基層統計科學發展條件調查研究報告

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隨著科學發展觀的深入貫徹落實和新一輪的思想大解放，經濟大發展，社會大進步，促使統計工作必須以科學發展觀為指導，進一步拓寬發展思路和服務領域，從思想上要打破傳統的思維定勢和主觀偏見的束縛，為基層統計的科學發展注入新活力，創造新動力；從方法上要創新運用統計方法制度和現代信息化手段，提高科學統計的把握能力和科學發展的分析能力。

一、科學發展觀是實現基層統計科學發展的重要指導思想

科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧?？茖W發展的基本內涵立足于經濟、社會、政治、文化、環境、生態等各方面的發展，又著眼于發展各要素之間的協調促進，銜接互動，既反映當前發展的要求，又反映未來發展的需要，而統計工作的內容和要求就是如何科學反映科學發展觀內涵各要素的變動規律?？茖W發展觀作為統領一切社會實踐活動的理論思維，全面地回答了在經濟和社會日益發展的今天，統計實踐的具體內容和發展目標，準確地破解了統計如何又好又快發展的難題，為現代統計的科學發展指明了方向和道路，特別是當統計工作在市場經濟不斷完善的過程中，要充分發揮和彰顯其在社會和經濟中的作用和地位，就離不開科學發展觀的指導，將科學發展觀作為統計建設和發展的指導思想更是開創新時期統計工作新局面的重要理論保障，因此，基層統計建設要牢固樹立和落實科學發展觀，增強實踐科學發展觀的自覺性和主動性，把統計工作實踐的內容與落實科學發展觀的目標要求結合起來，積極探索并建立統計科學發展的制度體制和機制，切實把科學發展觀貫穿于統計科學發展的全過程和推動統計事業進步的各環節。

二、當前推動基層統計科學發展的有利條件

1、各級黨委政府對統計工作重視程度和依賴程度不斷加強，是快速推進基層統計科學發展的重要前提。

經過中國幾代統計人的不懈努力，反映統計發展和社會進步的統計方法制度逐步確立，統計的信息產品與經濟社會的結構變化，增長方式轉變，人與環境的統一等的聯系程度更加緊密，更能從多角度多方位滿足各級黨委政府及社會公眾對統計信息的需求，黨政領導對統計工作的重視程度和支持力度，也隨之提高，統計發展的環境更加寬松和和諧，尤其是近幾年來各級黨政領導不斷深入當地統計機構調研視察，既是對統計工作取得成績的充分肯定，也給統計參與政府決策提供了重大機遇，同時也解決了統計發展過程中的許多現實問題和困難。

2、經濟和社會持續發展為推動基層統計的科學發展提供了重要的環境條件。

統計對經濟和社會的發展具有重要監測預警功能，是認識經濟社會發展規律的重要方法和工具，是反映經濟社會動態變化的晴雨表和報警器；經濟和社會的深入持續發展也越來越需要統計提供強有力的監測、評價和服務能力；同時，統計的發展更需要經濟社會發展來支撐，統計內容的變化和工作方法的創新因循著經濟社會的變化和進步，經濟的騰飛又為統計發展提供了更多調查制度需求，豐富了統計調查的內涵；社會的進步為統計發展創造了寬松的人為環境和物質環境，提供了持續永久的發展動力。

3、統計事業新局面的不斷開拓為推動基層統計的科學發展提供了堅實的基礎條件。

隨著統計改革的不斷深化，統計內部的管理體制不斷健全，統計的創新理念不斷改進，統計的方法制度日趨完善。根據經濟發展和政府決策需求，建立起來的統計指標體系，使統計工作更具有科學性、系統性、適應性，更能有效地監控地方經濟的發展，特別是在新形勢下，黨政領導中心工作開展到哪里，統計預警監測工作就延伸到哪里，經濟形勢有什么變化，統計分析和統計報表就反映什么，社會公眾需要什么統計產品，統計工作就設計提供什么產品。統計工作服務政府、服務社會的主動性和能動性得到進一步加強。同時，隨著統計教育和統計文化的發展，統計工作的內涵和發展空間不斷開拓，統計的科學發展日趨成熟。

4、社會各界對統計產品和服務的需求是基層統計科學發展的客觀需求條件。

經濟越發展，社會越進步，居民生活水平越提高，社會各界對統計的客觀需求越強烈。要滿足社會各界對統計產品的不斷增強需求，就必須更好地發揮統計的職能，對經濟和社會的發展進行更全面、準確的分析與監測，對經濟和社會運行過程中存在的難點、熱點問題進行及時剖析；要滿足社會各界對統計產品不斷增強的需求，就必須努力拓展統計的服務職能、強化統計的預警作用，推動統計工作沿著科學的發展軌道前進。

三、影響基層統計科學發展的制約因素

1、基層統計機構基礎薄弱，統計的職能難以得到有效的發揮。

從中國現行的統計體制和實際情況看，統計機構建設呈倒掛“金字塔”的特點十分明顯：上層統計機構設置健全、人員多力量相對較強，基層統計機構（市縣鄉鎮）尤其是鄉鎮統計機構設置單一、人員少力量相對較弱；目前，市級統計機構人員大都在80人左右，縣級政府統計機構人員大都在30人左右，而鄉級統計機構人員近2—3人，村級統計網絡則出現了嚴重的斷層。這樣的人員規模，既要完成國家、省局的統計調查任務，又要完成正常的業務報表和當地政府布置的統計調查任務，更要高質量地完成跨度大、時間長的大型普查，統計人員常常是超負荷運轉，可謂是上面千條線下面一根針，這種“上強下弱”是影響統計事業發展的主要因素?；鶎踊A工作也相對薄弱，統計隊伍不穩定、統計資料不完整、統計網絡不健全、統計服務不到位、統計制度不科學等問題較為突出。同時統計任務和統計力量不匹配的矛盾凸顯，周期性的統計普查和定期性的統計調查相互交織，任務重、范圍廣，基層統計站（所）條件簡陋、辦公經費短缺，統計人員兼職過多、待遇差、素質參差不齊、工作流動頻繁，基礎統計資料管理混亂、殘缺不全，基礎工作不扎實等因素在一定程度上也制約著統計職能的有效發展。

2、統計管理體制改革滯后，統計的工作質量難以得到有效保障。

首先政府綜合統計管理體制實行的是“統一領導，分級負責”的管理模式，統計部門的人員編制、工作經費都由本級地方政府管理和撥付，同級政府對統計機構具有人、財、物權的絕對領導權，上級統計局對下級統計機構僅有業務指導權，這樣給統計政令的上下暢通增加了一定阻力，不但弱化了上級統計機構對下級統計機構的管理職能，同時也加劇了地方政府和統計主管部門在統計數據評估監測等意識領域的矛盾，特別是下算一級制度和地方行政絕對領導現實的矛盾沖突，使地方綜合統計部門上下都難做人；這種管理體制最大的弊端是統計機構和統計人員無法獨立行使統計調查、統計報告、統計監督的職權，給統計數據質量的保證增加了難度，嚴重約束了統計工作的獨立自主性。其次政府綜合統計和部門統計之間的職責不清、關系不順、聯系不緊，政府綜合統計干了許多本應由部門統計干的事，但缺乏對部門統計強有力的管理和協調手段，導致數出多門、相互矛盾等現象，影響了統計數據的權威性。第三目前推行的國家調查與地方調查雙軌制管理模式，由于局隊之間職責交叉、權限不明、配合不力，使局隊在數據匯總、使用上的矛盾沖突時有發生，統計調查系統內部的矛盾日益突出。同時雙方各自為政，重復調查，不僅導致了調查資源的浪費，而且也影響了統計在社會和公眾中的形象。

3、現行的統計方法和指標體系與經濟和社會發展不適應，統計的服務質量難以有效提升。

現行統計指標體系基本上還是屬于物質生產統計指標體系，統計指標的內容、口徑、范圍、計算方法還不能完全反映包括一、二、三產業在內的整個國民經濟運行狀況。統計方法制度滯后于經濟、社會發展的要求。如環境資源、生態以及社會發展等方面活動，在統計上還沒有形成完整規范的指標體系。抽樣調查雖然在許多領域得到應用和推廣，但由于不能很好地解決代表性以及數據分層使用的問題，還不能滿足目前各級政府管理的需要，在一定程度上造成了統計調查方法的雙軌制運行，加重了基層統計的負擔，使得統計工作越到基層，頭緒越多，任務越重，壓力越大。統計制度和指標體系的不完善，在一定程度上也制約著統計工作的正常開展和統計職能的充分發揮。指標體系不完備、數出多門、重復統計、統計調查對象負擔過重等現象依然存在。同樣，現行統計調查方法主要是由層層匯總、機械求全的全面統計報表制度組成。這是在國民經濟基本上處于單一的公有制和實行高度集中的計劃經濟管理體制下所采用的一種調查方法。隨著市場經濟的不斷發展，經濟和社會各方面情況發生了很大變化，全面統計報表制度面臨嚴重挑戰，虛報、瞞報、拒報、遲報現象屢有發生。全面報表的統計調查方法體系已經難以為繼。

4、統計調查網絡結構單一，兼容性能差，統計的工作效率難以明顯提高。

統計調查網絡是統計調查工作的終端，統計數據的生成都要通過成千上萬個終端進行搜集、整理最后匯總形成完整的數據庫。經過20多年的統計建設和發展，基層統計網絡建設取得了很大的成績，從城市到鄉村、從企業到住戶，都建立了較為完備的統計調查網絡體系，這些調查網絡體系的形成，為地方國民經濟的發展做出了很大的貢獻，產生了積極的推動作用。同時，調查網點在運行過程中，也存在一些問題：一是現有調查網點功能單一，工業調查點、服務業調查點、貿易業調查點、城市住戶點、農村住戶點、農村固定資產投資點、農產量調查點等專業調查點同時交替設立，星羅棋布，且專點專用，互不干涉，調查點的兼容性能差，使調查員跑了東村跑西村，出了南村進北村；二是現有調查點由于受經費、被調查人員素質（記帳戶）等諸多方面的影響，調查點的配合程度差，調查質量不高；三是各種類型（級別）的調查點數量龐大，調查成本高，加大了基層統計工作人員的負擔；四是調查點的設立缺乏系統性，重復調查，造成了統計資源的極大浪費，使本來人員緊張的統計系統更是舉步維艱、疲于應付。統計的工作效率和質量受到嚴峻挑戰。

5、統計的法制建設和數據質量保證難度大，統計的公信度難以有效保證。

一是在新的經濟發展時期，對統計法制建設環境和條件研究不夠，統計法律法規修訂完善的力度不夠，措施不得力，統計行政主體和執法主體相互交叉重合，執法的力度和難度加大；再加上統計調查對象對統計法律法規了解不夠，虛報、瞞報統計資料的行為仍屢禁不止，作為統計工作保障的統計執法“查處容易、執行難”，所以，“年年執法，年年查處，但震懾力量不大，即使費盡心血得到較為徹底的查處，那也是”溫柔的一刀“，從根本上不能給統計違法者以有力的打擊。二是部分統計調查對象由于對統計工作的理解不到位，因而配合程度不高，再加上部分統計人員業務不熟，把握統計數據質量的能力差，部分單位片面的追求本部門的政治和經濟利益，存在對統計數據質量干擾的現象，導致源頭統計數據失真；三是隨著經濟社會的快速發展，統計調查單位的數量急劇增加，特別是面廣量大的小規模私營企業以及個體經營戶，難以提供準確的統計數據和資料，且對統計的支持和配合程度下降。還有一些調查對象出于自身利益等方面考慮，不愿意提供真實的統計數據和資料，統計部門獲取真實統計資料的難度越來越大，統計的社會公信度面臨嚴峻的挑戰。