農村公路建設與管理思考

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近年來，在國家政策的支持下，我縣舉全縣之力改善交通條件，在對公路大動脈進行改造升級的同時，大力實施農村公路通鄉、通暢工程，不斷強化“毛細血管”的網絡功能，使農村公路建設步伐不斷加快，較好地解決了農民群眾出行難、農產品運輸難的問題。結合我縣農村公路建設實際，筆者對新時期我縣農村公路建設與管理進行了一些思考。

一、抓住機遇――我縣農村公路建設取得突破性進展

自2003年以來，我縣緊緊抓住國家實施農村公路通鄉、通暢工程的機遇，大力改善農村公路通行條件，先后建設通鄉水泥路259公里，完成通暢公路500多公里，基本實現了90%以上的鄉鎮通水泥路，95%的行政村通公路的目標。4年來，我縣投入農村公路建設的資金超過了2個億，使全縣公路總里程達到了2799公里，其中，省道176.87公里，占6.3%，縣道405.42公里，占14.48%，鄉道863.348公里，占30.84%，村道1249.362公里，占44.6%，專用道104公里，占3.7%。按技術等級分，高速公路71公里，占2.5%，二級公路35.83公里，占1.28%，三級公路76.1公里，占2.7%，四級公路640.04公里，占22.87%，等外級公路1982.09公里，占70.8%。每平方公里有公路0.73公里，每萬人擁有公路41.16公里。境內逐步形成了以公路為主，鐵路為輔，以常張高速為依托，省道干線為骨架，連結農村，輔射全縣，溝通省內外的交通網絡。到2010年，全縣境內31個鄉鎮可全部通水泥路，建成通暢工程1360公里，540個村（居委會）通水泥（或瀝青）路，通水泥路的村達80%，約60萬人口直接受益。

二、遭遇瓶頸――農村公路建設的三大難題逐漸顯現

目前，我縣農村公路建設存在著公路密度小，連通性差，通達深度不夠，還有5%的行政村沒有通公路，而且通公路的鄉村道路技術等級低，交通安全設施少等問題，而對農村公路進行改造則是解決這些問題的根本對策，但從實際操作的情況看，我縣農村公路建設中出現的三大難題逐漸凸顯出來。

一是資金難題。最大問題就是自籌資金難以到位，要完成“十一五”農村公路建設任務，實施難度非常之大。我縣財政基本上是吃飯財政，鄉鎮更是負債運行，在縣、鄉財政都不寬裕的情況下，資金問題已嚴重制約農村公路建設。這幾年，雖然我縣采取群眾捐助、施工隊墊支的辦法解決了一部分啟動資金，但后續資金難以及時到位，2003年至2007年縣交通局承建的通鄉油路至今仍有1600萬元的資金缺口，產生了巨大的包袱。群眾自籌資金壓力也很大，今年實施的通暢工程一般路基基礎較差，多是一些偏遠的行政村，群眾的經濟狀況較差，建設里程較長，自籌資金的壓力相當大。要完成通暢工程，一般每公里路基處理在2-3萬元。有些路段要想達到要求，每公里將突破10萬元，再加上碎石設備，每公里約需2-3萬元，這樣村里每公里的負擔至少達到4-6萬元，影響了農村公路建設進度。

二是技術難題。農村公路一部分由村里組織群眾修建，不僅缺乏建設資金，而且缺乏過硬的技術指導。橋涵、邊溝等配套工程的質量與公路防護的實際需要相比差距較大，經過一段時間的運行，容易出現塌方、斷板、龜裂、起拱等病害。

三是管理難題。農村公路緊鄰農家經過農田，在路上隨意曬谷打草、堆放建筑材料、敞放牲畜的現象經常出現，毀損路面、侵占路肩的行為時有發生。受權屬因素的影響，目前，農村公路陷入了縣鄉管不了、村組管不好的“兩難”境地。

三、突出重點――全面加大農村公路建設力度

2005年12月，中央1號文件提出“要進一步加強農村公路建設，到“十一五”期末基本實現全國所有鄉鎮通油（水泥）路，東、中部地區具備條件的建制村通公路”。按照這一要求，國家計劃在5年內投入1000億元實施農村公路建設工程。面臨這一難得的歷史機遇，我縣要群策群力，充分調動社會各界的積極性，不斷加快農村公路建設步伐。

一要進行科學規劃?？茖W編制“十一五”農村公路建設規劃，是從根本上改善廣大農村交通落后面貌的前提。為此，我縣要積極穩妥地實施農村公路建設規劃，逐步建立適應農村經濟社會發展的公路網絡。要突出抓好農村“出口路”建設，即優先抓好通往經濟中心、交通中心的出口公路建設；要突出抓好農村“經濟路”建設，即優先抓好與資源開發、旅游開發聯系緊密，交通量較大的公路建設；要抓好農村“斷頭路”建設，即逐步打通具備建設條件的斷頭路，把鄉與鄉之間、村與村之間的公路連成片。在具體實施過程中，要吸取主要交通干線建設中的經驗教訓，在重要道路路口要“裝拉鏈”，防止常年對農村公路開膛破肚情況的發生。要適當提高農村公路設計等級標準，防止因路面狹窄造成車輛交匯困難的情況發生。要優先安排交通量大且群眾積極性高的農村公路項目，要統一規劃農村公路“錯車臺”，讓農村公路發揮應有的作用?？傊?，要緊密結合農村工作實際，切實做到“四個結合”，即與農村生產生活相結合，與農村資源開發相結合，與農村城鎮建設相結合，與干線公路建設相結合。

二要實行重點推進。農村公路建設作為新農村建設的一項重要內容，要想在短時間內取得明顯成效，必須上下聯動，齊抓共管，重點推進，迅速形成“政府牽頭，部門配合，地方支持，群眾參與”的工作格局。首先要領導推進。各級黨委、政府要將農村公路建設納入“一把手”工程，黨政主要負責人要親自召開會議，專題研究農村公路建設問題，要深入施工現場，親自調度農村公路建設情況。要層層組建農村公路建設專門機構，并建立嚴格的責任考核機制，將農村公路建設任務與年度經濟工作任務一同考核。要層層簽訂農村公路建設責任狀，將建設任務落實到責任單位、責任人，并逐步建立縣級領導包鄉、鄉鎮領導包村的責任體制。要結合我縣財政狀況和工作實際，出臺有利于農村公路建設的優惠政策的扶持措施。其次要示范推進。著力宣傳在農村公路建設中涌現出來的先進事跡和先進典型，大力推進農村公路建設示范工程。通過現場觀摩、經驗交流、工作調度等方式，推動農村公路建設的均衡發展。

三要做到因地制宜。農村公路建設應遵循“實事求是，量力而行，因地制宜，講求實效”的原則，要綜合考慮地形條件、資金能力、交通發展前景，合理確定建設等級、技術標準和實施序列，最大限度地發揮農村公路的社會經濟效益。一是量力而行。要充分尊重群眾意愿，用足用活“一事一議”政策，集聚大家的力量辦交通，不搞硬性攤派，堅決不修農民朋友不愿意修的路，絕不能因為農村公路建設問題增加農民負擔。二是把握標準。在建設標準上絕不能搞“一刀切”，要修實用之路，即根據地形特點，科學選用技術指標，因地制宜，大力推廣就地取材。要修安全之路，即高度重視排水和防護，不斷提高抗災能力，在陡巖、急彎、沿河路段設置安全防護設施，確保行車安全。要修節約之路，即盡量利用老路改擴建，減少征地拆遷，避免占用耕地，減少對生態環境的破壞，實現農村公路與自然景觀的和諧。三是講求實效。質量是農村公路建設的根本。沒有過硬的質量作為支撐，農村公路的綜合功能就得不到發揮。要針對農村公路點多、線長、面廣、技術人員少的實際，堅持開展多種形式、多個層次的培訓活動。要對鄉鎮分管負責人、質量監督工作人員、項目經理、質量監督管理員進行分期培訓，為基層培養技術骨干力量。要引導鄉鎮、村組聘請老黨員、老干部、老村長作為義務質量監督員，在施工過程中旁站監督關鍵工序的施工，以營造良好的農村公路建設氛圍。

四要鼓勵社會參與。要解決好農村公路建設資金問題，關鍵在于充分依靠社會各界的力量，共同搭建起一個農村公路建設的資金平臺。一是增加政府投入。除了交通部門要克服困難，政府要逐年增加財政投入外，還要出臺優惠政策，鼓勵社會籌資、企業贊助、個人捐款，逐步形成以政府投資為主，鄉村為輔，社會各界共同參與的多渠道籌資機制。交通部門可以采取預撥的方式，為農村公路建設注入啟動資金；財政部門可以采取“以獎”的方式，進一步激發大家修路的熱情；各級各部門應在政策允許的范圍內，對涉及農村公路建設的各種稅費能減則減，能免則免。要采取財政擠、銀行貸、個人捐的方式，狠抓配套資金的落實。二是鼓勵社會捐贈。要積極引導群眾通過“村民自治，一事一議，民主決策”的方式，自愿投資投勞修建農村公路。有條件的地方還可以成立農村公路建設理事會等民間組織，宣傳發動企業、社會團體和個人捐資修路。三是要強化市場運作。要逐步放開交通建設市場，實現交通建設投資主體的多元化和融資渠道的多樣化?？梢郧纱蛲恋卦鲋蹬?、項目引資牌，吸引縣內外企業、個人投資農村公路；可以通過轉讓農村公路冠名權、路邊荒廢土地開發權、綠化權等方式籌集農村公路建設和養護資金。對于籌集到的建設資金，相關部門要加大監管力度，對農村公路建設資金使用情況進行專項檢查。

四、完善機制――建立新時期農村公路養護體系

隨著農村公路建設進程的不斷加快，農村公路需要管養的里程數量急劇增加，農村公路養護需求與養護能力之間的矛盾更加突出。要迅速改變農村公路管養現狀，就必須建養并重，進一步理順管養體制，改進管養方式，提高管養水平。

一要積極完成續建任務。針對農村公路“斷頭路”多的問題，要積極動員鄉鎮按照“統籌規劃、分步實施”的原則，有計劃、分步驟地續建通鄉、通村、通組、通戶公路，并完善相關配套工程。對路基和路面寬度不夠的路段，要盡可能地進行改造，確保能通行客車。建議縣財政部門打捆使用以工代賑、扶貧工程等項目，并適當安排一部分財政資金，對農村公路建設予以支持。要將農村公路建設與農業產業化經營、旅游開發和資源開發有機結合起來，合理設計線路走向，對不具備建設條件，尤其是建設資金不到位的，應暫緩開工，以免增加道路管養難度。

二要不斷改進管養方式?！豆贩ā访鞔_規定：“農村公路由地方政府負責養護”。按照這一要求，可以制定《農村公路建設管理辦法》，以地方立法的形式明確地方政府的管養責任。逐步建立起管護責任以縣為主，資金投入以政府為主，養護以市場運作為主以及推行“政府出錢，農民出力”和“市場招標，引入競爭，群專結合”的農村公路養護新體制；同時推行“各級政府補助，村民承包領養”的辦法。將農村公路全部納入日常養護范圍，將原有的縣鄉村三級管理養護模式變為二級管理養護模式，縣鄉公路統一納入縣級管理范圍，村路由鄉鎮公路管理所通過聘用農民公路管養員管理養護，確保三級公路級級有人管、路路有人養。同時將縣交通局下設的地方公路管理站改為農村公路管理站，承擔起農村公路日常管理和養護工作；各級鄉鎮設立農村公路管理所，各行政村設農村公路管護員，層層落實責任，徹底改變“講起來人人有責，做起來人人無責”的局面。

三要多方籌措資金。在國家對農村公路管養沒有專項經費投入的情況下，單靠市縣鄉財政補助的方式難以保證管養資金需求。為此，農村公路管養資金可以采取“群眾籌一點、車主捐一點、鄉鎮擠一點、縣市補一點、向上爭一點”“五個一點”的方式進行籌集。為充分發揮資金的使用效益、鄉村兩級要對籌集的管養資金實行“專戶儲存、?？顚Ｓ谩?，并嚴格實行目標管理。在條件成熟的路段，還可通過拍賣客運經營權方式籌集管養資金。

四要強化監督檢查。為從根本上改變重建輕養的現狀，建議將農村公路管養工作列入鄉鎮年度目標管理考核任務，對管養積極、路況較好的鄉鎮，給予表彰；對管養滯后、路況較差的鄉鎮給予批評，并根據考核情況撥付管養資金。要進一步理順農村公路路政管理體制?？h一級交通部門要成立農村公路路政執法大隊，鄉鎮要成立農村公路路政執法中隊，村一級要聘請農村公路建設路政兼職執勤員，實現縣鄉村三級整體聯動，重點對超限超載運輸車輛上農村公路行駛行為進行集中整治。要進一步掃清農村公路路政執法政策障礙，從車輛、編制、經費三個方面予以大力支持。路政執法人員要切實加強源頭管理，要對工廠、礦山、貨物集散地進行重點監控，嚴防超限超載車輛擅自上農村公路行駛，以延長農村公路使用壽命?？h級交通、農機、公安、安監等部門要緊密配合，不斷強化對農村公路的管理和指導。交通部門要加強養護技術指導，定期對養護人員進行培訓。公安、農機部門要幫助鄉鎮完善道路防護設施，加強對重點路段的監控，確保農村公路運行安全。