在水利規劃計劃工作會議上的講話

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同志們：

一年一度的水利規劃計劃工作會議今天在廣西南寧召開。這次會議目的是全面貫徹落實黨的十六屆六中全會、中央經濟工作會議以及全國發展和改革工作會議、全國水利廳局長會議精神，總結*年、部署*年水利規劃計劃工作。*年是國家"十一五"規劃的開局之年，無論是國家的經濟社會發展，還是水利事業的發展，都取得了重大成就，開局良好。水利規劃計劃工作為水利"十一五"的良好開局做了大量工作，成績顯著，效果斐然。當然，我們依然面對著許多水利發展中的重大挑戰，需要不斷改進和完善規劃計劃工作，促進水利事業的可持續發展。周學文司長的工作報告將對去年的規劃計劃工作進行全面總結，對今年的工作進行部署。我今天主要講三件事：從貫徹落實科學發展觀的角度，如何做好流域綜合規劃的修編工作；按照構建社會主義和諧社會的要求，如何好事辦好，抓好部黨組確定的*年水利工作四件大事；以及面對新形勢和新任務，如何提高水利規劃計劃隊伍的工作能力和水平。

一、以科學發展觀為指導，做好流域綜合規劃修編工作

"十五"期間，中央提出了科學發展觀的重大戰略思想，這既是我們黨在理論上的重大創新和突破，也是我們國家在發展過程中的重大轉折，標志著我國經濟社會的發展進入了新階段。中央指出在這個新的歷史階段，我們面臨的發展機遇前所未有，面對的挑戰也前所未有，所以必須以科學發展觀統領經濟社會發展全局。目前各行各業都在按照中央的這一要求，研究如何貫徹落實科學發展觀，如何用科學發展觀指導本行業的工作。水利工作也是如此，汪恕誠部長在去年11月水利部黨組中心組學習《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》時指出，水利工作要從水利規劃、水資源的配置、建設節水型社會和完善體制機制4個層面全面貫徹落實科學發展觀，其中規劃是貫徹落實科學發展觀的第一個層面，也是基礎性層面。這些年來，我們在制定水利規劃，尤其是流域防洪規劃、水資源綜合規劃、水利發展"十一五"規劃等規劃的編制過程中，堅持了以科學發展觀為指導，全面落實新時期的治水思路，取得了很好的規劃成果。但是，如果按照部黨組對規劃工作的要求，我們做得還遠遠不夠。第一，許多已經完成的規劃還只停留在規劃成果的階段，還沒有形成國務院批復的規劃，具有法律效力的規劃；第二，我們還有一些規劃上的空白，比如重要支流和中小河流的規劃、岸線和水域規劃等；第三，也是最重要的一條，我們的流域綜合規劃編制時間已久，相對滯后，難以指導和規范經濟社會快速發展而引發的各類工程建設和涉水涉河行為，引發了一系列涉及河流可持續利用的重大問題。所以，今天重點想講一下流域綜合規劃的修編工作，使流域綜合規劃真正成為水利全面貫徹落實科學發展觀的基礎，成為指導河流永續利用，維系河流健康生命，促進流域可持續發展的基礎。

(一)充分認識依法修編流域綜合規劃的重要性和緊迫性

今年1月5日，國務院對新一輪流域綜合規劃修編工作進行了全面部署?；亓加窀笨偫碓谌珖饔蚓C合規劃修編工作會議上作重要講話，深刻論述了規劃修編工作的重要性和緊迫性。他講了對規劃修編的四個迫切需要，即促進經濟社會可持續發展的迫切需要，扎實推進社會主義新農村建設的迫切需要，保障水利建設長遠發展的迫切需要，以及政府科學治水、依法管水的迫切需要。這是從宏觀的、戰略的、全局的高度論述規劃修編工作的重要性和緊迫性，我們要認真地學習和領會。這里，我主要從專業角度講為什么要全面部署和加快流域綜合規劃的修編工作。

回顧一下這些年來水利規劃工作的過程。部黨組提出堅持人與自然和諧相處的治水新思路后，規劃計劃部門的一個重要任務就是如何在水利規劃中全面貫徹落實這一理念。我們在許多水利專業和專項規劃中堅持了這一理念，但是要想全面持久地貫徹落實可持續發展水利，必須把治水的新思路落實在全國和流域的綜合規劃中。對此有一個認識過程。2002年4月水利部全面啟動了全國和流域的水資源綜合規劃編制工作，當時專家中曾經有一種觀點，現行的流域綜合規劃已實施了10年，應該修編了，為了更加重視水資源的配置、節約和保護，可以用流域水資源綜合規劃替代流域綜合規劃，更加突出水的資源性，防洪的規劃問題由各流域的防洪規劃解決。大家可以翻一翻水資源綜合規劃的任務書，規劃的目標是提出水資源合理開發、高效利用、優化配置、全面節約、有效保護、綜合治理、科學管理的布局和方案，除了沒有明確講航運和水電，流域綜合規劃的內容幾乎都講到了。但是后來在編制水資源綜合規劃的過程中發現，原來定的規劃目標過于泛化，操作困難，全國水資源調查評價和制定流域水資源配置方案這兩大任務就已經耗去了大家4年半的時間，而流域綜合規劃的許多內容很難在水資源綜合規劃中全面體現。

尤其是新《水法》頒布后，對水利規劃體系有了新的劃分，使水資源綜合規劃和流域綜合規劃有了新的法律定位。全國水資源綜合規劃應該成為國家水資源戰略規劃，其主要的規劃任務一是回答我國的水資源能否支撐經濟社會的可持續發展，涉及到對水資源總量和可利用量的評價；二是確定今后國家水資源開發利用和經濟社會用水的基本模式，是節約型的還是粗放式的；三是提出各流域水資源可利用量在區域間合理配置的規劃方案，為流域水量分配和國家水權制度的建立奠定規劃基礎；四是對國家和區域重大水資源配置工程進行合理布局；五是回答支撐國家區域發展戰略涉及的糧食用水安全、經濟用水安全、生態用水安全等重大戰略問題。一個流域、一個省的水資源綜合規劃也應該是戰略性的規劃，也是要回答上面5個重大問題，只是回答的層面要具體到一個流域、一個省。但是流域綜合規劃的法律定位不同于水資源戰略規劃。按照《水法》的定義，流域綜合規劃是流域開發、利用、節約、保護水資源和防治水害的總體部署，是流域建設水工程和進行涉水涉河管理的基本依據，可以稱為流域綜合利用和管理的"憲法"?！端ā分v，建設水工程必須符合流域綜合規劃，不是其他的規劃。所以，《水法》給予流域綜合規劃的法律地位比其他規劃要明確、具體的多。

新《水法》賦予流域綜合規劃堅實的法律地位，但是許多流域的綜合規劃要么沒有依法編制或批復，比如許多重要河流河段至今沒有批復的流域綜合規劃；要么規劃內容不完善，難以作為執法依據。所以近年來水利行業，尤其是流域機構因綜合規劃滯后在對流域內一些重大涉水項目的審批過程中難以發表權威性的意見，形成一種非常被動的局面。因此，汪恕誠部長去年在雅礱江錦屏二級水電站項目申請情況的報告上批示，流域綜合規劃滯后的問題應引起充分重視，要求部有關司局盡快提出加強這方面工作的意見。

流域綜合規劃嚴重滯后，主要反映在哪些方面？經過十幾年的實踐，可以講現行流域綜合規劃的工程布局基本上是合理的。水利發展"八五"、"九五"、"十五"規劃中的骨干工程基本上都是依照流域綜合規劃的布局來安排，比如98大水后的長江干堤加固，長江三峽和南水北調工程，黃河小浪底、萬家寨工程以及上游的水電梯級開發，治淮19項骨干工程，甚至包括長江的"平垸行洪、退田還湖"，都在流域綜合規劃中進行過充分論證。這些骨干工程有的已經完成，有的正在建設，有力保障和促進了經濟社會的良好發展，流域綜合規劃對水利建設和發展發揮了巨大的指導性作用，功不可沒。今天講流域綜合規劃修編工作滯后，主要表現在以下幾個方面。一是指導思想和治水理念與當前水利發展的要求不相適應。中央關于科學發展觀和建設社會主義和諧社會等一系列重大戰略思想提出后，要求在水利規劃中要有新目標、新理念、新思路和新舉措，使中央的戰略思想得到全面貫徹落實。但是現行的流域綜合規劃由于編制時期的局限性，還做不到這一點。如果這些重大的戰略思想不能及時體現在流域的"憲法"，即流域綜合規劃中，就不能及時發揮流域綜合規劃在貫徹落實科學發展觀中的基礎性作用。二是流域綜合規劃缺位，包括整體缺位和內容缺位。整體缺位是指一些重要河流本身就沒有流域綜合規劃，比如西南地區一些重要江河，沒有流域綜合規劃。當地方或電力行業布點大力開發水能資源時，我們沒有流域綜合規劃為依據，難以就防洪、水資源利用以及生態保護等問題提出權威性意見，一些地方"跑馬圈河"，無序開發水電，與流域綜合規劃缺位有直接關系。內容缺位指雖然有流域綜合規劃，但規劃的內容已經不能指導或約束當前的流域水事活動。比如上個世紀90年代初批復的"長流規"，不可能預測到今天長江沿岸會建設上萬個化工廠，"長流規"規劃到*年的長江干流城市工業廢水排放量為78億立方米，但*年實際排放量達216億立方米，流域綜合規劃對水資源保護的功能明顯不足。1993年批復的海河流域綜合規劃預計到*年流域水資源開發利用程度為63%，但目前已經超過100%，整個流域基本上"有河皆干，有水皆污"，現有的流域綜合規劃已經難以對流域水資源的開發利用和保護進行指導。三是現行的流域綜合規劃已不能正確反映當前流域自然狀況的變化。從上個世紀90年代初到現在，大規模的人類活動對流域自然狀況的影響是巨大的。全球氣候變暖的趨勢對流域洪水和干旱形勢的影響，經濟活動對流域植被、湖泊、濕地、河道、水系的影響，流域下墊面的變化對降水和水資源轉換關系以及對水資源量的影響，要求流域綜合規劃必須盡快適應這些變化，反映這些變化，提出適應或扭轉這些變化的對策。四是經濟社會的快速發展凸顯出流域綜合規劃的管理功能嚴重不足。*年我國GDP總量已經超過20萬億元，而1986年國家GDP僅是1萬億元，流域今天面對的經濟規模是上一輪修編流域綜合規劃時的20倍。面對1萬億元的GDP，人均只有1000元，水利工作的重點應該是促進經濟更快的發展。但是面對20萬億元的GDP，而且還在以每年遞增10%的速度增長，水資源和水環境的承載能力受到嚴峻挑戰，河流成為"弱勢群體"。這就更需要加強流域管理、水資源管理、河道及水域管理、洪水管理，保護河流生態，維系河流健康，減少洪澇災害，保障水資源的可持續利用。按照國際的經驗，成功的流域管理一靠完善的法律體系，二靠科學的流域規劃，三靠強有力的執法隊伍，四靠社會的廣泛參與。目前新《水法》、《防洪法》、《水資源管理條例》等法律法規已經賦予流域管理的職能，但是缺少的是管理功能完善的流域綜合規劃，現行的流域規劃已經嚴重不適應流域管理面對的嚴峻形勢，成為提高水利行業依法行政能力的主要制約因素。

綜上所述，我們一定要充分認識依法修編流域綜合規劃的重要性和緊迫性，提高認識，統一思想，理清思路，真正扎扎實實地抓好這項工作。

(二)按照科學發展觀的要求確定規劃修編的指導思想

這次流域綜合規劃修編工作應堅持什么樣的指導思想呢？我代表水利部在全國流域綜合規劃修編工作會議上的匯報中有這樣一段話：新一輪流域綜合規劃修編將轉變以往流域綜合規劃以重大工程論證為主線的指導思想，堅持以科學發展觀為統領，堅持以人為本，把建設資源節約型、環境友好型社會，促進人與自然和諧相處，維護河流健康，保障水資源可持續利用，支撐流域經濟社會可持續發展作為規劃修編的主線。這里講了一個規劃修編指導思想的轉變問題。指導思想的轉變不是取決于我們的主觀愿望，而是因為經濟社會的發展水平、發展階段發生了變化，經濟社會發展中面臨的主要問題和挑戰發生了變化，中央對發展的戰略思想做出了重大調整，提出以人為本，全面協調可持續的科學發展觀，所以規劃修編的指導思想也要進行調整。

過去規劃修編采取的以重大工程論證為主線的指導思想，主要局限于當時的發展水平和發展階段，并不是講當時這種指導思想是錯誤的。上一輪規劃編制工作是上個世紀80年代，正是改革開放的初期，國家經濟發展落后，底子薄，水利基礎設施更是欠帳多，所以當時的規劃目標是以開發、利用和治理為主，保護的內容很少，規劃自然以工程論證為主。但是今天的發展水平和發展階段有了很大的變化，我國的人均GDP已近*美元，發展中的資源、環境、區域和社會問題突出顯現出來，所以中央提出要統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的"五個統籌"。水利發展也是如此，經過"八五"、"九五"、"十五"三個五年計劃，水利基礎設施建設全面加快，服務能力大幅度提升，但是水利工作面臨更加嚴峻的現實是水資源過度開發，水環境污染嚴重，湖泊、濕地大量萎縮，部分河流斷流嚴重，河流生態遭到破壞等。正是要解決水利發展中的這些資源性問題，人水嚴重不和諧的問題，部黨組提出要從工程水利向資源水利、可持續發展水利轉變，提出把人與自然和諧相處作為核心理念的治水新思路。

因此，規劃修編的指導思想最重要的是解決規劃的方向問題，也就是這一次規劃修編，應該修編出什么樣的流域綜合規劃?；疽髴摑M足以下五條：首先，流域綜合規劃本身必須是指導流域可持續發展的規劃，規劃本身必須體現可持續發展的本質。因此規劃中要劃定流域可持續發展的標志性指標，或是保障流域可持續發展不可逾越的底線或紅線。比如流域水資源開發利用的上限，河流河段允許納污的上限，水能資源開發的上限、河流岸線和水域利用上限等等，以此來促進流域經濟社會發展模式的轉變。第二，如果一個流域按照科學判斷已經在某些方面超出了保障流域可持續發展的底線，比如海河流域的水資源開發利用率已經到100%，那么這個流域規劃的主要目標應該以修復流域生態為主，規劃的內容，包括工程措施和非工程措施，應該以修復流域生態為主要方向，因為一個流域生態的持續惡化必然導致流域發展的不可持續。第三，要想使流域綜合規劃真正成為促進流域可持續發展的規劃，必須深刻總結上一輪流域綜合規劃、流域開發利用的實踐正反兩方面的經驗。不破不立，要善于從上一輪規劃中發現的規劃的缺陷，善于從流域開發利用的實踐中發現規劃的失誤，從中能夠引申出新的綜合規劃所必須遵循的指導思想和原則。第四，保障流域可持續發展是流域綜合規劃的最終目標，為了這個目標的實現要劃定流域水資源開發利用的底線或紅線，這是本次規劃修編的一個新概念和新內容，因此在劃定時可能會不是很準確，底線可能是一個數據，可能是一個范圍，也可能是一個概念，可能會有不同意見。對于拿不準的事，對于有爭議的事，可以進行研究，也允許有不同意見，但規劃中不能議而不決，應先從保障流域綜合利用的可持續性，從保障流域生態安全的要求出發從嚴控制，將來認識統一了，再做調整。第五，各流域綜合規劃的指導思想都是要求把保障流域的可持續發展作為最終目標，但是由于流域和流域之間的自然條件和經濟社會發展條件不同，水資源開發利用程度不同，各流域綜合規劃的形式和內容側重可以不同。長江流域目前水資源開發利用率是18%，水電開發率是27%，所以流域的開發利用潛力還很大，開發利用可能是流域規劃的一個重點；但是海河流域水資源開發利用率已達100%，因此水資源的節約、生態的修復就是規劃的主要內容。各流域綜合規劃的內容和形式可能體現有所不同，但是體現可持續發展的本質要求應是一致的。

所以，在流域綜合規劃修編工作中，我們要深刻認識發展階段、發展理念和發展要求的變化，認真分析發展中出現的新問題，按照科學發展觀的要求自覺調整規劃修編的指導思想，做出一個滿足流域可持續發展本質要求的流域綜合規劃。統籌協調好流域興利與除害、開發與保護、整體與局部、近期與長遠的關系，安排好防洪、供水、發電、航運、生態建設與環境保護等各項任務，規范和加強政府對流域涉水涉河事務的社會管理，實現流域水資源的優化配置、全面節約、有效保護和綜合利用，促進社會的和諧及流域經濟社會的可持續發展。

(三)按照流域的變化特點、流域發展和管理的要求確定規劃修編的主要內容

時隔15年之后，再一次進行流域綜合規劃修編工作，與上次規劃的修編相比，本次規劃修編的主要內容體現在什么方面呢？前面講了，指導思想和原則都將進行比較大的調整，規劃在流域管理上的法律地位也大大加強，這些都要反映在新的流域綜合規劃中。在修編的規劃內容上，除了滿足國家江河流域規劃編制規范的基本編制要求外，應該充分反映流域變化的新情況和新特點，反映流域發展和流域管理的新要求，概括起來有8個方面。

第一，認真分析全球氣候變暖、經濟社會發展導致流域下墊面的變化對流域洪水、干旱、河流及水資源狀況的影響。全球氣候變暖是過去100年氣候變化的趨勢，也是今后氣候變化的主要趨勢，對各個流域都會有很大影響。全球氣候變暖會導致極端氣候現象發生，流域洪水特點和干旱特點都會發生變化。過去的規劃，流域性洪水和干旱是防御的主要對象，但新一輪的規劃不僅要研究流域性洪水和干旱，還要深入研究區域性的、局部的洪水特點和干旱特點，提出對策要求。比如，預警預報系統和應急預案在規劃中就應該占有更多的分量。流域下墊面近20年發生了很大的變化，對流域水資源的變化影響很大，甚至改變了降水和水資源的轉換規律。比如北方黃淮海遼4個流域近20年降水減少了6%，但地表徑流減少了17%，其中海河流域降水減少10%，地表水資源減少41%，其主要原因之一就是流域下墊面的變化。因此流域綜合規劃修編過程中要認真分析這一上一下的變化對流域洪水、干旱、河流及水資源狀況的影響，這是規劃修編的基礎。

第二，合理計算流域水資源和水環境對經濟社會發展的承載能力。水資源和水環境承載能力是水利部近幾年提出的新概念，目前已在國家"十一五"規劃綱要中拓展為資源的承載能力和環境承載能力。合理分析流域的水資源和水環境承載能力是本次規劃修編的新內容，也是綜合確定規劃目標的基本依據。水資源的承載能力承載的是經濟社會的發展規模和發展水平，取決于水資源的稟賦條件、經濟結構和用水模式，是一個動態的指標。水資源的稟賦條件主要指流域的氣候條件、降水特點、以及能夠轉換成的水資源總量和可利用量，是一種自然客觀狀況，在水資源綜合規劃中已經有了很好的分析成果；經濟結構和用水模式可以看作經濟活動對水資源的加載方式，是粗放式還是節約型，經濟結構是以農業為主，還是以工業或服務業為主，對水資源的承載能力影響很大。所以，流域綜合規劃修編中不僅要論述水資源可利用量，還要從建設節水型社會出發，提出流域合理的用水模式以及所能適應的經濟結構。分析水環境的承載能力也是如此，要根據水功能區劃，分別計算不同河流河段的納污能力，得出河流的環境容量，指導流域的清潔發展。

第三，依法劃定流域內各類河流河段功能區劃。流域功能區的劃定是實行流域管理的重要手段，也是本次流域綜合規劃修編工作的新內容。國家"十一五"規劃綱要明確規定要在全國開展空間主體功能區劃的工作，把全國的國土劃分為優先開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。目前國家發展改革委正在牽頭開展主體功能區的規劃，流域的功能區劃要和國家空間主體功能區劃有機銜接。目前流域功能區劃有法律依據的是水功能區劃和防洪功能區劃，可以依法劃定，而且防洪規劃中已經有了防洪區劃的成果，水功能區劃的成果也很多，可以納入到流域綜合規劃中。目前比較困難的是水電開發的功能區劃，缺少明確的法律依據，但是從扭轉水電無序開發的局面，保護河流的基本生態，水電開發的功能區劃問題還是應該研究，合理劃分，這是流域綜合規劃的職能之一?？煞裱芯扛鶕恿骱佣蔚乃軛l件，生態和民俗要求，以及移民安置的難易程度，合理劃分為重點開發區、開發保留區和限制開發區。

第四，科學確定規劃目標。流域綜合規劃是一種多重目標的規劃，因此一定要全面規劃，統籌兼顧，進行各類目標的綜合平衡。既要突出流域的重點規劃目標，又要兼顧一般規劃目標。大的前提是兩個，一是要有利于保障流域人民生命財產安全，促進流域經濟社會可持續發展；二是要有利于促進流域經濟增長方式的轉變，節約和保護好水資源和河流生態。但是規劃目標一定要突出保障流域可持續發展的底線或底線的體系，這個底線是流域經濟社會活動所不能逾越的，據此合理確定流域防洪、水資源利用和保護、節水、灌溉、水能開發、河流生態、水土保持、航運等規劃目標。

第五，合理提出流域綜合和各專業規劃方案。綜合規劃方案應該體現《水法》所要求的總體部署的含義，要著重于流域的基本特點和對經濟社會發展需求的分析；著重于規劃目標的系統性和協調性，突出重點，兼顧一般；著重于流域各種功能區劃的布局和針對不同功能區劃開發任務的確定；著重于流域防洪減災的總體布置，水資源和水環境承載能力的分析，以及水資源配置和保護的基本格局；著重于流域興利、除害和保護等重大工程的布局和政策安排。專業規劃方案應在綜合規劃方案的基礎上展開，提出新形勢下流域防洪、供水、水能開發、水資源和河流生態保護、水土保持、航運等規劃方案。黨中央、國務院高度重視，全社會廣泛關注的一些重大問題要在綜合和各專業規劃方案中充分體現，比如建設社會主義新農村中的農村水利問題，農村飲水安全問題，山地災害防御問題等。

第六，科學論證流域綜合規劃中涉及的重大關系。包括新形勢下流域防洪、水資源利用和保護等上下游、左右岸關系，比如三峽工程建成后長江中下游的江湖關系。流域開發利用和保護的關系，比如海河流域水資源開發利用率已經達到100%，如何利用南水北調工程，處理好流域生態修復問題。流域整體利益和局部利益的關系，比如流域內不同地區防洪標準的確定和蓄滯洪區的劃定，水資源配置方案涉及的各省分水指標與流域水資源的可持續利用，都涉及到流域整體利益和局部利益的關系。近期利益與長遠利益的關系，比如水電開發中當前利益與子孫后代持續利用河流的關系等等。這些重大關系都要在流域綜合規劃中充分論證，反復協商，實現流域上下游、左右岸和諧相處，開發與保護并舉并重，整體與局部利益雙贏，近期與長遠統籌兼顧。

第七，提出流域管理的政策措施。這次流域綜合規劃的修編，要按照汪恕誠部長在今年全國水利廳局長會議上所要求的那樣，更加注重給洪水出路，加強洪水管理；更加注重水資源的節約和保護，建設節水型社會，推進經濟增長方式的轉變；更加注重發揮大自然的自我修復能力；更加注重水資源開發、配置、調度中的生態問題。流域綜合規劃中要實現這4個更加注重，一方面要在規劃中認真做好流域功能區劃的安排，包括防洪功能區劃、水功能區劃以及水電開發的功能區劃；另一方面要根據流域內各類河流河段的功能區劃，研究提出保障不同功能區功能有效發揮的政策措施，通過加強河流河段的功能管理，實現加強流域涉水涉河事務的社會管理目的。

第八，系統分析流域綜合規劃實施的綜合效益。流域綜合規劃要讓國務院有關部門接受，讓流域內各地區各行業接受，必須系統分析規劃實施的成本和效益。成本包括建設、管理、限制和禁止的成本，包括直接、間接和機會成本，可以定量分析，也可以定性分析。效益分析就是要系統分析修編后流域綜合規劃的實施對經濟社會發展和資源、環境、生態保護的影響，以及經濟、社會和生態的綜合效益。綜合效益如果大于綜合成本，規劃就應該是基本合理的。

以上講了規劃修編8個方面的主要內容，是對我在全國流域綜合規劃修編工作會議匯報內容的一個說明，不一定準確和全面，供大家參考，提出意見后可以進一步完善水利部關于開展流域綜合規劃修編工作的意見。

(四)采取科學的編制方法不斷提高流域綜合規劃修編的質量和效率

本次流域綜合規劃的修編是一項綜合性、系統性、時效性都很強的宏大工程，涉及的范圍廣，面對的問題多，技術難度大，協調任務重，工作時間緊，因此必須采用科學的規劃修編方法，又快又好地完成本次修編任務。

第一，實事求是，因地制宜，抓住流域的主要矛盾和主要問題，充分體現流域特色。為了做好本次流域綜合規劃的修編工作，部里將下發一個規劃修編指導性意見。指導性意見主要講流域存在的共性問題，提出規劃修編的共性要求，講規劃修編中的規定性動作。這就是流域綜合規劃必須是能夠保障流域可持續發展的規劃。但是，我國流域之間，區域之間差別很大，經濟社會發展水平差別很大，洪水、干旱特點、水資源和水環境承載能力、水資源開發利用程度差別也很大，所以各流域在編制規劃中又允許有自選動作。既可以在規定動作中有所側重，又可以因地制宜，規劃修編中突出本流域的特點和重點。比如長江流域，首先要填補水能資源豐富的重要支流的綜合規劃空白，使流域綜合規劃對這些河流的水利水電開發利用活動能夠盡早發揮指導和規范作用；三峽工程建成后如何穩定河勢河床、鞏固防洪安全、合理配置資源、維系良好生態，如何處理好江湖兩利的關系，這些規劃的重點都能夠體現流域的特色。再如海河流域應充分考慮南水北調工程建成后的機遇，合理配置水資源，強化節水，保護和修復流域生態，體現建設節約、高效、安全、生態的現代流域的特色。舉這些例子無非強調各流域規劃的修編一定要強調實事求是，因地制宜，突出流域重點和特點，這樣流域綜合規劃才能更好地指導本流域開發、利用、節約、保護和防治水害的各項活動，指導本流域的可持續發展。

第二，正確處理好繼承和創新的關系，既要廣泛吸收已有的規劃和研究成果，又要創造性地研究新問題，解決新問題。應該清楚地認識到，本次流域綜合規劃修編工作不是白手起家，而是有大量的規劃修編基礎?，F有的流域綜合規劃本身就凝聚著幾代專家和水利工作者的心血，要認真總結現行流域綜合規劃編制和實施中好的經驗，吸取其精華。在部黨組治水新思路的指導下，這些年又編制了大量的水利規劃，比如各流域的防洪規劃剛剛送各有關部委會簽，規劃成果都是最新的，可以在流域綜合規劃中充分引用；水資源綜合規劃中關于水資源可利用量的分析，關于流域的水資源配置方案，關于各河流河段的納污能力計算，都可以用在流域綜合規劃中；這些年水利前期經費中安排了大量的河流湖泊基礎斷面和河床地形測量，這些資料也是本次規劃修編的基礎；還有這些年開展的大量的基礎性專題研究，比如三峽工程建成后對長江中下游河勢及防洪形勢的影響，淮河河湖分離專題研究課題，世行GEF項目關于海河生態修復專題的研究等，都可以在流域綜合規劃中參考和借鑒。我們一定要看到水利行業在提高依法行政能力中對流域綜合規劃的迫切需要，一定要吸取防洪規劃和水資源綜合規劃編制工作久拖不決的教訓，一定要防止重復設題、重復研究、重復規劃的現象，集中精力，集中時間，集中資料，集中人員又快又好地完成規劃編制工作。當然，本次規劃修編不是不研究新問題，而是鼓勵研究涉及流域全局的重大問題和重大關系，但對于涉及長遠，一時又不能下結論的重大問題研究，允許在規劃中暫不下結論，從長計議。

第三，充分利用現代科技手段，使流域綜合規劃的修編工作體現現代水利的要求?，F代的科技手段和規劃編制方法可以使規劃編制工作事半功倍，所以本次規劃修編工作不僅要在編制理念、編制內容上有所突破，有所創新，而且在規劃修編方法和手段上也要積極采用新技術、新方法和新手段，提高規劃修編的質量和效率。比如數字空間地理信息系統、衛星和遙感信息分析技術、系統模型分析技術等，都應該在規劃修編中積極采納，提高規劃修編中對信息的覆蓋、采集、分析、應用和表達能力，使新一輪的流域綜合規劃能夠體現時代的技術特征。

第四，充分發揚民主，廣泛聽取意見，使流域綜合規劃成果成為全社會知識與智慧的結晶。要想使流域綜合規劃具有權威性、指導性和可操作性，規劃的編制過程必須是透明的、民主的和開放的。要使規劃修編過程成為集中社會智慧的過程，吸納優秀人才的過程，鼓勵民眾參與的過程，促進民主協商的過程。為此，規劃修編過程中一是要始終依靠專家，廣泛聽取不同專家的意見，規劃修編階段和審查階段都要建立專家的咨詢和審查機制，保證規劃的科學性。二是要廣泛聽取不同部門的意見，加強與各相關部門的合作與溝通，要充分吸取各個部門在編制不同規劃方面好的經驗和方法，充分利用規劃編制聯席會議的機制，得到相關部門的配合和支持，保證規劃的綜合協調功能。三是要充分發揮流域內各有關?。▍^、市）在規劃修編工作中的生力軍作用，建立流域機構和地方政府規劃修編協商機制。地方是規劃效益的直接相關者，流域機構在規劃修編過程凡涉及區域問題和利益時，要主動與他們溝通協商；地方也要積極參與到規劃修編工作中，保證規劃的協調性和可操作性。四是要廣泛征集社會民眾對規劃修編的意見，吸收他們的知識和智慧，凡涉及到人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益問題要通過法律確定的民主程序聽取他們的意見，保證規劃的社會認同度。

同志們，本次流域綜合規劃修編工作由國務院統一部署，體現出黨中央、國務院對規劃修編工作的高度重視，反映了規劃編制工作的極端重要性。水利部各有關司局、各流域機構和各?。▍^、市）水行政主管部門一定要提高認識，統一思想，強化領導，落實責任，認真組織，加強協調，開展好本次流域綜合規劃修編工作。通過規劃的修編和實施，真正能夠達到提高流域綜合防洪能力、水資源配置能力、生態與環境保護能力、水資源綜合利用能力和水資源綜合管理能力的目的。

二、緊緊抓住*年水利四件大事，切實把好事辦好

為貫徹落實黨的十六屆六中全會精神，水利部黨組從貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求出發，提出了著力要抓好的四件大事：一是病險水庫除險加固，二是農村飲水安全，三是灌區兩改一提高，四是水庫移民工作。這四件大事都是解決人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題的工作，覆蓋范圍廣，項目多而散，管理難度大。水利規劃計劃部門要從自身工作特點出發，認真抓好這四件大事的落實，真正把好事辦實、實事辦好。要著重抓好以下四個方面的工作。

首先，要認真抓好前期設計。這里重點講抓好前期設計工作。病險水庫加固、農村飲水安全、灌區改造都是面上的工程，規劃好抓。一是你們把項目報上來，二是部里把項目匯總起來，再上下反復核實幾遍，規劃就編出來了。最近國家發展改革委稽察辦和財政部檢查出的大量問題，不是出在規劃上，而是項目上的前期工作。主要有四個方面的問題，一是前期設計工作深度不夠，二是項目概算編制偏大，三是設計變更多且隨意，四是留下了安全質量和資金浪費的隱患。而且還有一句話，這些問題不是個別的，而是帶有普遍現象。同志們，今后病險水庫除險加固每年中央安排50億元左右，農村飲水安全每年安排65億元左右，如果設計工作存在上述問題，存在著安全質量和資金浪費的巨大隱患，我們無法向國務院交代，無法向老百姓交代，所以一定要認真抓好前期設計工作。這些項目一般都簡化了前期程序，出了規劃就進入初步設計，所以初步設計一定要做深、做實、做透。做深，就是設計深度要夠，要符合初步設計的技術規范，無論是設計、審查還是上級單位的技術復核，都要嚴把設計質量關；做實，就是概算編制要實，結構設計要科學，工程量計算要實事求是，單價和定額取費要合理，嚴禁虛報冒領；做透，就是要把技術問題分析透，安全隱患分析透，不能在前期階段就留下安全和質量隱患。比如，做一個飲水安全工程的設計，首先水源要充分論證，保證率一定要高，不能幾年后水源枯竭或被污染，要做到大旱之年群眾有水喝，不返渴。病險水庫除險加固首先險情診斷要準確，加固方案要合理，不能頭痛醫腳，腳痛醫頭。我們各級規劃計劃工作負責同志一定要認真抓好此事。

第二，要嚴格前期工作管理。首先要建立前期工作管理責任機制。每個?。▍^、市）廳局都要明確病險水庫除險加固、農村飲水安全和灌區改造項目的前期工作領導負責制度，要把領導責任人報部備案，規劃計劃司會同建管司和農水司監督，前期工作出了問題要追究負責人的責任。二是要嚴格建立前期工作設計單位準入機制，嚴格資質審查，尤其對病險水庫加固工程，原則上設計單位資質的門檻要提高，由各省水利廳局負責制定管理辦法，報部備案。三是要完善初步設計的審查審批和復核制度，要針對病險水庫加固、飲水安全工程和灌區改造項目的特點，確定項目的審批程序，原則上要從嚴從緊，審批權限上收，審批責任在地方，技術審查、行政審批和上級復核幾個階段不能簡化，對重大設計變更等也要一并做出規定。對病險水庫除險加固項目要抓好安全鑒定，鑒定單位要具備鑒定資質，實行主鑒定人負責制度，并對鑒定結果負主要責任。主管部門審核鑒定意見時要嚴格把關，并對審核意見終身負責。病險水庫除險加固、飲水安全、灌區改造等面上工程的前期工作一直是水利前期工作的薄弱環節，各級規劃計劃部門一定要認真負責，不能因為項目小而忽視它，不能因為項目散而不管它，一定要通過建立嚴格、完善的前期工作管理機制，真正把面上工程的前期工作抓好。

第三，要加強投資計劃管理。最近財政部在全國范圍內檢查病險水庫除險加固和飲水安全工程，揭露出這兩項面上工程在投資計劃和資金管理上存在不少問題，有的還相當嚴重。一是地方配套資金到位率差，病險水庫加固工程的到位率全國平均不足40%，有的省僅到位2%，是一個老問題，遲遲不能解決；二是項目超范圍申報、重復申報和虛報問題，主要是飲水安全工程，數量還很大，三項加起來涉及金額達3億元；三是滯留、擠占和挪用資金問題；四是大額現金支付工程款和打白條入賬問題，有的省大額支付現金量達5000多萬元。這些問題我們自身也查過多次，整改過多次，為什么外部委一查還查出如此多的問題呢？客觀上有原因，項目面廣量大，地方財政困難，基層管理人員缺乏培訓，管理難度大。但是規劃計劃部門更應該從主觀上查找原因。病險水庫加固和飲水安全工程從*年開始大規模建設，到現在已經整整6年時間，還是多發地、反復地出現這些問題，我們是否真正仔細地、系統地、深入地從政策上、制度上、程序上、人員上、技術上研究和解決過這些問題？從今年開始，病險水庫加固、飲水安全、灌區改造這三項工程每年投資都在120億元以上，投資計劃管理的好壞，涉及到黨的惠民政策能否全面得到貫徹落實，涉及到社會主義新農村建設大局，涉及到廣大農民的切身利益。各級規劃計劃部門一定要高度認識自己的責任感和使命感，敢于負責，認真負責，會同有關部門扎實做好三項工程的投資計劃管理工作。一是要研究政策，切實解決地方配套資金難的問題。水利部將和國家發展改革委認真研究，明確對于病險水庫加固和飲水安全兩項工程的省級配套資金不少于全部配套資金的50%，各省（區、市）水利廳局也要向省政府報告，確保省級財政配套資金的比例。今后各?。▍^、市）廳局要在省級配套資金落實后方可上報年度建議計劃，中央將按照省級配套資金規模和比例下達投資計劃。二是嚴格投資計劃管理。各省建議計劃的上報必須嚴格遵循國家批復的規劃，非規劃內項目不得上報，嚴禁虛報、冒報和重復申報，部有關司局和流域機構要嚴格把關。要建立計劃誠信與計劃下達的掛鉤制度，對經查實確有虛報、冒報和重復申報的地區，要停止相關項目的計劃下達，限期整改。各級規劃計劃部門要建立嚴格的建議計劃上報審核制度，確保投資計劃的質量和嚴肅性。三是要加強資金使用的管理。各?。▍^、市）水利廳局要針對這三項工程建立完善的基建財務制度，嚴格資金的使用管理。病險水庫加固的中央資金只能用于主體工程，飲水安全項目要繼續推廣和完善規劃建卡、社會公示、資金報帳、招標采購、工程監理、落實管理責任等制度。嚴禁對三項工程資金的滯留、擠占和挪用，一旦發現要嚴肅查處。四是要強化對三項工程的稽察和檢查。今后幾年要把面上項目作為水利審計稽察的重點，包括前期工作情況、計劃安排情況、資金使用情況和工程質量情況。各級規劃計劃部門也要加強經常性的檢查監督，及時發現問題，及時整改。

第四，切實做好新時期水庫移民工作。水庫移民工作是水利工作的重點，更是難點。受歷史的局限，過去水庫移民為國家貢獻很大，但目前移民的生產生活總體仍很困難，近一半移民屬于絕對貧困和低收入人口，是我國農村中困難較大的弱勢群體，已成為影響社會穩定的重要因素。水庫移民問題引起了黨中央、國務院的高度重視，為了解決好這一問題，國務院近期出臺了《大中型水利水電建設征地補償和移民安置條例》和《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，形成了中央新時期的水庫移民政策。這一政策的核心是在水庫移民工作中全面貫徹落實科學發展觀，使水庫移民共享發展改革的成果，實現庫區和移民安置區經濟社會可持續發展。水庫移民工作是水利水電工程建設的重要組成部分，涉及到水庫移民的切身利益，涉及到移民與安置區原住居民的利益關系，也涉及到農村穩定大局。因此，部黨組把水庫移民工作作為今年水利工作四件大事之一，各級規劃計劃部門一定要充分發揮自身作用，落實好這項工作。一是要積極參與指導水庫移民后期扶持規劃、庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃的編制工作，加強與有關部門的協調和配合，做好相關配套政策的落實。二是在今年和今后的規劃和年度計劃安排中，凡是屬于庫區和移民安置區的水利項目，如飲水安全、病險水庫加固、灌區改造、小農水項目等，沒有納入規劃的要納入規劃，進入規劃的要按照國家發展改革委近日針對水庫移民項目扶持發出的通知，在年度計劃中專項列出，優先安排。三是在重點項目前期工作中，高度重視水庫征地移民政策的落實到位，嚴格審核項目的移民安置規劃大綱和移民安置規劃，水利水電工程概算編制要充分考慮移民的合法權益，按照新的補償標準打足打夠，切實解決好水庫移民的生產、生活問題，保障水庫移民共享改革發展成果。規劃計劃部門在各省重點水利工程前期工作中要充分聽取當地群眾的意見，對征地規模較大、移民數量較多的新建項目要慎重上報，慎重決策。四是對在建重點項目，也要盡快落實水庫移民政策，確實需要調整投資概算的項目，要抓緊調整報批，同時要協調做好工程的移民安置工作，為加快工程建設創造條件。

總之，切實做好部黨組提出的這四件大事，是當前和今后一段時期水利規劃計劃工作的重要責任，既是工作的重點，也是工作的難點，希望各單位進一步理清思路，抓住工作的關鍵環節扎實工作，開拓創新，充分發揮相關專業的作用，積極爭取相關部門的支持，共同把這四件大事辦實辦好。

三、不斷加強學習，提高規劃計劃隊伍的工作能力和水平

近期，總書記在中央經濟工作會議上，要求進一步加強學習，提高領導干部貫徹落實科學發展觀的能力。水利工作全面貫徹落實科學發展觀，各級規劃計劃部門肩負著重要職責。作為從事水利規劃計劃工作的同志，一定要認真學的講話精神，按照部黨組的要求，加強規劃計劃隊伍建設，不斷提高干部隊伍的行政能力和業務水平。特別要重視以下幾個方面：一是要加強學習，不斷提高水利工作中貫徹科學發展觀的工作能力。要結合工作實際，加強對政治理論和黨的方針政策的學習，加強對水利專業知識的學習，加強對現代經濟、科學技術、社會管理、法律法規等相關領域知識的學習，深刻認識水利工作的規律，正確把握工作方向，真正能夠按照科學發展觀的要求，領導、指導和做好各項水利規劃工作、項目前期工作、投資計劃管理工作和綜合統計工作。二是要加強調查研究，不斷提高對水利工作和規劃計劃工作的認識水平。既要研究自然規律，包括河流的規律、洪水和干旱規律、水資源的變化規律、以及經濟社會活動對河流及其屬性的轉變和影響，不斷提高對規律性的認識，不斷提高水利規劃的水平；又要研究經濟社會發展的需要和人民群眾切實關心的水問題，使規劃計劃工作能夠時時抓住工作重點，把握工作要害，能夠為解決經濟社會發展中涉及的重大水問題出謀劃策，為解決人民群眾最直接、最關心、最現實的水問題繪制藍圖。三是要增強工作的責任心，要在創新工作思路、抓好工作落實、提高工作質量上下功夫。規劃計劃工作的同志不能簡單應付日常工作，僅限于陪領導、跑項目，要切實圍繞水利中心工作，認真貫徹執行國家的方針政策，埋頭研究工作中存在的問題，提出解決問題的辦法，不說官話套話，創造性地開展工作。四是要加強溝通和協調，充分發揮規劃計劃的龍頭和基礎作用。加強與相關部門的溝通協調，調動各部門的工作積極性，做到顧全大局，各盡其責，團結協作。五是要堅持依法行政，避免在工作中違反原則和隨意行事。要加強制度建設，嚴格執行法律法規和有關政策，嚴格遵守工作程序，各項管理工作都要有據可依。六是做到廉潔從政，勤儉節約。要牢記"兩個務必"，在各項工作中都要貫徹勤儉節約的原則，自覺遵守黨的紀律和國家的法律法規，保持高尚的精神追求，為水利事業的發展作出應有的貢獻。

同志們，做好當前和今后一個時期的水利規劃計劃工作，任務十分艱巨，責任重大。規劃計劃工作的同志一定要增強責任感和使命感。讓我們在以同志為總書記的黨中央領導下，認真貫徹落實科學發展觀，按照部黨組的總體部署，不斷改進工作思路，把握工作重點，抓好工作的落實，努力提高貫徹落實科學發展觀的能力和水平，把規劃計劃工作提上一個新的臺階！