機構編制監督調研報告

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一、加強監督管理的必要性

實踐證明，各個時期制定的編制管理的方針、政策、原則、以及管理方法是同當時的政治、經濟形勢和經濟管理體制基本相適應的，在特定的歷史條件下發揮了重要作用，并有力地推進了我國社會生產力的發展。然而，由于過去的編制工作具有被動性和主觀隨意性特點，加上管理力量的脆弱和法制不健全，致使長期以來機構編制缺乏科學的定量分析、法律的約束和強有力的監督，機構、編制往往陷入“膨脹一精簡再膨脹一再精簡”的惡性循環?，F行編制管理模式已經受到嚴峻挑戰，一些與新形勢不相適應的因素也日益顯露出來。主要表現以下“四性”：

一是編制使用上的交叉性。現行的編制分為3類，即：行政、事業、企業。這種編制劃分，使國家機關除有行政編制外，還有事業編制，混編串編比較嚴重。

二是管理缺乏嚴肅性。建國幾十年來，編制管理科學處于逐步完善、發展當中，機構編制還沒有定性、定量標準，執行起來可操作性不強。在實踐中，相當一部分人對編制管理的科學性未引起足夠的重視，憑經驗、憑感覺開展工作，使得管理的隨意現象比比皆是。

三是機構設置和職能劃分缺乏科學性?，F實中，“條管”與“塊管”、部門與部門、上級與下級之間，在某一特定時期，往往存在各自的局部利益。當局部利益發生沖突和矛盾的時候，人們則從維護自身利益的角度出發，對一些機構編制事項，采取“打招呼”、“批條子”的辦法，人為給機構編制管理部門施加壓力。

四是管理的監督處罰手段缺乏可操作性?！熬幹凭褪欠ㄒ帯?，這是從事機構編制管理工作的一個基本原則和觀點?？稍诂F實中，由于缺乏管理的法律規范，缺乏違反機構編制管理的監督處罰機制，很難真正把編制作為法規來執行。維護編制管理的嚴肅性和權威性，必須進一步完善機構編制管理法規。這對加強監督工作具有四個方面積極作用：①起預防作用;②及時發現問題;③嚴肅法規;④優化管理及提高功效。

二、監督的類別和形式

現行機構編制管理中的監督體系，一般可以有黨的監督、國家權力機關的監督、國家行政機關綜合部門的監督、各單位內部監督、機構編制管理機關的監督、群眾和輿論監督、司法部門的監督等。其主要形式有：

一是審核監督。即機構編制管理部門在審批機構編制后的一定時期內（比如半年或一年），對所定的“三定”方案的執行情況進行審核和監督，如發現違規現象，則予以及時制止和糾正。二是統計分析監督。統計是編制管理部門進行機構編制管理的重要手段之。經常性編制統計，可以對違反機構編制紀律的行為動機，產生一定的心理壓力，客觀上起到一些威懾作用。根據統計結果，編制部門可以及時采取必要的措施，糾正違規行為。

三是綜合部門監督。主要指審計、人事、財政、紀檢監察等綜合部門的監督。如：工資基金監督，這是帶有經濟性質的行政監督措施之一。通過工資統發中心，編制部門對于違反規定的單位進行有效控制，對超編人員不予發放工資，以維護機構編制管理的嚴肅性。四是接受群眾監督。這類監督體現了我國社會主義市場經濟體制民主化的特征，是人民群眾當家作主的表現，如：通過信訪、舉報等形式和有關部門反映，這樣可以彌補監督機制的不足和疏漏，形成一個完整的監督體系。

上述各類監督與編制立法緊密相聯，加強機構編制監督工作，是更好地執行編制相關法規的有效途徑。

三、建議和意見

為切實維護機構編制管理的權威性和嚴肅性，保證編制法規的執行，加強監督管理是必不可少的重要手段。因此，我們必須切實做好如下幾個方面的工作：

一是切實加強組織領導，提高監督水平。建立健全組織領導責任追究管理體系，既擔負領導責任，又行使監督職能。主要通過各級組織，監督黨政機關、人民團體、企事業單位是否執行編制法規到位。

二是切實加強宣傳教育，提高法規觀念。充分發揮各社會團體、新聞機構的作用，利用傳播媒介在當代信息社會中功能日趨增強的特點，使它們參與監督。加大宣傳力度，使全社會都牢牢樹立“編制就是法規”的意識，懂得機構的設置、編制的配備、職能的整合和利用都有嚴格的規定，不能隨著個別領導意圖的變更而輕易改變。這樣能更好地維護法規的統一性，防止權力濫用，嚴格按程序辦事。

三是切實加強編制立法，提高依法行政水平。我國機構編制管理長期存在的軟弱無力的狀況一直沒有從根本上得到解決。在管理方法上，基本上依靠行政手段，“人治”意識較濃。缺乏預算和法律的“硬約束”。要切實鞏固機構改革成果，就必須下大力解決監督機制問題，促使行政管理走上法制化的軌道。因此，必須加快編制立法步伐，為行政活動提供基本的規范和程序。自古以來，歷代編制立法，均有違法處罰的規定，如《唐律⊙職制律》對違反編制法規的行為，都有嚴格的處罰規定：“諸官有員數而署置過限及不應置而置”。我們認為，借鑒古代和國外先進管理模式，通過編制立法對違法行為進行處罰，其主要原因是為了維護機構編制管理的權威和嚴肅性。

四是切實加強內部管理，提高執行能力。轉變編制部門的管事職能，把編制管理與經費管理、法律監督結合起來，逐步建立黨委、政府機構編制管理的“自控”機制。對于編制部門來說，要及時轉變觀念，改變目前重“審批”輕“監管”工作格局，經常深入各單位，檢查了解編制執行情況，發現問題，及時糾正，并采取經濟的、行政的手段，實現有效鑒督?？傊?，建立多層次、全方位的監督體系，健全各類制度，嚴肅責任追究，明確責任主體，強化監督檢查，是鞏固機構改革成果的有效途徑。