資源環境審計監督經驗交流

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隨著經濟社會的不斷發展，改革開放的不斷深入，生態資源、環境保護已經成為黨中央關注的重大戰略問題。審計機關作為國家專門的經濟監督部門，有必要通過開展資源環境審計為環境資源保護和可持續發展保駕護航，使國家的環境政策得到貫徹落實，促使環保資金得到合理利用，從而減少環境污染、提高自然資源的利用率，促進國家、社會可持續發展。

一、我國資源環境審計發展現狀

20世紀七十年代初期，西方一些企業基于對環境保護的認識，自發地制定了一些環境保護方面的審計計劃，作為檢查評價本企業環境問題的內部管理手段。雖然是各自為政無統一的方法和體系，但正因為他們的這一舉動，使得資源環境審計作為一種新的審計門類得以迅速發展起來。

我國自1973年8月國務院召開的第一次全國環境保護會議起，特別是改革開放以來，黨中央、國務院高度重視環保工作，把保護和改善生產環境和生態環境，防止污染和其他公害，確立為一項基本國策，制定了環境與經濟社會相互協調和可持續發展的戰略方針。30多年來，我國不斷加強環境教育，領導層及民眾的環境意識得到了加強。環境教育不僅作為我國可持續發展能力建設的突破口，也對增強國民環保意識，促進資源環境審計的開展起了推動的作用。在1998年政府機構改革中，國務院在批準審計署的機構改革方案中強化了環境審計的職能，審計署據此設立了有關環境審計的機構農業與資源保護審計司，審計署18個駐地方特派員辦事處，31個省、自治區、直轄市政府的審計機關也分別設立了從事資源環境審計的機構。我國政府十分重視環境外交和國際合作，已同幾十個國家簽署了雙邊環境合作協定，在國際環境外交事務中發揮著越來越重要的作用，這種形勢更有利于積極推進資源環境審計的開展。

近年來，我國在環境治理方面投入了巨額資金，環境污染、生態惡化趨勢得到了有效遏制，為加強環保資金的使用管理，維護資金安全，真實反映環保資金的真實性、合法性、和效益性，為此，資源環境審計逐漸成為審計機關的工作重點之一。

二、現階段資源環境審計開展中的問題

雖然資源環境審計開展在我國已有二十幾年的歷史，但是現階段仍存在以下幾個主要問題：

1、資源環境審計的理論依據不足。我國進行資源環境審計的法律法規依據不健全。例如，《中華人民共和國審計法實施條例》第二條規定“審計是審計機關監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為”，但僅是在資金的效益方面做出了規定，而績效審計所包含的其他很多內容，如對政策制定的評價、對政府環境管理績效的評價等，沒有在法律上予以直接規定。同時，我國進行環境審計還沒有普遍可接受的技術方法和評估標準，國家也沒有制定專門的環境會計準則，也沒有制定一個完整的環境審計程序模式和科學的環境審計管理體系，這使得審計人員在對環境效益進行評價時有難度，加大了審計風險。

2、對資源環境績效審計重視不夠。環境審計目前進行的主要是環保資金財務收支審計和重點項目的專項審計。從現階段開展環境審計情況來看，由于一些條件的限制，在一個較長時期內都是以環保資金使用項目財務收支審計為基礎的模式逐步展開，而不是建立在對該項目帶來的社會效益和生態效益的基礎上，對資金的績效沒有給予足夠的重視。對于涉及環保專項資金的審計不同于固定資產投資項目或其他建設工程項目，其評價指標和標準相對難以確定。此類專項資金大多是體現惠農政策、節能減排政策的政府投資，其效益更多是以社會效益和生態效益的形式來體現的，而社會效益和生態效益的評價指標和標準不易量化，并且需要完善的財政績效預算支出體系做支撐，而目前審計人員難以取到足夠的審計證據支撐我們發表評價意見。此外，以資金到位率、資金利用率和資金綜合有效率等財務指標來評價環境資源保護方面專項資金的使用效益，要建立在被審計單位按項目核算，規范管理的基礎上，對被審計單位的有效管理的依賴性較強，使得很多項目的審計結果不夠公正客觀。

3、資源環境審計信息化建設不完善。目前，各類環境審計信息資源不能實現信息資源的高度共享，不同部門數據口徑不一致，加大了審計風險。各省市、各地區的環境審計工作各自為政，信息無法全面溝通。這將直接導致各部門、各地區“責權利”的不統一，難以形成綜合的監控信息平臺。

4、審計人員素質不高。環境審計的難度和廣度對審計人員的素質是一個極大的挑戰。首先，審計人員必須懂得環境方面的知識，環境審計涉及環境經濟學、環境法學、環境管理學等方面的知識，是一門系統的、綜合的學科，相當多的審計人員還缺乏開展環境審計所需要的多方面知識和技能，學習積極性不夠，僅靠現有的知識和經驗不能滿足開展環境審計的要求；其次，還要具備社會學、統計學、工程學等方面的知識。目前，審計人員在實施環境審計中普遍存在缺乏環境科學技術基礎和科學理論支持的問題。

三、資源環境審計發展對策

環境問題是我國經濟健康持續發展的關鍵，經濟要健康穩定的發展，那就離不開環境審計。充分發揮環境審計的功能，才能對將要發生的問題提出預警，防微杜漸；對已存在的問題進行查處和修補，對潛在的風險進行揭示和抵御。

1、建立健全資源環境審計法律規章。我國雖然早在1982年就制定了環境保護法，但無法與西方一些發達國家完備、嚴密的環境法相比較。尤其是，我國公民缺乏強烈的環境意識和法律意識，而這是依法進行環境審計的必要基礎。因此，我們一是要盡快制定或健全環境審計政策、法律、規章制度，以法規的形式規定環境審計的內容、范圍、方法、程序、報告準則等，使審計組織在環境監督、管理方面有特定的審計權限，能充分發揮審計的作用；二是要進一步制定和完善相關的環境標準，如國家對太湖流域的減排指標僅考核COD和二氧化硫，而未對總磷、總氮做考核，而引起太湖藍藻爆發的主要原因是水體富營養化；三是盡快建立環境會計，規范企業環境信息披露。目前，環境信息的披露已被各國政府、企業和會計界廣泛接受，如美國證券交易委員會要求公開發行股票的公司披露其所有的有關環境的負債；挪威要求公司董事會在其年度報告中必須披露企業對環境造成的影響，以及企業采取的措施；在德國，環境披露已成為一些大公司年度報告的重要組成部分。我國要結合實際，借鑒國外經驗，加強立法，完善環境審計的理論依據。

2、推動資源環境審計模式由合法合規審計向效能審計轉型。我國由于經濟體制上的問題，由于公民的環境意識和法律意識都比較薄弱，合法合規審計在相當長的時期內仍將是主要的審計的內容。但是作為一個發展中國家，我國經濟發展與環境保護的矛盾十分尖銳。我們應該有力推動環境審計由合法合規審計逐步轉向效能審計。首先，要加強環境決策行為審計，通過對環境決策行為的有關信息、經濟指標進行審查，監督評價決策行為的合理性和可行性，如項目規劃中有沒有考慮環境問題，對環境問題的重視程度如何，采沒采取環境治理措施；其次，要加強環境管理效能審計，將審計調查與效益評估、經濟責任審計、專項資金審計結合進行，嘗試對重點建設項目進行環境效益評價。加強環境績效審計，政府一方面要建立有效的環境問責制度，將環境指標納入官員考核機制，建立起跨部門、跨流域的統一綜合治理機制，實行“流域限批”、“掛牌督辦”，借環境問責制度的實施，帶動環境績效審計的開展；另一方面要建立公眾參與的環境督察和評估機制，減少企業非法排污“一查就關，一走就開”的現象。

3、加快資源環境審計信息化建設。逐步建立和實施環境審計信息化應用系統、網絡系統和安全系統。建立數據共享的辦公和業務應用系統，根據資源流域的整體性，把審計、環保、水利、城建、林業、農業等部門的環境審計信息全部納入系統，實施環境審計信息的全程跟蹤和關聯，提高環境審計數據的真實性、可靠性、可行性，降低環境審計風險。只有實現環境審計的信息化，才能實現環境審計管理部門之間、環境審計管理部門與政府各部門、被審計單位之間信息的快速查詢、歸集和匯總，保證實現快速、準確和高效的服務。只有實現環境審計的信息化，才能從事后審計變為事前審計、事中審計和事后審計相結合；從靜態審計變為靜態審計與動態審計相結合；從現場審計變為現場審計與遠程審計相結合，才能盡快建立跨省市、跨區域、跨部門的環境污染防治機制和環境審計運行體系。

4、加強資源環境審計人員培訓。環境審計涉及范圍極其廣泛，專業性、技術性和綜合性都很強，與法律、管理和科學技術的關系非常密切，故對審計人員素質要求比較高。例如德國聯邦審計院的工作人員中，大多數是學法律的，其次是學工程技術的，然后是學經濟的。人員培訓工作根據我國目前審計人員狀況采取兩種方法進行解決。第一，由于我們短期內不可能改變傳統審計人員的知識結構，使其能立即適應環境審計工作方面的需要，所以我們要從現實出發，加緊對現有審計人員環境知識方面的后續教育和培訓，使其增加環境經濟學、環境工程學、環境法學等多方面知識，成為既懂財會又懂環境科學的環境審計人才；第二，從社會上招聘環境審計的專業人才或引進熟悉環保知識、環保技術的專門人才，充實審計隊伍，為搞好環境審計工作打下人才基礎。

綜上所述，我國對資源環境審計的研究與探索仍處在起步階段，法律法規、政策制度尚不足，一些細節問題沒有深入。資源環境審計仍需在免疫系統這一新的理論研究空間下進一步探索，逐步完善，使其順應經濟社會的發展。