律表明：一個干部在同一職級崗位上任職時間過長，求知欲和進取心容易弱化，工作上容易滋生經驗主義和教條主義，工作難以創新。因此，要通過換崗交流，為干部創造新的環境和崗位，激發他們的活力。四是著眼于加強領導干部廉政建設，推行回避性交流。主要是“避親避籍避熟”。有親屬關系的領導干部不安排在一個領導班子內或有領導與被領導關系的直屬單位內任職。這樣更有利于領導干部減少社會關系的束縛，全身心地投入工作。

4、要多關心和幫助交流的干部。交流人選確定后，要事先向被交流的干部打招呼，詳細介紹調往單位的性質、特點、工作成績及存在的問題，以便他們心中有數，提前做好準備。交流后，要加強跟蹤考察，隨時了解他們的工作情況，及時幫助指點提醒，以便通過交流切實得到鍛煉提高。

5、要制定相應的配套制度。一是對各單位干部的福利待遇作出相關規定，盡量縮小之間差距，減少干部交流的阻力。二是把推進領導干部交流與深化、推行干部人事制度改革緊密結合起來，與公務員制度的實行、干部的升降、獎懲、回避等結合起來，形成干部能上能下、能進能出的機制。三是要嚴肅領導干部交流和任職回避紀律，對無正當理由、拒不執行組織交流決定的要給予免職或降職處分。