基層政權調研報告

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一、要正確認識基層政權弱化問題

基層政權重在基層，直接面對群眾是基層政權組織的一個個重要特點，它處于“上情下達”和“下情上達”的位置上，是連結國家與群眾的橋梁與紐帶，發揮著重要的組織與協調作用，它所具備的基層性質和基礎地位是顯而易見的。但是，近些年來，農村基層政權的弱化現象明顯，主要表現在以下方面：財政保障能力弱化，許多鄉鎮的財政運轉非常困難，甚至有的鄉鎮依靠舉債運轉；社會整合與控制力弱化，由于基層政權威信在不斷降低，因而農村的很多矛盾都無法化解；社會動員能力弱化，政府的號召力在不斷降低；提供公共服務的能力弱化，由于財政困難，基層政權在提供義務教育、醫療保障、社會救助等公共服務方面能力較差。

基層政權的弱化問題有正常的原因，也有非正常的原因，對此要作科學分析，不要一聽到基層政權的弱化就害怕就批判?；鶎诱嘟ㄔO要解決三個基本的問題，一是發展方向問題，二是與服務對象的關系問題，三是自身的服務能力問題。方向問題是為誰服務的問題，是基層政權組織的定位問題，就是各方面要體現出來的民主化問題。民主民主，人民做主，這一點需要用體制來保障。搞基層選舉，給老百姓以自由，不斷給老百姓松綁，這是歷史潮流，這是我們改革的一個重要目標，我們改革的方向是正確的，而且取得了很大成績，這一點要予以充分肯定。但是，從計劃體制下的強控制到市場體制下的少控制弱控制，這是一個大趨勢，要正確對待，當然基層政權的弱化有一個“度”，超過這個“關節點”，基層政權過度弱化，就會走向另一個極端，政府在國家建設過程中就會喪失對基層政府官員的控制和約束力，中央的政策方針跟本就無法落實到基層。貴州省黔南布依族苗族自治州甕安縣發生的嚴重打砸搶燒突發事件（簡稱“6.28”事件），就凸顯了基層政權過度弱化所帶來的問題。我們要找準基層政權弱化的政策和制度性根源，強化基層政權建設。方向問題決定著與服務對象的關系問題，在正確的改革方向指引下，要用體制來保障基層干部的執政為民問題，而不是為難百姓，有的甚至欺壓百姓。發展方向問題和與服務對象的關系問題解決好了，接下來就是基層政權組織自身的服務能力問題，有心無力也是辦不好辦不成事的，因此我們黨提出了要提高執政能力執政水平這個大問題。應當說這三個問題我們都想到了，也提出了明確要求，但是都沒有落實好，原因是多方面的，要從政策上制度上體制上找原因，不能一出問題就是百姓的素質問題，是所謂個別人的別有用心，這是解決不了根本問題的，只能成為一些人逃避責任的托辭。

二、基層政權弱化的政策和制度性原因

基層政權弱化的政策和制度性原因體現在多個方面,家庭聯產承包責任制的實行、農業稅等稅費制度的改革、財稅體制的改革、社會主義民主政治的發展等等，都會影響到基層政權的控制力。此外，社會流動在一定程度上也弱化了基層政權。

家庭聯產承包責任制的影響。家庭聯產承包責任制是國家與農民關系的一次重大調整，大大弱化了基層政權。在家庭聯產承包責任制下，農民在自己承包的土地上有充分的自主權，種植什么、種植多少等等都充分自主，只需按照國家的規定繳納相應的稅費就可以。農民與國家之家的經濟利益關系遠不如“”時期緊密，基層政權對農民的控制力大大下降，卻大大提高了農民的生產積極性，從此農村面貌煥然一新。

農業稅等稅費制度改革的影響?，F代社會，國家和公民的關系通過法制得到新的確認和穩定。稅制的變化會直接影響原有基層政權的能力。2006年1月1日起，國家廢止《農業稅條例》，這意味著在中國延續兩千多年的農業稅正式走入歷史。全面取消農業稅，有利于減輕農民負擔，增加農民收入，使廣大農民更多地分享改革開放和現代化建設的成果，從改革中得到實實在在的利益。但是與此同時，它也進一步弱化了基層政權。稅費改革前，有人形象的把基層政權的職能比喻為“要錢要糧要命”（抓計劃生育）。稅費改革后，基層政權的職能只剩下“要命（抓計劃生育）”了，遵守計劃生育政策的農民，就基本上可以不與基層政權發生直接聯系了。因此，基層政權對農民的控制力大大減弱。在稅費改革之前，鄉鎮政權還能靠多向老百姓收點費(當然很大一部分是不合理的)來保持收支平衡，稅費制度改革后，基層政權再也不能任意收取老百姓的錢了，這導致許多鄉鎮陷入財政困境。傳統體制下基層政權的控制力與征收的稅費之間成正比。農民需要上繳的稅費越多，對政府的依賴性就越強，基層政權對農民的控制力就越強；農民需要上繳的稅費越少，對政府的依賴性就越弱，基層政權的控制力就越弱。

財稅體制改革的影響。1994年實行分稅制改革，目的在于理順中央和地方之間的財力分配關系，增強中央的宏觀調控能力，明確各級政府的責、權、錢。這次改革使中央和省級政府吸取財稅的功能不斷強化，比重不斷上升。與此同時，農村基層的財力卻不斷被削弱，承擔的責任越來越多。鄉鎮一級不設立單獨財政，需要縣鄉財政供養的人口卻很多。連吃飯都成了問題，更“無錢辦事”了。這種財稅體制是基層政權制度弱化的重要原因。

基層民主政治發展之影響。黨和國家鼓勵群眾自治。十七大報告指出：要“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。”“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體?！苯┠陙?，我國農村村委會的成員普遍實行了直選，有的縣鄉甚至實行了直接選舉，農民更加民主自由了。與此同時，一些城市居委會也實行了直接選舉。選舉是公民自治的重要方式和手段，而公民自治程度是衡量一個國家民主水平的重要標志。選舉制度，尤其是直接選舉，使的廣大的群眾在政治上由過去的被動變成了主動，農民有了更多的知情權、參與權。在這個意義上，基層政權控制力與社會主義民主政治發展程度之間成反比。社會主義民主政治發展程度越高，農民對對政府的依賴性就越低，基層政權對農民的控制力就弱；社會主義民主政治發展程度越低，農民對政府的依賴性就越高，基層政權對農民的控制力就強。

社會流動在一定程度上也弱化了基層政權。社會流動是社會進步的重要標志，它是社會成員發展自我潛力、實現向上流動的重要渠道。但另一方面，由于農村剩余勞動力大量流向城鎮，流入地和流出地的基層政權組織都難以管理他們，基層政權組織原有的工作模式和方法遇到前所未有的挑戰。一些地方甚至一度處于消極、被動局面，基層的工作嚴重受阻，群眾與基層政權組織的關系僵化冷淡。沒有外出打工的農民對黨中央的政策也有了自己的理解與選擇，對于能給自己帶來利益的活動就積極參與，不能給自己帶來利益的活動就少參與或不參與，政府也無法強行要求他們參與這些公益勞動。因此，現在農村許多公益事業（如修水渠、修筑村道等）說得多，做得少。

三、強化基層政權的幾點思考

“基礎不牢，地動山搖”，基層政權建設的好壞，直接關系到整個政權建設的穩定。因此，在新的發展條件下加強基層政權建設，防止基層政權弱化非常重要。以下幾項工作對于重新認識和加強基層政權建設是非常重要的。

一是方向要堅定，思路要清晰。發展基層民主，保障人民享擁有更多更切實的民主權利，這是方向是目標，要堅定不移。發展基層民主的途徑有很多，各個地方的情況又很不一樣，但思路一定要清晰，程序一定要科學合理，細節一定要周到嚴密，這些做到了，不但可以保證有良好的結果，而且可以有效避免黑惡勢力、家族宗族勢力對基層政權組織的不良影響。一個得民心的、有效率的、強有力的基層政權的改革發展思路，需要上層來定奪，需要中層來細化，需要底層來落實，需要廣大民眾的真正參與，大家各負其責，齊心協力，就會越來越接近我們所希望的目標。

二是要對基層政權的機構進行改革。要縮減鄉鎮規模，鄉鎮政府不能是縣級政府的“縮小版”，“麻雀雖小，五臟俱全。”機構龐大，使得本來財政就困難的基層政權“僧多粥少”。近些年來，許多地方都在實施鄉鎮合并，精簡機構，把計劃經濟遺留的一些部門如農機站、農技站等從鄉鎮政權編制中裁減出去，把它們投向市場。這些部門的市場化，一方面可以服務社會，另一方面，也能減輕鄉鎮一級的負擔。但要注意的是，在鄉鎮合并的過程中，要注意保持農村基層政權的穩固，因為這關系到整個農村乃至全社會政治經濟的穩定。與此同時，嚴格核定各部門的人員編制，裁減冗員，減少財政支出；協調好黨委、政府、人大之間的關系，形成整體意志和行動，使鄉鎮政權由原先的刻板的毫無生氣的“大政府”轉變為目標準確、機構精干、運轉協調的“小政府”。運轉協調、高效的基層政權是加強控制力的有效組織保障。

三是要突出公共服務職能?！凹涌煨姓芾眢w制改革，建設服務型政府?！笔屈h的十七大提出的明確要求。2008年2月23日，在中共中央政治局第四次集體學習時指出，建設服務型政府，要“把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務?！睘榇?，基層政權組織要正確定位，轉變職能。今后，基層政權的主要職能應當是為群眾提供更多更優質的教育衛生脫貧等公共服務。在提供公共服務中加強與群眾的聯系，增強基層政權的號召力和影響力。

弱化與強化是相對的，計劃經濟條件下的那種強化不一定是好事，市場經濟條件下的弱化不一定是壞事，時空的轉換，環境的改變，需要我們對一些問題作重新思考。面對當前基層政權組織的弱化問題，我們同樣要采取這個態度，重要的是要找到其中真正的根本的原因。在大的改革背景和思路下，進一步改革創新與基層政權組織建設密切相關的政策、制度，無疑是重建基層政權組織權威的關健所在。