西方公務員監控經驗交流

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一、西方國家公務員監控系統

鑒于公務員系統在政府系統中的地位，對它的監控不但引起了西方社會各界人士的關注，同時也成為整個政府系統運行的職責。目前在西方各國政府系統內已構建了一個相互制約、相對完備的監控公務員系統的網絡。這一網絡由立法系統、司法系統和行政系統諸方面組成。

1.立法系統的監控。在西方各國，國家機構的設置一般以分權理論為指導，要求不同的國家權力制約平衡，即通過彼此制約，達到相互平衡。這種權力分立模式里的立法系統對行政系統發揮著強大的制衡作用。立法系統一方面以立法決定國家的大政方針，一方面又監控著行政系統的工作，及公務員系統的運營情況。立法系統的監控方法主要有：質詢、聽取行政部門工作報告、審批財政預算和行政立法等。

2.司法系統的監控。早期司法系統行使的司法權，主要涉及普通刑事和民事案件。以后審批管轄范圍不斷擴大，不僅涉及了立法行為，還參與處理包括人事糾紛在內的各種行政矛盾。司法系統正是以這種特有的司法審判職能，在事實上獲得了一種監控公務員系統的地位，即通過司法審判活動一方面糾正公務員系統運營中的違反規則的情況，另一方面又以司法審判判例的形式參與制定和補充公務員系統的規則。

從處理人事糾紛和參與建立公務員系統規則這個意義上說，司法系統對公務員系統的監控屬于宏觀與微觀（工作管理）相結合的監控。

3.行政系統自身的監控。行政系統自身的監控概括起來可以分為自力監控與規則監控兩種情況。

自力監控。所謂自力監控是指行政首長或人事管理機關沿著自身的工作系統，自上而下地對各級工作人員實施的監控。在這種監控中，監控主體根據本單位工作特點和性質，結合公務人員的服務規則和職位規范考查工作人員的工作效績，并運用合法的監控方式與手段促進工作人員提高工作效率，保證政府行政的正常運行。很顯然，完成這種監控的主要手段就是激勵和制裁。

規則監控。行政系統通過制定規則對公務員系統進行的監控。行政系統的規則監控是各種監控機制中最普適的一種，因此它比立法、司法和其它監控更為直接與經常。

考核獎懲等自力監控起著一種系統自我保護的作用；制定或修改公務員管理規則的規則監控，則對系統起到一種自我發展的作用。

4.工會的監控。西方國家的公務員工會在監控機制中發揮著重要作用。工會的監控權主要有：上訴與參與仲裁。很多西方國家允許由政府和公務員工會的聯合協議機構直接參與處理公務糾紛案件。它一方面保證了相對客觀地審理案件；另一方面加強了公務員工會在監控機制中的地位和作用。工會還可以通過罷工的方式作為監控政府人事管理活動的手段。

5.輿論監控。輿論監控在西方有“第四權力”的美譽，這種監控形式有其獨特的一面。輿論監控具有天然優勢，它可以迅速產生影響并能啟動法律監控的程序。輿論監控也是一把雙刃劍，運用不好，其反作用也很大。正如黑格爾所說的，“在公眾輿論中，真理和無窮錯誤直接混雜在一起”，因此，輿論要加以節制，“如果不加以節制，就會出現百犬吠聲，聚蚊成雷，激流若潮的狂熱勢態，這是輿論的弊端”。

二、西方國家監控機制的發展特征

西方國家公務員制度的監控機制歷經百余年的發展，其演進經歷了三個發展階段：(1)公務員制度建立之初，監控是行政首長的特權。具有自上而下的單向性和單線性的特點，且監控簡單而粗糙。沒有專門的監控機構。(2)開始建立系統內的監控機構，立法、司法、公共輿論等系統外監控機制開始建立并逐步完善，由單線性監控機制向多線性監控機制發展。(3)公務員工會的產生。工會對保障公務員合法權益的斗爭提供了強有力的支持。管理者自上而下的監控變為管理者與被管理者之間的互相監控，單向性監控變成了雙向性監控。西方公務員系統經歷這三個階段的發展后，其監控系統形成了多元化和雙向化格局，并使這種格局呈現出了系統性、制度化、獨立性和雙向性的運行特征。

1.系統性。西方國家公務員監控系統構成了一張嚴密的公務員監控網絡。且既具有相對的獨立性，又具有明確的職能分工，各司其職、互不干涉，形成一個較為完整的組織網絡，這一網絡從不同層面對公務員以及各行政機構的行政行為進行監督控制，以使瀆職不法行為或防患于未然，或給予及時糾正。各監控部門職能劃分相對科學，且各具有特殊的監控力領域。部門內的監控內容清晰，事前事中事后監控齊全，既有對公務員個人的監控又有對公務員管理活動的監控，兼顧了社會的整體利益和公務員的個人利益。

2.制度化。西方各國的監控都有著完善制度保障，立法機關在制定法律時，就很重視有關的監控條款。最直接的對公務員監控來自行政法規中的規定，如美國1911年頒布的《從政道德法》、《廉政法》等，大量的法規和條例已基本形成了一套較系統的具體的公務員行為規范。在西方除了有健全的實體法約束，更有對監控程序的程序法規定，特別是對公務員進行懲罰時的程序規定較為細致周延。為了防止懲戒權的濫用，保障公務員的合法權益，西方各國政府大多建立了公務員懲戒的救濟制度，政府給予被懲戒者以上訴的權利，同時設有相應的上訴審理機關或審議機關。這種制度顯然為被懲戒者提供了一次甚至多次補救的機會。

3.獨立性。西方各國都很強調監控機構的獨立性，特別重視行政系統內監控機構的獨立性。監控機構缺乏獨立性也就缺乏權威性，就很難避免“失監”、“弱監”、“虛監”現象的發生，權力發生錯位也就在所難免了。保持監控機構的獨立性，就必須使監控機構的管理權、用人權、財政權都完全脫離于被監控機構。美國的倫理道德辦公室就是為了加強廉政方面立法而從人事管理總署內分離出來的一個獨立機構。法國也是由獨立的行政法院通過對行政案件的審判活動而實施司法監控的。它們都具有相對獨立的管理權、人事權與財權。

4.雙向性。西方政府與公務員的法律關系被定位為雇傭關系，單個公務員與行政機關相比無疑處于弱勢地位，因此在西方通過組織工會進行集體談判來影響行政機關以保證公務員個人正當權益的實現。當公務員的正當權益被侵犯時，工會代表與政府代表以平等的身份參與仲裁糾紛，打破了傳統的“官方一統”的局面。它一方面保證了對案件審理的相對客觀性；另一方面也加強了公務員工會在監控機制中的地位和作用。同時，西方各國政府承認職業工會享有就政府公務員的各項事宜與政府談判的權力，工會就有關公務員切身利益的有關問題通過與政府的談判，一方面實現維護公務員集體權益的目的，一方面以此來監控政府的人事管理活動。

三、我國公務員監控系統的特點及面臨的問題

當前，在進一步深化改革的要求下，我國對公務員的監控工作正在有條不紊的持續展開。隨著一系列法規的出臺，一系列措施的被采納，對公務員監控工作將會取得更大的進展。但是不容忽視的是，現實中政府公務員仍存在不少運用權力尋租腐敗、假公濟私的現象，在一定程度上標示出公務員監控機制的缺失與低效，說明我國公務員監控體系仍待健全，監控工作急需加強。

首先，從我國現有的公務員監控系統來看，監控機構雖多，但在實際監控活動中，由于隸屬關系、平行關系、利益關系等多種沒有厘清的關系，往往存在著無權監督、無法監督、無力監督、不愿監督的情況，乃至“空監”的現象時有發生。

其次，側重事后監控。我國目前對公務員的監控側重于事后監控。即在違法亂紀的現象發生后，才調查取證，依法懲處，致使只能起到“事發查處”的作用，而事前防范、事中督察的功能被弱化。

再次，缺乏雙向監控。我國公務員的監控注重上級領導者對下級的監控，公務員中的領導者可利用職責對下屬公務員進行經常性、全面性的檢查督促。而下級對上級的監控卻難以落到實處。公務員的維權觀念淡泊。

最后，缺乏透明度。由于長期以來受“官本位”、“上智下愚”等傳統文化觀念的影響，由此造成了中國傳統行政監控的特點，即行政監控基本是“封閉”活動。對公務員的監控缺乏公開性。

四、完善中國公務員監控的基本思路

以2004年為標志，我國的反腐敗斗爭在戰略上出現“三個轉變”，即，由被動防御為主轉向主動進攻為主；由權力反腐為主轉向制度反腐為主；由事后監督為主轉向事前監督為主。在反腐倡廉力度不斷加大的今天，迫切需要我們在監控理念、監控制度、監控機制三方面進行積極有益的探索，集思廣益、興利除弊，建立一個以專業化為主，多頭參與的監控新系統。

1.確立新的監控理念。行政監督觀念落后是中國完善公務員監控機制最大的思想障礙。諸如信任就不需要監督、監督就是不信任；監控只防“小人”，不防“君子”；監控就應揭短、揭短才是監控等等。不消除這些落后觀念，就難以建立完善的公務員監控體系。

首先，要樹立公開監督的理念。列寧曾經指出：“沒有公開性而來談民主是很可笑的，并且這種公開性還要不只限于對本組織的成員公開?！币O督首先應當知情，要知情就要求行政活動公開。因此，對公務員的監控一定要強調公開監督的理念，使監督者和被監督者都能養成健康的監督心理。

其次，要樹立分權監控的理念。中國國家政治體制遵循“議行合一”的原則設置不同的國家機關，不搞所謂的“三權分立”以權力制衡權力的政體，但這并不意味著在“議行合一”的政體下不研究和實踐行政部門之間和行政部門內設機構的權力分解和權力制衡問題，實行分權監督應當是最有效的監控原則。

最后，要樹立利益監控的理念。應該說，中國行政監控機構比較健全，各種監督法律法規規章和細則也不謂不多，但是效果卻不甚理想。一個重要的原因就是監控系統的設置沒有明確地貫徹或遵循利益監督原則。一是對監控者本身沒有規范其利益動力機制；二是對被監督者的利益敏感點缺乏有效的監督機制。監督與被監督的這種利益機制缺失狀況，若不發生根本性變化，提高對公務員監控的效力就難以落在實處。

2.完善加固監控制度。如果僅僅從制度門類來看，和制度建設比較發達的西方國家相比，我們的反腐敗制度并不遜色。但是，從制度的有效性和效率來看，我們還存在明顯的差距，主要表現在，一些重要的制度因為缺少核心環節，或者缺乏其他制度的有力支撐，而沒有發揮出其應有的作用。因此，要建立我國的懲治預防腐敗的監控體系，關鍵是要從系統的角度來構建已有制度體系的核心環節，下力氣做好薄弱環節的修補和加固工作，使這些制度全方位發揮作用。例如我國的審計制度在近兩年能夠發揮明顯作用的主要原因還是人的因素；從審計制度本身而言，其核心環節還存在明顯的欠缺。在制度性因素依然存在欠缺的情況下，近兩年的審計報告能夠做到公開就說明人的因素在其中發揮了相當重要的作用。唯有堅實的制度基礎的支撐，中國公務員監控系統才會有強壯的骨骼。

3.健全規范監控機制。首先，規范分權監控機制。“集體領導，分工負責”是我國政府機關及其工作部門的權力運行規則。但是這種運作方式有其不可避免的缺陷，其中的“分工負責”制度如不進行規范，就難以真正解決行政機關班子成員的相互監督問題，整個行政機關的監控機制在權力源頭就可能存在缺陷。因此，完善公務員監控機制應當以規范行政機關分權監督為重點，制定國家行政機關分工分權監督規則，按照行政決策權、審查權、執行權分開的原則，規定“分工負責”的操作辦法以及調整分工的具體規則，特別對審查權和執行權應當規定由領導班子不同成員分管。應當規定對具有審查權的工作部門，一般不準直接管理下屬單位的執行事項，更不準設立下屬公司和其他經營單位。

其次，健全源頭監控機制。比較完善的監控機制應當包括事前監督，事中監督和事后監督三個階段，在近年來的反腐敗實踐中，我們發現這樣二個基本現象：事前基本沒有監督，事中基本缺乏監督。領導班子的內部監督流于形式，特別是對主要領導干部，同級黨委不敢監督，同級紀委更不能監督。所以，我們常常可以看到，落馬高官一旦案發，不是開除黨籍，就是判刑，甚至被判處死刑。因為在犯罪之前，幾乎沒有什么可以監督他們。使行政監控失去了事前監督的預防功能，事中監督的補救功能。所以，完善公務員監控機制必須從源頭入手，特別是在財的源頭，物的源頭，人的源頭進行預置監督，并在此基礎上強化事中監督。

最后，建立維權監控機制。要形成政府部門和機關內部相互監督，其中最重要的手段之一就是應當完善各個利益主體的維權監督機制，即當各個利益主體在自身利益受到影響或可能受到影響的情況下，要有對造成侵害的當事主體進行維權監督的科學機制。

在政府行政機關內部建立維權監控機制，其主要途徑有：(1)建立行政部門和行政機關的維權監督機制。(2)建立逐級行政單位的維權監督機制。(3)完善公務員申訴控告監督機制。除此之外，在政府行政機關系統外，要鼓勵人民群眾對政府進行廣泛監督，真正把人民群眾對政府部門及其公務員的監督制度化，經?；?。