鄉鎮政府履職調研報告

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一、政府職能與職責的反差

由于改革的局部化，鄉鎮職能弱化與職責全面化之間的矛盾日益突出。稅費改革后，特別是農業稅免征后，這種矛盾已逐漸表現出三大反差。

（一）機構增多，而管理權限越來越小

鄉鎮政府是我國最基層的一級政府。由于規模小、結構簡單，且直接面向和聯系農村，過去一直屬“萬金油型”。凡境內之事無論大小、不分內外，鄉鎮政府都要去管。政府機關干部把大量的時間和精力投入到一些日常瑣事之中，而引導農民致富、發展農村經濟等主要職責則無暇顧及。鄉鎮機構改革的手段之一就是對政府職能進行劃分，而其結果都是鄉鎮增設機構，政府權利上繳。為了征收農業稅就成立財政所（農稅所），為了計劃生育就成立計生服務站（政府內部還有計生辦），為了社會治安管理就成立公安派出所（政府內部還有綜治辦），為了發展林業就成立林管站，為了加強國土管理就成立國土所，為了發展工商業就成立工商所，還有農機站、農技站、水管站、畜牧水產站、企業辦、勞動管理站、文化站、廣播站，再加上原本就有的中小學校、衛生院、糧站、供銷社等等，真可謂單位繁雜、站所林立。該減的未減，不該加的變相在加。有些雖然合并了，但實質上卻未并攏，還使得一系列的人員、債務問題無法處理。設立這些機構的目的本是為了進一步明確政府職能，減輕政府負擔。可其結果卻是上面各級各部門將一些權力大、利益多、具有較強經濟職能的機構和單位逐步上收，實行所謂的“條管”。對有些地方性強、管理較麻煩的單位和機構則實行“雙重管理”，其實就是經營、管理由部門掌握，問題、麻煩由鄉鎮負責。此外對那些缺乏資金來源的自收自支單位，則根據各地的經濟狀況而采用不同的管理形式。有錢的收上去實行“條管”或“雙管”，無錢的留給鄉鎮，成為“無人管”。鄉鎮機構龐大，而鄉鎮政府的真正管理權限卻很小。鄉鎮黨委、政府名義上要對轄區機構的工作進行指導和管理，可囿于權限又管理不到位。對有些“條管”和“雙管”單位，召集其有關人員開會，可以不參加；安排他們工作，可以不執行；批評他們的錯誤，可以不理睬。有些單位的主要負責人可以從不與鄉鎮領導謀面，工作兩三年，與鄉鎮主要負責人竟然素不相識。

（二）職能削弱，而工作責任越來越大

從前的鄉鎮政府職能是模糊而又全能的，鄉鎮內的政治經濟、工農商學、修路架橋、扶困濟貧等大事小事、實事虛事都是政府的事。改革開放后，隨著政府體制改革的不斷深化，政府職能逐漸明確化。鄉鎮政府一部分職能被劃分出來，由一些部門站所和二級機構承擔。計劃生育有計生服務站，征收稅費有財政所、地稅所、國稅所，維護社會治安有派出所、司法所。鄉鎮政府職能削弱后，作為基層政府，老百姓有困難，首先想到的還是找村委會和鄉鎮政府。上級黨委、政府或各部門幾乎把凡屬鄉鎮范圍內的一切工作，如，基礎設施建設、安全穩定、計生綜治等等都納入對鄉鎮政府的考核范疇，并且動輒就是“一票否決”，實行“摘帽子”、“敲飯碗”。這種權責分離的現象使鄉鎮干部干起工作來左右為難。鄉干部們感慨：“現在我們的政府‘四不像’：一不像政府，二不像派出機構，三不像綜合管理部門，四不像慈善、服務機構”。

（三）財源短缺，而經濟負擔越來越重

早些年，鄉鎮對農民的征收確實名目繁多。除了繁重的農業稅外，尚有多種稅費、附加和提留、統籌，還有不同形式的種種集資、攤派。稅費改革后，農民的負擔減輕了，隨之而來的是鄉鎮政府財源日漸緊縮。農業稅免征后，鄉鎮不再享有農業稅返回，政府也沒有收取任何稅費的職能和條件，上級財政下撥的工作經費只是杯水車薪，有的鄉鎮財源枯竭，幾乎到了無法正常運轉的地步。近幾年，機構編制、人事部門雖然把住了進人關，鄉鎮干部不再頻繁增加，但現有干部的分流工作都很難。鄉鎮經濟不活，干部分流安置渠道狹窄，除了個別有門路的干部自愿停薪留職或辭職下海外，絕大部分仍在原崗位呆著，致使經費緊張局面難以緩解。而另一方面，報刊征訂、干部培訓、招待接待上級領導等事項都要花錢，使得鄉鎮更是叫苦連天。于是，鄉鎮領導只能采取走一步看一步的辦法，待到調換工作崗位后，再把債務留給下一屆。

二、對解決問題辦法的思索

之所以會出現這一系列問題，筆者認為最根本的原因還是行政體制沒有理順，政府職能與職責不相協調。隨著社會形勢和經濟形勢的不斷發展，加快鄉鎮綜合配套改革，已迫在眉梢。

（一）整合鄉鎮站所

對鄉鎮所有的單位、站所進行分析研究，劃分類別，實行職能整合。一是將那些原本就不起作用或已經失去作用的機構注銷或撤銷。其工作人員由所在部門上收，或讓其自謀職業。如文化站、勞保站、財政所。二是將那些公益性過弱、經營性較強的事業機構改成企業，讓其自主經營、自謀生路。如廣播站、農技站、畜牧水產站。三是將一些公益性較強的機構，組合成一兩個綜合性管理服務機構，直接由鄉鎮政府管理。如農機站、水管站、林管站、企業辦、安監站、國土所，并將以上各種公益性職能進行整合，以使管理和服務職能的整體化、系統化；讓其經營性職能走向企業化、市場化。四是將存在意義不大，且其職能完全可由其他機構或單位替代的機構與其他機構或單位合并。如計生服務站與衛生院合并，公安派出所、司法所與鄉鎮綜治辦合并。通過整合，既可減輕各級政府特別是鄉鎮政府的財政壓力，避免工作中相互摩擦扯皮、人浮于事或無所事事的現象發生，也可克服原來由于主管部門鞭長莫及而造成的“條管”“雙管”無人管的弊端。

（二）健全政府職能

還權予鄉鎮，健全政府職能，使鄉鎮政府職能、職權和職責協調一致。首先必須取消“條管”制。取消除銀行、郵政、電信之外的所有“直管”或“條管”，收回工商、地稅、國稅、財政的職能，整合一起，由鄉鎮組成費稅征稽所。收回對公路養護工班的管理權，將其改設成鄉村公路管理所。其次要改善“雙管”體制。一部分業務性較強的單位，如學校、衛生院，業務上由有關業務部門指導，行政上由鄉鎮黨委政府領導和管理。第三是規范派出機構。設在鄉鎮的中心法庭、公安派出所，由于缺乏有效的領導和管理，并沒有起到應有的作用。必須對這類機構進行規范整治，或撤銷或整合，并將其納入當地黨委政府的領導之下。同時把民政局的婚姻登記和公安局的戶籍管理等職能下放給鄉鎮有關機構，以解決鄉民們上戶口需遠走他鄉、辦身份證和結婚證要奔赴縣城的實際困難。這樣，鄉鎮事業單位和站所都成為實實在在的鄉鎮二級機構，增大了鄉鎮的管理權限。再將那些確需保留而又未被整合的極小部分站所職能收集過來，由鄉鎮政府安排專干去履行。既能保證有人干事、有人管事，又能避免過多的協調和扯皮，使政府及其機關干部有更多的時間和精力想大事、抓大事，更好地引導人民加強經濟建設，更好地為廣大農民謀福祉。

（三）適度調整區劃

鄉鎮村級組織太多，村干部職數偏多，而鄉村兩級負擔難以承受。根據區域特點，參照歷史沿革，按照人口、面積、地理、宗族、習慣諸因素適度進行村級整合，已顯尤為迫切。實行村級整合，減少行政村的數量和村干部職數，既能壯大村級經濟實力，又能減少鄉村經濟負擔，還有利于鄉鎮政府整體職能的發揮。鄉鎮政府不僅在職能上要健全，而且規模也應擴大。隨著村級整合和農村交通條件的改善，鄉鎮應該進行相應的合并，以改變鄉鎮數量偏多、規模偏小、布局偏散的局勢。鄉鎮合并必須注意適度，應該把人口數量控制在3萬至5萬之間。這樣既有利于鞏固和壯大鄉鎮的經濟實力，強化鄉鎮政府的管理職能，又便于加強縣級政府的管理，使縣鄉兩級的管理都能足額到位。

（四）轉變工作職能

鄉鎮綜合配套改革的主要目的之一，就是要使政府職能得以轉變。這與以上所提的“健全政府職能”并無矛盾?！敖∪笔轻槍β毮芘渲煤托姓嘞薅?，而“轉變”則是針對職能發揮的角度、重心和方式而言。圍繞發展農村經濟，鄉鎮政府理應改變自己的工作重心和履職方式，迅速使政府的主要工作職能由管理轉變為服務，使干部的主要精力由過去的忙于收糧收錢轉到扎實服務“三農”上來。對每個鄉鎮干部規定具體的服務工作內容和工作任務，定項目、定指標，直接聯系村組或農戶，實行“三農”服務承諾制、合同制和工作完成情況、農民滿意情況考核制。鄉鎮成立“三農”工作辦公室，對服務“三農”工作進行具體研究和管理，予以跟蹤督查落實，依此對干部的業績進行考核。并依據考核情況給干部定編定崗，確定干部的留崗和分流。鄉鎮干部的工作進行重新定位，通過各種措施促使其積極當好服務“三農”的“項目聯絡員、市場信息員、矛盾糾紛調解員”。通過政府職能轉變，將那些具體的事業性工作、管理性工作、執法工作由有關的二級機構或下屬事業單位負責，政府機關則起著領導、指導、協調和服務的作用，這樣既能使鄉鎮政府機關干部從繁雜的事務性工作抽出大量的時間投入“三農”服務工作，又能使政府的行政管理和領導足額到位，政府的職能充分發揮。

總之，要最大程度地解決鄉鎮在機構、職能等方面存在的突出問題，就必須打破固有的、僵化的條條框框限制，嚴格按照“精簡、統一、效能”的原則，深入徹底地進行機構改革。然而要真正達到“提高行政效率，降低行政成本，整合行政資源”的目的，卻不是一朝一夕、一蹴而就的，還必須依靠各級黨委政府的艱辛努力。