個體工商戶分層分類思考

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自1987年8月5日國務院頒布《城鄉個體工商戶管理暫行條例》以來,全國個體經濟得到長足的發展,個體工商戶的絕對戶數亦大大超過了企業總數。個體工商戶的注冊登記以及監督管理職責絕大部分由基層工商所承擔,雖然個體工商戶的登記與監管工作相對企業而言比較簡單，但總量較大,工作任務非常繁重。特別是在市場經濟體系不斷完善和工商行政職能從“收費型”向“監管執法型”轉變的今天,隨著工商行政管理工作重心的轉移,監管領域不斷拓寬,基層工商所擔負的職責更加繁重。如何使基層工商部門從沒有重點的管理狀態中解脫出來,集中精力強化執法力度是工商部門目前亟待研究和解決的問題。

一、個體工商戶注冊登記和監督管理的現狀

截止20**年9月底止,重慶市全市個體工商戶達到了46.08萬

戶,注冊資金80.67億元。雖然絕對數量較大,但普遍規模較小、分布較為分散,部分邊遠地區的經營者文化較低,守法經營的意識差。同時,從事的行業大多數分布在勞動密集型、低技術的產業中。初級產品加工比重大，深加工、精加工的行業比較少,產品技術含量相對較低,附加值不高,在市場競爭中處于劣勢。

(一)無照經營現象較為泛濫。

查處取締無照經營違法行為是工商行政管理部門監管工作的一個重點,政策性強、涉及面廣、難度大。近年來，雖然各級工商行政管理機關加大了對無照經營行為的查處力度，但成效并不明顯，之所以無照經營屢查不止、屢禁不絕,就近幾年來查處的無照經營案件來看,造成無照經營的主要原因一是個別經營者缺乏依法經營的觀念，對辦證辦照抱著無關緊要的態度甚至有對立的情緒。二是基層工商所觀念錯誤，認為經營者只要能交上規費，辦不辦營業執照都無所謂。三是過高的市場準入成本,從現行的市場準入程序來看,繁多的行政審批客觀上擋住了大批經營戶取得合法資格的途徑。以開辦一個小規模飯館為例,在辦照前必須取得衛生部門的衛生許可證,外地人員還須提交流動人口計劃生育證明等等,須交納一筆不小的費用不說,還要去多個不同的地點和部門花費幾周,甚至幾個月的時間辦理這些前置許可證件。

(二)監督管理體系不健全,重專項整治,輕日常監管,造成監管工作的盲區。

由于歷史原因,基層工商所長期以來形成了以收費為主、監管為輔,以費代管、以罰代管的情況,近幾年雖有所好轉,但監管工作仍流于形式，力度、廣度、深度不夠。表現為以個體驗照和市場專項集中整治為主,以突擊性的事后查處為特征,日常監管和事前防范不足，對個體工商戶的違章違法行為預先征兆不能及時察覺,不能形成有效的事先壓制,未能形成強有力的監管,呈現出驗照管理、日常監管、專項整治的三不統一。同時,從監督管理的職責看,作為行政執法部門也應當按照法律、法規的規定,強化日常監督管理,即對各種市場主體許可登記事項中的各項內容進行日常監管,依法履行各種監管職能。但在實際操作中，由于監督管理人員業務素質和工作責任心的原因,常常使日常監管不能及時到位，存在著監管缺位的現象，因而導致各種專項整治應運而生,但各類專項整治如沒有強有力的日常監管為基礎,各級監督管理部門往往疲于奔命,流于形式,達不到應有的效果。

二、實行個體工商戶分層登記和分類監管的意義

個體經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分,也是經濟發展新的增長點。近年來個體經濟經濟總量逐年增長,經營規模不斷擴大,行業范圍逐步拓寬,在國民經濟中的地位作用日益增強。作為擔負監管社會主義市場經濟職責的工商行政管理部門來說,如何從登記職能和監管職能的角度出發進一步支持發展個體經濟,總局眾孚局長提出的對個體工商戶實行分層登記和分類監管的思路就值得我們積極探索、實踐。

(一)實行分層登記和分類監管,有利于促進農村經濟的發展。

農民增收已經成為我國農村經濟發展中面臨的突出問題。農民收入上不去,不僅影響農民生活水平的提高?而且影響著糧食生產和農產品供應,制約著農村經濟和整個國民經濟的進一步發展，關系到農村社會進步和全面建設小康社會目標的順利實現。個體經濟作為擴展農民增收渠道,發展農村經濟的重要途徑,是解決農村剩余勞動力以及農閑時農村勞動力的重要手段。因而,實行分層登記和分類監管，支持發展農村個體經濟,有利于促進農村經濟的發展。

(二)實行分層登記和分類監管,有利于促進就業和再就業。

就業和再就業是一項長期的、艱巨的系統工程,做好就業工作,特別是下崗失業人員的再就業工作,是維護改革發展穩定大局,實現國家長治久安的一項長期戰略任務和重大政治任務。為此,國家實施了積極的就業政策,多渠道拓寬就業崗位,改善就業環境,支持勞動者自謀職業和自主創業。個體經濟由于投資小、經營靈活、見效快,是安置固有集體企業富余職工、解決下崗職工再就業的重要途徑。因而,實行分層登記和分類監管,支持下崗職工從事個體經濟,有利于促進就業和再就業。

(三)實行分層登記和分類監管,有利于促進社區管理。

支持發展第三產業特別是社區服務業,也是解決下崗職工再就業的重要途徑。應本著有利于促進經濟發展、有利于擴大再就業的原則，鼓勵、引導下崗失業人員在社區興辦快餐、小吃、茶館等餐飲業;興辦日用百貨、服裝、家具、花卉、圖書報刊等零售業。工商行政管理機關作為政府的職能部門，支持發展社區服務業，配合相關職能部門加強社區管理,有著義不容辭的責任。因而,實行分層登記和分類監管，有利于促進社區管理。

(四)實行分層登記和分類監管,有利于促進工商行政管理部門集中精力拓寬監管領域,強化執法力度。

隨著工商行政管理職能由“收費型”向“監管執法型”的轉變,作為監管執法的前沿陣地的基層工商所采用以分層登記和分類監管為核心的登記管理制度的創新是工商體制改革的必經之路。監管制度的創新是實現監管力量前移的重要舉措,也是使監管工作落到實處的必然要求。它首先帶來的機遇是基層工商所從責權不清的日常事務中解脫出來,拓寬監管領域,在整頓和規范市場經濟秩序中發揮應有的作用。同時,這種創新又是伴隨著收費權的削弱,行政與執法責任制的加大,把以往主要投入到收費的力量,用以監管各種有形無形市場,真正履行起“裁判員”的職責,維護市場經濟秩序,創造公開、公平、公正的市場競爭機制。因而實行分層登記和分類監管,有利于促進工商行政管理部門集中精力拓寬監管領域,強化執法力度。

(五)實行分層登記和分類監管,有利于提高辦事效率,更好地貫徹《行政許可法》。

將個體工商戶登記權限委托給基層工商所,可以充分發揮基層工商所布點廣、人員多的優勢,強化屬地管理,大大方便群眾就近申辦登記注冊,減少執法成本,降低行政開支,充分體現了《行政許可法》高效、便民的原則。同時也有利于整合和優化執法力量,加強經濟戶口的管理,分類指導型促進個體工商戶信用體系建設、推進基層工商所改革和職能到位。

三、實行個體工商戶分層登記的思路

(一)對合法經營的農村流動性小商小販、從事農資零售的個體勞動者、集貿市場中的個體勞動者等,實行免予登記的管理制度。

農村流動性小商小販指經營地域均在農村,無固定經營場所，不請幫手不帶學徒,主要從事商業零售和修理服務等經營活動的農民商販?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于促進農民增加收入若干政策的意見》是當前和今后一個時期黨和政府指導農業和農村工作的綱領性文件,充分體現了黨和政府對增加農民收入、發展農村經濟問題的高度重視。工商行政管理機關作為政府的職能部門,擔負著市場監管和行政執法的重任,認真貫徹落實中央一號文件精神,求真務實地支持發展農村經濟發展責無旁貸。因而,對合法經營的農村流動性小商小販和從事農資零售經營的個體勞動者,應當與其他個體工商戶區別對待,實行免予登記的管理制度,除國家法律法規明令禁止的行業以及涉及人身健康、公共安全、環境資源保護等行業外,都允許其經營,并免收工商行政管理的各項費用。

對在集貿市場中的個體勞動者,由于經營場所固定,且有市場業主(市場經營管理者)進行物業管理，因而工商部門對于這一部分個體工商戶可以采用免予工商登記，引入合同契約化,委托市場業主(市場經營管理者)進行管理的模式。即凡進入集貿市場經營的個體勞動者都必須與市場業主(市場經營管理者)簽定《入場經營合同》,合同內容除對攤位租賃情況進行約定外,還必須規定個體勞動者應當遵守包括食品衛生、環境保潔在內的其他各項規章制度,以及違反這些制度規定的違約受罰責任,使市場經營者和入場商品經營者切實增強守法經營的意識。同時實行個體勞動者嚴重違規退場制,對因責任不落實、食品衛生等原因屢次受罰的嚴重違規經營戶,責令其退出市場?；鶎庸ど趟鶕吨貞c市商品交易市場管理條例》和《合同法》的有關規定,分別對市場業主(市場經營管理者)和個體勞動者的合同履約情況予以監督。工商所加強對轄區內集貿市場的巡查監管力度,積極引導市場經營者和商品經營者履行合同約定,堅持“履行承諾,信守合同,違約受罰”的原則,維護雙方的合法權益和市場的管理秩序。

(二)對沒有資本運營從事簡單修理、服務、零售的個體勞動者,實行備案登記的管理制度。

這里的個體勞動者僅指注冊資金小,有固定的經營場所,不請幫手不帶學徒，勞動者直接從事簡單的經營活動的個體工商戶。如修鞋、修自行車、家政服務、日用品零售等。對這部分個體工商戶,可以采用備案登記的方式,即符合相應條件的個體勞動者將其從事的經營項目、經營場地等內容告知基層工商所幣工商部門作為備案進行處理。

四、實行個體工商戶分類監管的思路

個體工商戶的監管工作是一項復雜而艱巨的工作，任務重、責任大。在新形勢下,我們必須轉變對工商監管職能的認識,將工作重心轉移到日常行為的監管土來,放寬登記條件,強化監管力度,努力實現監管關口前移。實行分類監管,是對工商管理方式的一次重大變革,使基層工商所對個體工商戶的日常監管由隨意性、無序性向規范化、法治化、科學化邁進。

(一)實行分類監管要與更新監管理念相結合。

實行個體工商戶分類監管,要以轉變“三個理念”為突破口。一是變傳統的“違法推定”為“守法推定”,即將推定所有個體工商戶都可能違法,因而面面俱到地實施監管,轉變為推定多數個體工商戶守法,優化配置管理力量,對少數個體工商戶實施重點監管。二是變“等距離”監管為“分距離”監管,即從對所有個體工商戶實施一視同仁的無差別監管,轉變為界定距離、差別監管。按照個體工商戶守信程度劃分等級,確定監管距離,可以有效提高對日常監管的針對性,同時體現了工商部門對不同信用等級個體工商戶管理上的差異性和導向性。對長期守法經營、備案登記、免予登記的個體工商戶實施“遠距離”的管理，一般不進行檢查。對重點和熱點行業以及從事涉及國計民生、生命財產安全經營項目的個體工商戶，實施“近距離”管理，給予適當關注,定期開展檢查。要做到放而不亂，既保持一定距離又始終在工商監管視線之內。對有嚴重違法行為的個體工商戶實行“貼身緊逼”式的“零距離”管理,做到及時回訪,加強經常性的日常檢查,定期公布違法戶名單,使這些個體工商戶處處感覺到執法部門的存在,時時感受到違法經營的代價。三是變“為監管而監管”為“寓服務與監管”即從過去為監管而監管,為收費而監管,轉變為寓服務與監管之中,增強服務意識,在監管中的始終樹立服務思想,做到“人性化”管理,將服務貫穿于監管過程的始終。對規模較大、發展潛力較大的個體工商戶提供貼心服務,解決經營中的實際困難,扶持他們發展狀大,促進市場經濟大發展,從而達到監督管理的目標。

(二)實行分類監管要與市場巡查制相結合。

個體工商戶實行分類監管與近年來推行的市場巡查制,分別從監管內容和監管方式的角度解決了長期以來困擾基層工商所的“管什么”和“怎么管”這兩個重大課題。實施個體工商戶分類監管,不僅是對監管方式、方法的改革創新,更是整個工商行政管理轉移工作重心、提高監管水平的一項基礎性工作。實施分類監管,使基層工商所從沒有重點的管理狀態中解脫出來,變突擊式監管為長效式監管，變被動式監管為主動式監管。同時,將分類監管與市場巡查制相結合,實現監管關口前移,變被動“滅火”為主動防范，增強對監管工作的前瞻性、防范性和有效性。重慶市工商局于20**年5月研制開發出適用于基層工商所的“12315行政執法綜合網絡監管平臺”系統,根據監管服務對象(企業、個體)分布情況和地理位置,以實際地圖為藍本,建立屬地監管電子地圖，將全局區域、工商所區域、巡查片區在實際地圖上進行準確劃分，明確每個所、每個人、每個責任片區,并實現其與信息平臺的無縫鏈接,使每一個監管區域都對應著一個數據平臺,在數據平臺上顯示出該區域內從事經營活動的各類主體基本情況數據、警示信息數據、無照經營信息數據、分類監管信息數據、高危行業主體信息數據、規費管理信息數據，使各個監管區域、各個監管對象躍然網上,一目了然,使分類監管與管理人員市場巡查有機地結合起來。目前此系統經過試點，已逐步在全市范圍推廣應用。

(三)實行分類監管要與豐富監管手段、完善“三個機制”相結合。

實行分類監管,應當逐步建立健全完善相應的配套制度，才能提高監管效能,達到維護良好市場秩序的目的。一是完善防范機制。要健全市場行為監控措施,強化市場主體的法律意識,力爭把違法行為遏止在萌芽狀態。二是完善預警機制。預警機制是指基層工商所對轄區內信譽度下降或出現情節輕微的違法違章行為的個體工商戶及時采取措施,通過提醒、教育等預先警示的方式予以指出并責令其改正的一種監管手段。預警機制可使工商部門的管理方式由事后管理向事前、事中管理轉變。三是完善獎懲機制。對于不依法經營的個體工商戶和政策與法規明令禁止的經營行為重點監控,加強日常監管檢查,實施案后回查、辦理登記和驗照時重點審查、公開違法記錄等監管措施。而對于守法誠信企業重點扶持,并享受免審驗照、免于日常檢查、提供優質服務等待遇。四是完善公示機制。在具體的監管工作中,不少違法個體工商戶不怕處罰而怕曝光,因為這些個體工商戶能夠承受一次行政處罰的“損失”,卻承擔不起曝光后市場給予他們的懲罰。因此,通過一定途徑,將其向社會公示、曝光,可以增強市場秩序管理的震懾力。同時,公示制度也可發揮事前預防的作用。對某一行業或某一地區出現比較集中問題的,通過定期或不定期的披露公示,及時揭示潛在風險,增強消費者的防范意識和經營者的誠信意識。