許可證制度范文

導語：如何才能寫好一篇許可證制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

［關鍵詞］制度變遷，市場機制，公民社會，政府管制限度

環境污染，不論是在先發展國家，還是在后發展國家，都是經濟發展過程中不可回避的嚴峻事實。不過，與先發展國家比較，后發展國家的環境污染顯得更為突出和嚴重。針對環境這一公共物品，政府如何在環境管制和對環境污染管理中發揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機制的經濟功能與公民社會自組織的參與監督。排污許可證制度是實行環境可持續發展的一項基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實施的一項制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實施，然后國家環境保護局在1987年作為一項新的環境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經驗，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點、推廣到現在已快十五年了?？紤]到沿海地區尤其是農村地區水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態的嚴重危害性，因此，有必要對此類問題進行調查和研究，以便發現問題尋找有關對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現實，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機制的經濟功能和公民社會的參與監督。[3]

一、排放許可證制度安排、現實困境與制度變遷

改革開放以后，我國實施以經濟建設為中心的發展戰略，因此，工業生產是發展經濟的唯一選擇。在農村，鄉鎮企業在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環境（包括稅收、土地與服務費用方面的優惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發展重工業與化學工業為主，但經濟發展的結果是自然環境的破壞與人們生活質量的下降。農村地區水污染特別嚴重，而城市地區受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環境污染已經影響著城鄉居民的身體健康與生存質量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產性污染大量出現，國家環境保護局為了扭轉環境惡化的趨勢，在國家有關法律法規的基礎上，先后制訂了八項管理制度，其中排污許可證制度是一項具有法律效力的政府環境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。

水污染物排放許可證制度是當地環境保護部門根據排污單位申報登記經審核批準，發放排放許可證，并對排污單位進行監督管理的一項制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點，后來逐漸推廣，作為一項基本制度存在。

排污許可證制度在實踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎之上。第一個基礎是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎是側重點的選擇，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束。

（一）在手段基礎上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉變

開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環境保護總局根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準，省級政府可以制定地方水污染物排放標準。濃度控制的優點是比較簡單、管理方便，可以根據它的排放濃度來決定它對水質的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質的破壞程度越大。因此，只要監測出排放濃度，就能計算出受污水質的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環境目標相聯系。實際上，污染源由于它們在地區上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環境污染的影響是不相同的。如季節因素影響。水質對濃度的稀釋常受季節的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經濟優勢。在濃度控制的管理戰略下，污染源治理方案是工廠達標排放的點源單獨處理方案，沒有考慮到污染單位的經濟技術條件、生產規模和廠群之間的聯系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經濟刺激作用。所有環境保護工作都圍繞“達標”來進行，沒有考慮到局部與整體、重點與非重點的區別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實際管理中兩個問題較突出：一是污染源達標，但水體繼續惡化；二是按排放標準進行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環境保護總局于1988年頒發《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制?！?989年全國有60多個城市實行了以總量控制為基礎的環境保護制度。1991年又在總量控制的基礎上，相繼推出了行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制為基礎的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點是：在區域上，農村地區以濃度控制為主，城市地區以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點非重點上，非重點污染源實行濃度控制，重點污染源實行總量控制。

污染物排放總量控制方式是根據環境目標的預期目的，事前測算出本環境目標所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標分配到各個區域并進行分散管理的一套管理辦法。行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現方式。1、行業總量控制。針對各地不同的工業行業，環境保護部門有選擇地對重點行業污染物進行控制。如浙江平陽縣，它的主要產業是制革行業，因此，環境污染控制以制革行業為主兼顧其他行業；2、目標總量控制。國家環境保護總量根據1995年的排放總量作為基數，每年設定比上年遞減的排放量目標。總量控制的辦法，首先在各省區市申報基礎上，核定省區市排放量基數。經全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區市，作為國家控制計劃指標，然后由各省區市把省級控制計劃指標分解下達，逐級實施總量控制計劃管理。實行污染物總量控制是強化水環境管理的有效措施。為了保證水體質量，必須嚴格控制排放污染負荷量（即污染物總量），使其不超過自然環境的凈化能力；3、容量總量控制。根據河流水質承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。

在實際環境管理中，目標總量控制是最主要的手段。但目標總量的制定可能與以下三個問題有關：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實際過程中，自動化的監測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關聯，在測定排污總量之前，首先應該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環境保護部門和當地環境保護部門中選擇確定。由上級環境保護部門決定，主要考慮的是整個行政區域的排污總量，這樣，在分配當地排污總量時可能會有高低之分，也會出現與事實不符的狀態。如果由當地環保部門自行確定，在現行的平行管理體制（一級政府直接管理當地環保部門的體制）下難免會出現地方保護主義的弊病。

水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標準與確定污染物目標總量控制和排污總量削減基礎上的。這一制度的關鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標。另外，水污染物總量控制還應涉及到流域、區域水量水質、總用水量和排水量等諸多因素。

（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯

從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實施的是排污申報登記制度，這在《環境保護法》和《水污染防治法》中有明確的規定，其次才開始推行排放許可證制度?？梢哉f，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業登記制度，因此，它的效力受到嚴重削弱。由于企業營業執照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業的“出生”，在實行“三同時”制度的基礎上對某些污染領域采取一定的措施。國家環境保護總局、國家工商行政管理局《關于加強飲食娛樂服務企業環境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴建、轉產的飲食、娛樂、服務企業，有涉及污染項目的，應按環境保護法及有關行政法規，向當地環境保護行政主管部門辦理環境影響申報登記或審批手續?！ど绦姓芾聿块T在審核企業登記申請和對企業的監督管理工作中，可以要求企業就污染及防治情況作出說明，發現有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環境保護行政主管部門通報情況。”明確提出工商行政管理部門應與環境保護部門合作，共同預防環境污染。但這些規定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎上。溫州市鹿城區采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯合審批的辦法，行使自己的環境污染評估權，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執行這一方面的規定，可能出現辦理營業執照或年檢時環境保護部門無力干預的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執照年審那樣有強制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環境保護局與市計委、經委、建委、規劃、土管、工商等17家部門實行聯合投資項目審批一條龍服務。杭州市將投資項目審批的政府部門安排在同一地點辦工，也把環保部門納入，這對環保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關系。當然，所有的制度都有可能會發生變化，最好的辦法是，把相關職能部門共同處理環保事務的有關規定，不僅僅體現在部門規章中，而且應在法律法規中加以明確。

不少排污單位在申報登記之前已經在生產，這在浙江溫州、嘉興的鄉鎮企業最為明顯。當然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務院的《水污染防治法實施細則》（2000年）規定，縣級以上地方政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排放許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排放許可證。在這里，已經將排放許可證制度與限期治理制度相聯結。只有符合達標排放的排污單位，才能領取到正式排放許可證，而沒有達標的排污單位處于限期治理階段，只能領取臨時排放許可證。

（三）在側重點的選擇上，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束

一般來說，一旦涉及到當地飲用水源的污染問題，各地都會采取強管制的方式，在城市地區，重點保護的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護十分重視，對水源保護區的198家重點企業全部實施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區還出臺了局部性水域的地方性法規。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》，規定：“污染物排放管理實行污染物排放總量控制制度?！h境保護部門根據苕溪水域地面水環境質量標準和污染物排放總量控制限值對排污單位核發排污控制證，排污控制證由杭州市環境保護部門統一制定。……對責令限期治理的，在限期治理期間必須嚴格按照排污控制證規定的要求排污；對責令停產治理的，在治理期間不得排污；對責令關閉的，應停止生產，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對水源保護區實行的是強制性的管制，對排污單位的進入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實行的是誘導性的管制，大都以收繳排污費和實施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實際上是有嚴格區別的。前者管理力度強，涉及到居民的生活用水和社會的穩定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。

在討論排放許可證制度時，切不可忘記現實生活的殘酷無情。在對浙江省有關市縣調查后，人們發現許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地。

一是嚴格按規章制度發放許可證的市縣比例不高。在調查的八個市縣中，就有五個沒有按規范操作，見表一。

浙江省按規范發放許可證的有關市縣分類（表一）

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|按規范發放許可證的市縣|溫州、杭州、寧波|

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|不按規范發放許可證的市縣|金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]|

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二是發放許可證的數字與實際排污企業數差別太大。溫州市（不包括區，只統計市本級）96年開始發放污染物許可證，97年到99年的統計數字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據有關領導直觀的估計，領取許可證的排污單位僅占排污單位總數的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環保局領取許可證，但仍照樣經營與生產。

三是有的市縣根本就沒有真正落實過這項制度。瑞安市從96年開始實施許可證制度，但只發放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發放過許可證。

當然，得出許可證制度“名存實亡”結論的更為充足的一個理由，那就是，現行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實施過程中出現了制度變遷，使原先設計的制度安排發生重大的變化。

行政許可是指行政主體根據行政相對人的申請，經審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結合排放許可證制度的實際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：

1、許可應該是依申請事先批準，而不是事后核查。現行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環境保護部門提出申請，而只是在事中或事后才由環境保護部門消極被動地去監督，這在農村地區水污染物排放管理中尤為明顯。

2、許可是一種賦予權利的活動，應該賦予相應的權利。但現行的許可制度沒有做到這一點，排污單位沒有合法的排污權。在實際過程中，國家只是默認這種權利而已。

3、許可應該是賦予的特殊性權利，因此，發放的許可證應該受到嚴格的數量限制。目前，環保部門所發放的排污許可證不受數量限制。

4、許可應該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結果基礎上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當地環境保護部門審核批準；三是發放排放許可證；四是監督管理。其中第二個步驟審核批準的依據是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據是濃度控制，后改為總量控制。（農村地區仍是濃度控制）。但現在的問題是，在農村無法做到總量控制，只能根據濃度控制，即使在城市地區，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因為現行的監測手段做不到這一點。這樣，發放的許可證實際上是建立在審查手段不確定的基礎上進行的。

5、許可是一種審批行為，因此，它會產生批準或不批準兩種結果。作為行政許可，它以“禁止義務”的存在為前提。義務分兩種：作為義務與不作為義務。禁止義務屬于不作為義務。行政許可不是對一般義務的免除，而是對禁止義務的免除。如果沒有禁止義務，也就無所謂行政許可。排放許可證應該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準，不存在不批準，事實上就與政府確立許可證制度的本義相違背。

6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統一的格式，而排放許可證格式不統一。盡管國家環保局規定水污染排放許可證要有統一的格式，國家環保局也提供過統一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統一印制，結果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。

考慮到排放許可證制度在實施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。

注冊證制度的基本內容如下：1、注冊證制度規定，排污單位排污不需要由環保部門批準或許可，排污單位只是向環保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實際上就是行政確認，而不是許可。許可是環保部門對排污單位申請的事先批準，而確認是事后同意。當然，其排污費、超標超量排放費仍要按規定交納。2、由于環保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環保部門根據排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環保部門抽檢所獲得的數據確定。3、根據排污單位申請或備案，環保部門就發給注冊證，不受數量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。

通過以上的分析，結合許可證理論的規范與許可證實踐的操作，我們認為，現行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達到由環保部門行使真正管理權力的狀態?，F行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關的管理內容與規范，才能進入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現的趨勢是：第一步，排污企業先注冊，環保部門備案后就發給注冊證；第二步，排污企業先申請，環保部門核實審查，再由環保部門批準同意或不同意核發許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規范性許可證制度的本質特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現階段的許可證制度實際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。

二、制度需求與制度供給：政府管制失靈

如何處理環境保護與經濟發展的關系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實行的是“目的一元論”，這些國家的環境法律規定，環境保護法的唯一目的是保護人群健康。因此，一旦經濟發展與環境保護總原則相抵觸時，人們除了選擇環境保護外別無選擇。不過，世界上大多數國家實行的“目的二元論”，即既保護人體健康，又促進經濟發展。[6]

中國是后發展的社會主義國家，必然把保護人體健康與經濟發展有機結合起來。但不管怎樣，政府對于已經產生污染的企業管理來說，事實上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。

我國經濟發展以粗放的外延發展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實現經濟的較高增長。因此，對于環境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴重影響人們的基本生活和降低生活質量為界。各地在發展經濟過程中，不論是損耗資源型的產品，還是損耗環境型的產品，只要能取得一定的經濟效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。

制度變遷的需求產生于內在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經濟發展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發展的壓力。據上所述，排放許可證制度在內在變量方面已經存在著制度安排設計上和技術上的漏洞，外在變量上更與制度原設定的目標大相徑庭。當然，任何制度都會出現不足，這是正?，F象。“把制度搞正確是一個困難的、耗時的和引發矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認同的規則，又需要有關于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現實生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內在變量與外在變量發生變異，最終導致政府管制失靈。

（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強烈的依賴性，而且對政府環境保護部門來說也嫌底氣不足。

1、排污單位需求不足。環境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經濟利益最大化為其宗旨和目標的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續生存和發展，公有地的悲劇必將發生。[8]這時候，作為公共事物的管理者-政府被迫對環境污染進行管制，約束人們的生產與經營活動，保護環境。既然政府加入了對環境的管制，排污單位就被迫交納相應的排污費和超標超量排污費，但排污單位的環境保護意識卻沒有相應提高，認為交納排污費和超標超量排污費后，排污單位就已經履行了保護環境的義務，有的還對環保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環境保護局向鐵道部第四勘測設計院等16家企業事業單位發出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環境保護局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認定其行為已構成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。[9]

對治污設備的興建也持消極態度。這與企業發展預期與貼現率高低有關。大中型企業與小型企業對預期與貼現率態度是有差別的。大中型企業對企業發展有較高的預期，因此，重點放在企業長遠的發展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現率。小型企業則有所不同，它對未來的預期收益評價較低，對自身的生產與經營狀態沒有長期的發展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預期收益評價較高，這導致小型企業關心的僅僅是近期的貼現率，其直接后果便是這類企業行為的短期化。顯而易見，大中型企業對興建治污設備行動積極，小型企業持觀望拖拉的消極態度。而且，治污設備的投入也是一筆較大的開支。據市場調查，自動監測設施，即便最低的國內產品也需要花費每臺4萬元，而且性能不穩定。國外的產品價格更高，每臺10-20萬元不等。比較而言，大中型企業對高性能的治污設備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔；對小型企業來說，沒有企業存在的穩定性需求，談不上長遠利益的考慮，而且購買價格不菲的設備，畢竟是一筆不小的成本開支，費用承擔上較困難，這樣，小型企業對自動監測設備的內在需求不足。

當然，低層次的排污單位對許可證臨時應景式的需求還是存在的。如有的排污企業（在浙江省瑞安市）在從事國際貿易時，為了使外商感覺到它是合法企業，做貿易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機，才主動地向環境保護部門“索要”許可證。有的排污企業由于是“五小”企業[10]，工商行政管理部門登記時需要環境保護部門的證明，企業才被迫來向環境保護部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿易與工商行政管理部門企業登記與年檢壓力下被迫領取的，是一種非自愿的行為。

2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業的產生在本區域內肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業流。隨著生產、銷售服務的規?；\輸業發達，帶動了第三產業如飲食業、賓館業的發展，有的地方還出現交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當地排污企業在增加就業與提高經濟收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環境保護方面的需求相對顯得不足。盡管《環境保護法》中規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。不過，社會公眾對環境污染的容忍程度與環境污染對生活造成的損害程度有密切關聯。也就是說，對生活與生產損害程度較低，沒有產生直觀的副作用，社會公眾對環境污染的包容在容忍程度范圍內。正像美國學者所言，人們如果被迫為獲取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題?？墒?，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環境污染問題的關注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關居民首先就會與排污企業交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環境保護部門或新聞媒介或通過區長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。

不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業，還是生活在污染源區域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。

3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護秩序，而制度又需要政府加以完善與落實。但在實際工作中，政府與制度間并不是系統平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設本身顯示出需求不足。在環境保護領域，相當多的一級政府或環境保護部門對環境保護制度缺乏需求，具體表現在兩方面：

一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發放排放許可證時規定可以收取一定的成本費，一般每本收取20到30元不等。成本費中應該既包括印刷的成本費又內含發放的勞務費，而現行規定不能收取此類成本費。這樣，不僅許可證印制的成本要由環境部門內部承擔，而且連勞務費也無法獲取，對環境保護部門來說，失去了發放許可證的利益沖動。

二是怕影響當地經濟發展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經濟建設作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續性發展作為政府工作目標的一部分，不過與經濟建設相比較，還是處于主流與支流的關系。以發展經濟為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態，直接關系到資源的有機配置效率。對地方政府來說，這種以經濟效率為中心的制度安排創造的機會大大超過因創造這些機會而支付的單純經濟成本，則被認為提供了凈利益，而不考慮環境成本，或忽視環境成本。相反，由于保護自然環境，而沒有出現經濟的有效發展則被認為是引起了凈損失，在經濟發展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當地經濟發展速度、國民生產總值和居民生活水平程度。據統計，鄉鎮企業在溫州市工業經濟中占有較重要的地位。1997年全市鄉鎮工業總產值達819.23億元，占全市工業總產值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉鎮企業，沒有鄉鎮企業的發展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉鎮企業往往又是污染大戶，影響當地水、氣資源環境。如果一旦關停大量污染企業，對當地稅收會有較大沖擊，而且對當地經濟持續發展與社會穩定也會有負面影響，這是地方政府所不愿看到的結局。從這方面觀之，地方政府對環境污染所采取的被動消極態度不足為怪。

其實，在一級政府與環境保護職能部門之間，對環境保護的態度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環境保護部門出于職能動機的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據《環境保護法》和《水污染防治法》的規定，關停并轉的權力在一級政府，而不在環保部門。對造成環境嚴重污染的企事業單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強制性的行政措施，而且還有相應的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經限期治理逾期未完成治理任務的企事業單位，責令停業、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環境保護部門對治理污染有強烈的職責意識，但一級政府可能會過多考慮地方經濟發展和政府官員升遷的因素。[13]因為，在中國政治權力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當地經濟發展是成正比例關系的，地方經濟發展了，地方官員升遷和進京做官的機會就會增大。這是中國地方政府從傳統的“服從中央型”向現代“政績顯示型”轉化的一個很重要的標志。

而且，環境保護部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環境保護總局屬于國務院的直屬部門，不少地方政府環保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機構，市環境保護局列15位。一級政府對環保不夠重視以及環境保護部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關停并轉的批準決定權，所以水污染嚴重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責任更多的應該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應該是一級政府，其次才是環境保護部門。

（二）制度安排的供給不足

制度變遷的供給依賴于制度設計的“成本”以及尋找可選擇目標的知識基礎。設計制度的政府，盡管環境保護意識觀念在逐漸增強，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現較多的弊病，無法在實際執行中產生出高效率。

1、法律規范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經濟發展狀態與環境污染程度存在著較大差別，國家環境保護法律法規不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規定，不可能涉及到非常具體的細節?，F較突出的問題是，能夠對各項具體制度安排產生較大影響的基本制度沒有從法律法規上得到保障。《環境保護法》與《水污染防治法》都沒有具體規定許可證制度。1989年的《環境保護法》規定“排放污染物的企業事業單位，必須依照國務院環境保護行政主管部門的規定申報登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》提出各級環境保護部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環境保護總局的《工業污染源監測管理辦法》（1991年）中規定：“對企業發放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設施和處理設施必須經環境保護行政主管部門環境監測站的核查監測合格，否則，不予發放或更換。”國務院于1989年批準并由國家環境保護總局的《水污染防治法實施細則》明確規定，排污許可證制度的管理辦法由國務院環境保護部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補充。顯然，國家法律法規對水污染物排放許可證制度的規定幾乎是空白，但作為行政規章的規定還是有的。國家環境保護局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制?！辈⒃谠撧k法中第一次把“排放許可證制度”單獨作為一章來規定，1990年國家環境保護總局《關于下發排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎上，向當地環保部門申請排污許可證。1993年國家環境保護總局發出《關于進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》，要求開發區污染物排放要實行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導下，對開發區內新建項目污染物排放實行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務院在《水污染防治法實施細則》上才有新規定：“向水體排放污染物的企業事業單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環境保護部門提交《排污申報登記》?！h級以上地方人民政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區域內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排污許可證。具體辦法由國務院環境保護部門制定?！辈贿^對于水污染物排放許可證的規定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規定實行許可證制度。[15]這樣，就產生兩大問題，一是行政法規沒有法律的權威性，在執行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業，對小型企業的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環境保護部門來說，僅有國家和政府的法律法規不行，應該有地方性法規來保證它的實施，以加強水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關許可證制度的地方性法規沒有出臺。

2、配套的技術規范供給不足。環境保護法律規范需要通過制定相應配套的技術規范來實現。如環境保護制度的建設項目“三同時”審批，就涉及到大量的技術規范；環境噪聲污染源防治與規劃布局空間距離有密切關系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術標準要求有別[16].目前，國家環境保護部門單一性的技術規范已經大量存在，但相配套性的技術規范有機銜接的較少。環境保護制度這方面技術規范供給的不足，容易產生執法上的隨意性和制度本身的不嚴密，使環境保護制度缺乏操作性，易使基層環境保護部門在實踐中無從著手。

3、排污收費標準供給不足。由于現行收費標準大大低于治理設備運行費用，遠離經濟價值規律，失去經濟手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。

4、政策規范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴厲的管制辦法限期治理污染嚴重的企業，另一方面應制訂配套政策規范，大力發展質量效益型、科技先導型、資源節約型的環境保護產業或企業，實現環境資源與人力資源、財力資源的優化組合與高效利用。目前，政府對環保產業或環保產品生產企業支持與扶植不夠，又無法做到優化產業結構和工業布局，反映出政策規范供應的嚴重不足。

三、對策措施：政府管制、市場機制與公民社會有機一體

對水污染物排放管理問題，政府應該健全法律規范，制定切實可行的措施，同時，又要適應社會主義市場經濟的發展趨勢，通過經濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強公民環境保護意識的教育，通過有效手段調動社會公民參與環境保護的積極性。當然，僅僅憑政府管制與市場機制單一因子無法徹底解決環境污染問題，只有使政府管制、市場機制與公民社會三者的有機合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。

（一）健全法律規范

為了提高水污染物排放許可證的權威性，加強制度的嚴肅性，應由國務院頒布《排放許可證制度條例》，對有關重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應制定相應的《排放許可證制度條例》，以規范本區域內排放許可證制度的具體執行與落實。

（二）制訂嚴密而符合實際的政策措施，充分發揮市場機制

1、針對大中型企業與小型企業的實際情況，制定相關的差別政策。對大中型排污企業，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監測設備，盡量購買性能穩定、監測準確的設備。對小型排污企業，政府可采用區域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮興建的大型污水處理中心，集體分攤相應成本。同時，考慮到小型企業的排污量和濃度的測算存在著不穩定的情況，環保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段-“飛行檢測”進行監測，以體現公平性與公正性，一旦查實有關排污企業有超標超量排放的，應加重處罰。

2、提高排污收費標準。環境管制的一個重要內容是對環境污染的控制。按照誰污染誰負責承擔成本的原則，這些污染者應該支付由它們的污染而產生的額外處理成本。對排污單位一定要在經濟上采取嚴厲的給付政策，提高排污收費，尤其要提高超標超量排污的收費，使環境污染成本逐漸做到內部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]

3、實行有償且限額發放排污許可證。對自然環境而言，污染單位越多，對環境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規定了相關的收費制度，那么在排污的始端也應該作出限制進入的安排，以保護環境不受過多污染單位的侵擾。這種限制進入制度安排可以體現在水污染物排放許可證的有償且限額發放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內含價值，獲取排放許可證的排污單位應支付相應的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應該有限發放。這方面可以參照城市出租車運營投放數量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。

4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權，那么，它也就是一種產權，就可以按照市場法則進行轉讓或拍賣，政府只能在制定交易規則上加強管理，沒必要在排污權的交易價格上進行干預。排污權的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權的交易獲利。所以排污權的交易不必由政府從中撮合。”[18]目前，北京環境與發展研究會同美國環境保護基金（EnvironmentalDefenseFund，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權交易的試驗。杭州市也有意向進行這方面的試點。由于排放許可證發放時沒有收取資源使用費，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實際上涉及到資源初始分配權的問題。一種觀點認為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權，因此，交易后所得應該歸屬出讓方；另一種觀點認為，排放許可證發放是資源配置權的發放，通過發放活動，使排污單位優先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權，不是資源的所有權。鑒于排污單位在領取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應該歸排放許可證發放的政府所有，交易后所得也是國有資產的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進行了這方面的試點，一化學工業公司欲購買一化工企業的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環境保護局領導班子調整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷?？梢姡袌隽α颗c社會力量已經在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實事求是精神出發，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產生既能確保國有資產的保值和增值，增加國家對環境保護的投入資金，又能使許可證轉讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發展活力的效果。

（二）確立公民參與環境保護的監督制度

美國著名經濟學家劉易斯認為“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經濟進步，……另一方面，也有許多政府給經濟生活帶來災難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經濟生活的話也是很容易的?！盵19]這一段話告訴人們，政府在經濟發展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產生副作用。實際上，政府在環境保護過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機制只能發揮經濟本身的作用，無法解決人們觀念的調整與彌補排污許可證制度本身的缺陷，再加上環境資源公共物品與行為外部性兩大特點，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導致經濟行為失去制約，產生市場失靈。

為了矯正兩者的不足，需要充分發揮公民社會能動性的參與特點，加強對環境污染單位個人和群體的監督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環境保護的監督制度，彌補政府管制與市場機制的不足。

這方面的監督制度隨著創建國家環境保護模范城市活動的開展已經在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環境違法行為公眾有獎舉報制度。根據杭州市環保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環境違法行為舉報踴躍。據最新統計，環保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業企業水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關心公共事務需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進一步促使公民關心環境保護，關心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補政府治理不足，推動政府積極主動地做好環境保護工作。

總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認識到環境保護制度是一項政府管制制度，它可以在適度的范圍內獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f，不僅是環境保護制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴重和更可怕。這就需要借助市場機制本身的力量來彌補政府管制的不足。事實已經有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環境保護真正發揮出社會自主的力量。環境保護是每一個社會成員應盡的職責，同樣也是應盡的義務。每一個社會成員都有權監督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內部化。

通過政府、市場與社會的多方努力，并且實施以市場機制為基礎的政策措施，才能使環境保護制度真正趨向成熟。

注釋：

[1]本課題是北京天則經濟研究所資助的“政府體制改革”研究項目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時和興等先生對本文的初稿提出了非常有價值的意見。

[2]徐家良，浙江大學政治學與行政管理系副教授，北京大學政治學博士候選人。Email：xujial@

[3]本報告對調查地所進行的僅僅局限于制度實施有效性的分析，并不包含對調查地環境保護工作的優劣評價問題。

[4]祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環境科學出版社1991年版，第3－5頁。

[5]這里暫且將與發放許可證不同名稱的發放注冊證的金華、嘉興列入不規范分類中。規范是指能夠按照有關規定每年正常發放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發放，就算不規范。

[6]王燦發編著：《環境保護四法一條例詮釋》，中國人民公安大學出版社1993年版。

[7][美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯書店2000年版，第30頁。

[8][美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發展的反思》，商務印書館1992年版，第83頁。

[9]國家環境保護局政策法規司編：《中國環境保護法規全書》，化學工業出版社1997年版，第303頁。

[10]“五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。

[11][美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。

[12]溫州市1999年軟科學研究項目：《溫州市環境污染與生態破壞經濟損失研究》專題之二“環境污染經濟損失研究”，溫州市環境保護設計科學研究院（1999年12月）。

[13]瑞安市1999年限期治理時，準備關閉三個電鍍企業，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應，最后不了了之。

[14]國務院環境保護委員會秘書處、中國人民大學人口環境與發展研究室編：《中國環境資源政策法規大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。

[15]《固體廢物污染環境防治法》（1995年）規定，“確有必要進口列入前款規定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經國務院環境保護行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門審查許可，方可進口?！薄皬氖率占?、貯存、處置危險廢物經營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證，具體管理辦法由國務院規定。”

[16]金華市環境保護科學研究所：“金華江流域水環境季節容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點工作驗收材料之四），1990年5月。

[17]茅于軾：“造路用地和排污付費”，《中國21世紀城市交通可持續發展》，瓊斯基金會、天則經濟研究所，1999年9月。

[18]茅于軾：“排污權交易”，北京天則經濟研究所網站，1998年7月15日。

篇2

排污許可證制度作為一項重要的環境管理手段，在對保護環境方面所起的作用已得到許多國家的認可，我國開始逐步采用這一管理制度時間較晚，執行力度存在不足。本文介紹了排污許可證制度的由來，說明了建立排污許可證制度的重要性和迫切性，指出目前我國排污許可證管理的缺陷及國外可借鑒的經驗，并嘗試提出完善該制度的建議。

【關鍵詞】

企業責任；排污許可證；法規制度；環境管理；可持續發展

0 引言

目前我國中小企業在經濟建設中的貢獻毋庸置疑，大型企業的污染治理情況與中小企業有所不同，中小企業排污的隱蔽性和生命周期等因素加大了環境管理難度。排污許可證制度在許多西方國家的環境管理領域，起到了很關鍵的作用。那么，這項制度具體含義是什么？有著什么樣的理論基礎？我國排污許可證實施狀況和現實的環境狀況令人擔憂。

1 排污許可證制度

1.1 環境的公共信托理論

根據“公共信托”理論，可以看出，對企業排污這種經營成本外部化的行為，作為公共利益的維護者，政府有必要代表全社會整體利益，對排污行為予以管制和調控。對排污者的污染物排放量或排污指標擁有分配權，并通過發放排污許可證的形式來控制和規范企業的排污行為，并使其法律化，依法實施監督管理。

1.2 可持續發展理論

發展是人類社會不斷進步的永恒主題，但必須堅持環境、經濟與社會的協調發展。目前世界各國已將可持續發展作為一發展戰略，其最主要的表現是將衡量可持續性或是否符合可持續發展要求作為重大決策及其實施的主要依據。排污許可證制度的目的就是實現可持續發展的目標。政府通過排污許可證的審核把關，并通過對持證人的監督管理，來控制企業的排污量，從而減輕企業在生產建設活動中對環境的不良影響，并通過排污許可證的發放、排污指標的分配、排污權交易等使企業科學、合理、合法地排污以及有序的生產、建設，從而使社會的短期利益和長遠利益得到了統一，實現可持續發展目標。

2 我國排污許可證制度的缺陷及國外經驗

2.1 我國排污許可證制度的缺陷

2.1.1 排污許可證制度立法起步較晚

排污許可證制度是我國環境保護的基本制度之一，近期國務院法制辦9月9日就《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》向社會公開征求意見。征求意見稿規定，我國將建立重污染天氣監測預警體系，實施排污許可制度，同時突出燃煤、機動車、揚塵等重點領域以及重點區域的大氣污染防治。

2.1.2 許可證管理制度處于嘗試摸索階段，缺乏市場化運行意識和行動

從我國實際情況來看，普遍存在著企業承受能力不足，政府管理水平相對較低，信息不對稱、保護環境費用低的問題。調動公眾參與的熱情，讓公眾參與到環保監督中來，完善監督制度和排污許可證制度，才能為我國環境保護做貢獻，為建設社會主義和諧社會提供保障。百姓感覺企業和環保官員之間存在尋租現象等問題，相關經濟學知識普及度也不夠。

2.1.3現行制度的弊端和實施效果

鑒于排污許可證制度是以污染物總量控制為基礎的，國家從1996年開始，將總量控制指標分解到各省市，各省市再層層分解，最終分到各排污單位?？偭靠刂剖恰笆濉逼陂g我國環保工作的重點。上海市已經以地方法規的形式出臺了“污染物排放許可證管理規定”，其管理的基本程序是：排污申報登記；排污審核、核發排污許可證；證后監督管理；年度復審。

污染物排放許可證制度的實施給環境監測和環境管理都提出了更高的要求。實施污染物排放許可證制度后，容許排污權交易是國內環保制度的重大創新。排污單位經治理或產業（包括產品）調整，其實際排放物總量低于所核準的允許排放污染物總量部分，經環保部門批準，允許進行有償轉讓。但是，由于在現行的管理安排中，采取由政府征收排污費的制度，是一種非市場化的配額辦法，而不是使用市場交易的方式。所以從國內的情況來看，將排污權的交易具體化為一項可以操作的制度安排，并加以實際實施，需要在運行機制上進行探索。2001 年9月，亞洲開發銀行資助的“二氧化硫排污交易制”在山西省太原市26 家企業試點，首開國內排污權交易之先河。

2.2 國外案例經驗――以美國為例

2.2.1 立法層次高，法律依據充分

1972年，美國聯邦立法機關（即國會）在其各州州計劃規定水體水污染物濃度標準的基礎上對水污染控制法律規范進行全面修訂，通過了《聯邦水污染控制法》，又稱《清潔水法》同年美國創設了排污許可證管理體系，即“國家消除污染物排放制度”。該制度要求，任何人從一個點源排放任何污染物進入美國的水域，都需要由EPA（美國國家環保局）或者許可證計劃獲批準的州給每個排污者頒發排污許可證。排污者應遵守排污許可證中為其規定的各項限制，否則即屬違法。排污許可證內容包括排放標準、排放總量、監測要求、數據記錄和報告。因此，從法律規范效力來看，NPDES許可證制度的法律依據為聯邦法律。

2.2.2 嚴厲的法律制裁保障機制

美國法律對排污許可證制度提供了嚴厲的制裁保障機制，超標排放污染物屬于違法行為，對其要處以行政、民事或刑事的制裁。行政制裁措施包括行政守法令和行政罰款，民事制裁是針對違反許可證和行政守法令的行為的，由法院作出強制令和處于民事罰款。

2.2.3 完善的公眾參與機制

美國在排污許可證制度中，特別重視公眾參與的作用。如《清潔空氣法》和《聯邦水污染控制法》都對排污許可證申請人和持有人規定了嚴格的提供排污信息的法律義務。要求排污者在申請許可證時，通過填寫申請表的方式向管理部門提供所需信息，并且這些申請材料的復印件應該向大眾公開。許可證在實施階段為了讓公眾了解排污者執行情況，美國法律規定了嚴格的排污監測和報告制度，除了涉及商業秘密的信息外，要求所有的監測和記錄數據都應向公眾公開。

3 結論及建議

在我國20多年的探索中，既有收獲同時也反映出了急需解決的問題。我們應當結合我國的實際情況，借鑒國外一些優秀的經驗，將該制度建設完善?？梢裕?）通過立法盡快完善排污許可證制度；（2）完善排污許可證的配套制度――總量控制制度；（3）細化程序上的立法，完善管理機制；（4）建立完善公眾參與機制；（5）市場化與政府監管相結合等。

當然，這種制度的完善還跟我國現階段的國情有關，也受到我國整體法律體系的不完善的制約，而從這項制度的理論基礎和現實環境狀況來看其重要性，則說明這種努力是值得的，是需要政府和民眾一起努力，加快治理環境污染的步伐，還藍天碧水于民的。

【參考文獻】

[1]劉源.我國排污許可證制度現狀分析及完善[D].上海交通大學.2011-11

篇3

可交易許可證制度，雖然和排污收稅（費）制度一樣是一種低成本高效率地減少環境污染的方法。但二者還是有一定區別的。

許可證制度調整污染控制水平，即通過法律限制污染許可證的數量從而限制污染量，而收費制度調整污染控制成本，即通過法律征收污染稅費從而確定污染的價格。

在存在技術進步和沒有額外的政府干預的情況下，許可證制度將固定化污染控制水平，而稅收會提高污染處理能力水平。如果政府對企業的減污邊際成本是不確定的，則政府期望的結果也將隨著法律政策工具的不同而不同。事實上，由于存在信息不對稱，政府不可能掌握所有企業的減污邊際成本。如果政府錯誤高估企業減污的邊際成本，則規制的目標將會低于最優水平，如果選擇征收排污稅（費），若收稅（費）的目標會定得過高，會導致過少的減污量。如圖5-1所示，在邊際成本（虛線）被高估時，規制者將會以OE代替。為目標，稅收水平（P）就會過高，從而導致過多的減污量（Ap）。另一方面，規制又會太松（AQ）。尤其當我國面臨許多大量污染嚴重的老企業轉型時期。政府往往會過高估計企業的減污成本，制定較高的環境稅費（至少在短期內），可這樣可能會導致過多的減污量，一個過高得既定環境標準甚至可能導致一個企業破產。

在許可證制度下，政府的環保部門幾乎不參與排污權的市場交易，資源僅在私人間轉移，而收費制度在一定程度上可以增加地方環保部門的流動資金，使資源從私人部門向公共部門流轉。從這個意義上說，地方環保部門可能更偏向采取收費制度，而不愿意實行排污權交易制度。

盡管兩種制度均增加了生產者和消費者的成本，但收費制度增加的成本更加明顯。

許可證制度能夠根據通貨膨脹自動調節，而某些種類的稅收則不能。在一個經濟增長的環境中，同樣是固定數量，許可證交易制度對于固定收費制度的相對優勢將隨時間而增強。

另一方面，與稅收相比，可交易許可證制度確定的權利體系更難以修正。權利一旦賦予，行政權力對可交易許可證數量增減的干預，將對已經賦予的權利價值產生重大影響。稅收制度可以通過改變征稅水平，調整稅制以減少污染或者成本。此外，可以創設出復雜的稅制，以考慮因每天的時段、每年的季節以及地域等因素對排污所帶來損害效果的影響。然而稅收制度中太大的彈性也可能會帶來麻煩。企業可能會抱怨無法著手籌劃，特定的利益層可能請求特別的稅收減免。如果在發展中證明這兩個體系是缺少彈性的，那么可交易的權利將會阻礙經濟增長，因為只有放棄某些現有經濟活動，新競爭者才有可能進入某一地區。稅收制度則容許經濟的增長，因為需求的增長使得企業更愿意支付稅金。就目前來看，稅收制度在阻止污染方面并不那么有效。

我國實行可交易排污許可證制度的實踐與思考

自20世紀80年代中期以來，我國已經在多個城市進行了可交易排污許可證的實驗，雖然取得了一定成功，但至今仍未能在全國進行推廣，沒有形成統一的環境法律政策，這是多方面因素造成的。

我國區域經濟發展不平衡，環境主體利益取向不一致。在一些經濟發達地區，經濟雖然高速發展。但與此同時也帶來了嚴重的環境污染問題，環境資源成了稀缺商品，這反過來又限制了這些地區經濟進一步發展，地方政府意識到問題的嚴重性，于是施加環境整治的壓力，加上這些地區人們生活質量較高，對環境的要求也隨之提高。政府為解決這些問題，就會加大治理環境的力度，以總量控制為基礎的排污權交易制度正適應了這些經濟發達地區治理環境污染的需要，因此就容易得到政府的支持。但在我國一些經濟相對落后地區，環境資源相對來說并不稀缺，地方政府又更急迫發展經濟，于是對一些即使污染比較嚴重的企業也仍然會采取寬容的態度。以實現經濟高增長的目標，考核地方政府的環境責任在一定程度上往往流于形式。一些地方政府為了政府自身利益，甚至與地方污染企業之間結成無形的利益聯盟，這使得這些地區的環境遭到了更加嚴重的破壞。

環境消費主體與規制者在利益之間存在矛盾。環境問題至少涉及政府、企業和公眾三個利益集團。假定政府追求利益的最大化，政府制定環境政策最終要在企業的經濟要求和消費者的環境要求之間尋求平衡。然而，企業和消費者的力量并不勢均力敵，特別是在經濟比較落后的地區，企業往往能給政府提供更多的財政收入和就業機會，從而促進當地經濟的發展，因此政府的環境法律政策至少在執行上會更多地傾向于企業。

實現排污權可交易的前提是產權明確而清晰的界定，而我國在公有制體制下，產權界定不夠明晰，缺乏建立可交易排污權制度的法律基礎。

與我國民法關于相鄰權保護上存在_突。因為我國民法規定，鄰人就侵入的噪音等污染有基于所有權而生的制止及去除請求權。在排污權交易制度下，買到排污權的工廠可以就現有配備不經修改而加重排放，則對相鄰關系的保護立法將如何處置？若對其補償，則整個排污權交易制度的體系將更加復雜；若規定污染源即使在買到排污權后仍需對現有配備加以改善到一定程度后才能加重排放，則排污權交易制度的適用范圍將減少許多。

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第二條本廳行政許可的實施按下列程序進行：

（一）省政務服務中心司法廳窗口（以下簡稱“窗口”）統一接收申請材料、登記、分辦；

（二）承辦行政許可的業務管理部門審核辦理；

（三）窗口向申請人統一送達行政許可決定及相關證件。

第三條窗口、行政許可辦理部門共同負責有關行政許可事務的來訪接待、來電和來信詢問的答復工作。

第四條行政許可格式文本由窗口或行政許可辦理部門免費提供。

第五條窗口接收行政許可申請材料按下列程序進行：

（一）填寫《**省司法廳行政許可申請材料接收憑證》；

（二）核對申請材料；

（三）分送行政許可辦理部門辦理。

《**省司法廳行政許可申請材料接收憑證》一式三份，一份送交申請人或初審機關，一份送交行政許可辦理部門，一份留存窗口用于催辦。

第六條窗口處理行政許可事務文書應當加蓋“**省司法廳行政審批事項受理專用章”。

第七條窗口接受材料后應于當日或次日上午將《**省司法廳行政許可申請材料接收憑證》一份、申請材料送交行政許可辦理部門。

第八條行政許可辦理部門接收申請材料后應立即分派給承辦人員，并辦理相關手續。

承辦人員接受申請材料后應及時進行審查，對材料不全或不符合法定形式的，應當在接到材料之日起3日內填寫《**省司法廳行政許可事項補正材料通知書》一式兩份，交由窗口統一編號、用印，其中一份留存。

窗口應當在接到承辦人員轉來的《**省司法廳行政許可事項補正材料通知書》之日起1日內辦理送達手續，一次性告知申請人補正的全部內容。告知情況應當記錄在案。

辦理行政許可事務中需要的其他文書，按本條規定辦理。

第九條行政許可辦理部門應當根據《行政許可法》及其他相關法律、法規的規定，對行政許可申請材料予以審查，并按下列情形分別處理：

（一）申請事項不需要取得行政許可的，應當即時告知申請人不受理；

（二）申請事項依法不屬于本機關職權范圍的，應當即時作出不予受理的決定，說明理由并告知申請人向有關行政機關申請；

（三）申請材料存在錯誤但當場可以補正的，應當允許申請人當場更正，并由申請人簽字確認；

（四）符合《行政許可法》第三十二條第五項規定的，應當予以受理。決定受理的，除本規則第十六條規定情形之外，應制作《**省司法廳行政許可事項受理通知書》，交窗口送達。

行政許可辦理部門不予受理行政許可申請的，應將申請材料退回窗口，由窗口按規定退回申請人或初審機關。

第十條行政許可辦理部門對受理的行政許可申請，應當依照《行政許可法》及其他相關法律、法規、規章規定的條件進行審查。

行政許可辦理部門根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，應當自受理之日起10日內指派兩名以上工作人員進行實地核查。核查情況應當記錄，并提交核查報告。

第十一條行政許可辦理部門根據對申請材料的書面審查及實地核查情況，提出對該行政許可申請的擬辦意見，報主管廳領導審批。

第十二條作出不予行政許可決定的，應當在決定書中說明理由，載明當事人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

第十三條除當場作出行政許可決定的外，行政許可辦理部門應當自受理申請之日起20日內作出行政許可決定。20日內不能作出決定的，報廳長或主管廳領導批準，可以延長10日，并于前述規定期限屆滿前將延長期限的理由告知申請人，口頭告知的應當記錄在案。

第十四條依法需要聽證的行政許可事項，按照《**省司法廳實施行政許可聽證規定》執行。

聽證中涉及的文書及送達方式，按本規則規定執行。

第十五條經聽證的行政許可申請，準予或不準予行政許可，均由本廳主要負責人批準或提交廳長辦公會議討論決定。

第十六條有下列情形之一，行政許可辦理部門可以集中制作準予行政許可或者不予行政許可的書面決定：

（一）經初審機關集中申請的；

（二）按照法律、法規、規章規定由執業機構統一申請的；

（三）在法律規定的時限內，一定數量的執業機構或初審機關相對集中申請的。

第十七條行政許可辦理部門應當制作加蓋廳機關印章的準予行政許可或者不予行政許可的書面決定，于決定作出之日起3日內送至窗口。窗口自收到決定之日起7日內向當事人送達。

第十八條作出準予行政許可決定并需要頒發證照的，行政許可辦理部門應當在作出決定的同時，將有關證照制作完成連同決定文件送至窗口，由窗口統一向申請人頒發。依照法律、法規、規章規定需要公告的，由行政許可辦理部門在省級以上報刊進行公告或上網。

第十九條準予行政許可的決定，應當予以公開。窗口應當保存決定原件三份，供公眾查閱。

第二十條被許可人提出變更行政許可事項的，按本規則規定的程序、方法辦理。

被許可人在行政許可有效期屆滿前提出延續行政許可有效期的，按本規則規定的程序、方法辦理，行政許可辦理部門應作出是否準予延續的書面決定。

第二十一條根據《行政許可法》第六十九條第一款的規定，利害關系人提出撤銷行政許可請求的，行政許可辦理部門應當自收到申請材料之日起20日內按本規則規定的程序、方法，提出是否撤銷該行政許可的意見。

行政許可辦理部門發現有應當撤銷行政許可情形的，應當依據職權，提出撤銷意見。

撤銷行政許可，應報主管廳領導審核、廳主要負責人批準或提交廳長辦公會議討論決定。

作出撤銷該行政許可的決定，按本規則規定的程序、方法送達利害關系人和被許可人。

第二十二條本廳在對被許可人實施監督檢查中發現有《行政許可法》第七十條規定注銷情形的，由行政許可辦理部門依法辦理有關行政許可的注銷手續，將注銷的理由和依據書面告知被許可人，并收回行政許可證件，必要時予以公告。

第二十三條依法變更、撤銷、延續行政許可，由行政許可辦理部門制作書面決定，說明理由和依據，交窗口送達被許可人。

第二十四條窗口應于行政許可決定、證照等送達后5日內將辦理該事項的送達回證等材料轉交行政許可辦理部門。

行政許可辦理部門應當于接到窗口轉交的送達回證等材料后10日內建立行政許可事務檔案。

第二十五條行政許可事務檔案由該許可辦理部門送交廳檔案室保管。

辦理該行政許可事務的《**省司法廳行政許可申請材料接收憑證》、登記表、催辦記錄等，由窗口負責保管，其他相關材料存入行政許可事務檔案備查。

第二十六條窗口工作人員、行政許可辦理部門及其工作人員違反本規則規定的，法制工作部門以口頭或書面提出糾正意見；無正當理由拒不糾正的，移交廳監察部門依照有關規定追究責任。

第二十七條監察部門依法對窗口、行政許可辦理部門、法制工作部門及其工作人員履行職責情況進行監督檢查。發現違反本規則規定造成程序、時限違法等后果的，依照有關規定追究責任。

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第二條本市行政區域內的行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）對被許可人從事行政許可事項活動的監督檢查適用本辦法。

第三條行政機關對從事行政許可事項活動實施監督檢查，應遵循合法合理、程序正當、權責統一、高效便民的原則。

第四條行政機關可以通過下列方式，對從事行政許可事項活動的被許可人實施監督檢查：

（一）對反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料進行書面核查；

（二）對被許可人的生產經營場所等進行實地檢查；

（三）對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施進行定期檢驗；

（四）對被許可人生產經營的產品進行抽樣檢查、檢驗、檢測；

（五）法律、法規、規章規定的其他方式。

第五條行政機關依照法定職權，也可以根據管理信息回饋、公民舉報、新聞媒體曝光等情形，啟動對從事行政許可事項活動的監督檢查。

第六條對從事行政許可事項活動采取書面檢查方式的，行政機關應當通過書面或者公告等方式，事先通知被許可人書面檢查的內容、時間，以及要求報送的書面材料。

要求報送的書面材料，法律、法規、規章有規定的，從其規定；法律、法規、規章沒有規定的，應當根據行政許可的性質，能夠反映被許可人是否依法從事行政許可事項的活動。

行政機關收到書面材料后，應當及時核查被許可人是否按照被許可的條件、范圍等從事特定的活動。

必要時行政機關可以采取其他監督檢查方式進一步核查。

第七條行政機關進行實地檢查時，應當指派兩名以上工作人員。行政機關工作人員應當向被許可人出示證件表明身份，并告知被許可人享有的權利和義務。除有明確舉報被許可人違法從事行政許可活動，或者事先告知可能妨礙檢查過程中獲得真實情況的以外，行政機關進行實地檢查應當事先告知被許可人。

實地檢查可以依法采取勘察現場、查閱有關材料、詢問有關人員、聽取當事人陳述等方法。

第八條行政機關進行定期檢驗的，應當事先告知被許可人具體的檢驗時間、方式和要求。法律、行政法規對定期檢驗期限有明確規定的，應按規定完成檢驗；法律、行政法規無明確規定的，應當按照保障公共安全、人身健康、生命財產安全的需要，根據設備、設施的實際情況，確定定期檢驗的合理期限，并事先告知被許可人或者予以公告。

對《行政許可法》第十二條第（四）項以外的行政許可事項進行監督檢查，行政機關一般不采取定期檢驗的方式。但是，法律、行政法規另有規定的，從其規定。

第九條抽樣應當有科學依據；檢查、檢驗、檢測應當按照有關技術規范、標準執行。

抽樣檢查、檢驗、檢測結果應當在法定或者約定的期限內告知被許可人。檢后樣品尚有經濟價值的，應當歸還被許可人。

第十條抽樣檢查、檢驗、檢測，可以委托具備法定資質的專業技術機構進行。

受委托專業技術機構應當按照技術規程和約定的期限，出具檢查、檢驗、檢測結果報告。行政機關應當依據結果報告，作出監督檢查結論。

第十一條監督檢查發現公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動存在違法行為的，行政機關應當依法作出處理決定。

第十二條符合《行政許可法》第六十九條第一款規定的五種情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。依據《行政許可法》第六十九條第一款的規定撤銷行政許可，損害被許可人合法權益的，行政機關應當依法給予賠償。行政機關不得超越《行政許可法》第六十九條規定的范圍隨意撤銷行政許可。

按照《行政許可法》第七十條的規定，行政機關依法辦理行政許可注銷手續，收回行政許可證件或者予以公告。

第十三條行政機關依法對從事行政許可事項活動進行監督檢查時，應當及時記錄監督檢查的情況、發現的問題和處理結果，由被許可人和兩名以上監督檢查人員簽字后歸檔。被許可人拒絕簽字的，應當記錄在案。

行政機關應當將下列監督檢查材料歸檔保存：

（一）被許可人報送的書面材料；

（二）由監督檢查人員、被許可人簽字的監督檢查書面記錄；

（三）行政機關作出處理結果的書面記錄；

（四）舉報材料；

（五）法律、法規、規章規定應當歸檔保存的其它材料。

公眾有權向行政機關要求查閱行政機關監督檢查和處理結果的書面記錄。行政機關公開監督檢查和處理結果的書面記錄，應當按照《重慶市政務信息公開暫行辦法》執行。

第十四條被許可人在本市行政區域內違法從事行政許可事項活動的，作出監督檢查處理決定的行政機關應當在作出決定后的10個工作日內，制作行政許可監督檢查抄告函，將監督檢查情況抄告作出準予行政許可決定的市內或市外的行政機關。

行政許可監督檢查抄告函應當包括以下內容：

（一）被許可人基本情況；

（二）主要違法事實；

（三）監督檢查處理決定或處理建議。

第十五條公民、法人和其他組織有權向行政機關舉報違法從事行政許可事項活動的行為。行政機關應當通過信箱、網站、公開電話等，接受舉報。行政機關收到舉報的，應當記錄在案，及時指派相關執法人員進行核實。經核實，被舉報人確實存在違法行為的，行政機關應當依法作出處理決定，并將處理情況及時告知舉報人。

行政機關應當為舉報人保密。

第十六條行政機關依法對從事行政許可事項活動實施監督檢查，公民、法人或其他組織應當積極配合，及時提交書面材料和提供檢測樣品，接受詢問，真實陳述、反映有關情況。

被許可人認為監督檢查人員所做的監督檢查書面記錄屬實的，應當在該記錄上簽字；被許可人認為監督檢查人員所作的監督檢查書面記錄有誤的，有權提出更正或在該記錄上加以說明。

第十七條從事直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用的單位，應當建立相應的自檢制度，預防和減少安全隱患。對自檢情況應當作好記錄，并妥善保管，以備行政機關核查。

行政機關應當指導和督促設計、建造、安裝和使用單位建立相應的自檢制度，加強對自檢制度執行情況的監督檢查。

第十八條行政機關應當建立有關被許可人的不良記錄檔案，充分利用公共信息網絡資源和電子政務系統，逐步實現與被許可人、下級行政機關和有關行政機關的計算機檔案系統互聯，動態核查被許可人從事行政許可事項活動的情況。

被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，依法屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的事項，被依法撤銷行政許可后，在三年內不得再次申請該行政許可。

第十九條對未經行政許可而擅自從事依法應當取得行政許可的活動的行為，行政機關應當作出書面處理決定，責令停止違法活動，并依法給予行政處罰；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

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行政許可，是指行政機關根據行政相對人的申請，有條件的解除禁止，賦予個人或者組織從事某種活動的具體行政行為。有關行政許可的條件、申請程序和對許可使用的監管規則構成行政許可制度。論文百事通行政許可制度是世界各國政府行之多年的宏觀管理手段之一，幾乎在行政管理的每一個領域被廣泛應用。

行政許可制度是一把雙刃劍，其功能既有積極的一面也有消極的一面。如果設置、運用不當，就有弊端。我國大量采用行政許可這種管制手段是在20世紀80年代之后，由于市場經濟機制還處在形成之中，政府管理觀念、制度仍處在轉變、改革和適應的過程中，加上目前我國還沒有一部統一的行政許可法。因此，我國的行政許可制度還存在不少弊端。

（一）許可適用范圍太廣。據統計，在我國，中央政府的規范性文件涉及的許可、審批近850項，地方省市級規范性文件涉及的有500至1500項。這樣，在一些省級（含自治區、直轄市）行政區域內實施的許可審批項目最少在1300項左右，最多的省份超過2300項，這些項目分布在每一個行政管理領域。如此多的管制窒息了社會成員的創造性和活力。而在西方發達國家，許可之類的管制制度使用的范圍較狹窄，通常主要用于對社會事務的管理，而很少用于對經濟的管理。即使用于管理生產經營活動，大多也與公眾的生活與健康有關。

（二）部分許可設置不當。國家設立許可制度的目的是為了對某些社會事務或經濟活動進行管制或規范，防止人們因自由從事有關事務或活動損害公共利益或他人利益，保障社會和經濟健康發展。然而，某些部門設置某些許可或審批的動機或目的并非出于管理需要，而是為了設卡收費，增加本單位收入。這背離了國家建立行政許可或審批制度的初衷。而西方發達國家建立政府管制僅僅是為了彌補市場本身的缺陷，而不是取代市場的作用，更不是出于財政的目的。

（三）重復交叉設置。由于行政機關職能交叉重疊普遍存在，同一事務多個機關都有管轄權，而管的方法就是設置許可或者審批。這樣，必然存在對類似事項重復交叉設置許可審批的現象。重復設置許可不僅使生產經營者不堪重負，也增加行政成本。

（四）我國的許可審批程序僵化而且復雜，這也是各種許可審批的程序的共性：要求提供一些并非必要的材料、經過許多并非必要的關卡、耗費過多的時間。這使相對人把大量的時間和精力浪費在毫無效率的行政程序中。比較而言，西方主要發達國家的許可程序就較為靈活，具有便捷、高效的特點。例如，無論在美國哪一州，注冊公司的程序都極為簡單，只要出示必要的文件，繳納幾百美元的注冊費（基本上沒有注冊資本的要求），在州務卿那里登記，注冊公司的程序就完成了。

（五）收繳過高。由于稅外收入是我國政府財政收入的主要來源之一（據統計全國1996年的財政收入中，稅外收入占了一半左右），其中相當大一部分是行政收費。因此，不僅所有許可審批都收費，而且相當高。許可收費超過成本，公共管理也就變成了有償行為了。比較而言，在西方發達國家，有不少許可是免費的。即使收取費用也只是收取工本費。

（六）監管不當。大多數行政主管部門主要是通過所謂年審制度來監管許可證的使用，絕大多數年審也是收費的。而西方發達國家基本上不存在這樣的年審制度。對許可證使用的監控是通過平時的管理來實現的。實際上，采用年審制度監督許可證的使用對絕大多數許可證來說是不恰當的，也是不必要的。年審最突出的負面作用是增加行政成本，降低相對人生產經營效率而提高其成本，從而最終削弱他們在市場上的競爭力。

二、改革行政許可制度的必要性

上述問題已經嚴重地阻礙了我國社會和經濟的進一步發展，如果這些問題繼續存在，社會的持續進步和經濟的持續增長必然受阻，政府也將難以應對中國加入世界貿易組織之后形勢的發展。因此，改革我國的行政許可與審批制度，從更大范圍來說改革政府管理制度已刻不容緩。

（一）改革許可制度，放松管制，是經濟發展的要求。20世紀80年代以來，為了解決長期困擾人們的經濟增長緩慢問題，在西方主要發達國家出現了改革和放松政府管制的趨勢。英國從撒切爾政府開始就拋棄了過去一貫奉行的國家干預政策，采用私有化、分權、放松管制、競爭機制、企業精神等所謂新的“自由市場經濟”和非官僚化制度來促進經濟發展。在美國，解除政府對經濟的過度管制一直是80年代里根政府8年執政的熱門話題；90年代，克林頓政府亦宣稱，“大政府的時代已經結束”，政府的管理模式正由過去的強制管制朝著市場自律的方式發展。90年代以后，日本的泡沫經濟開始崩潰，為應對嚴峻的局面，日本政府也開始了大規模的改革，其中最重要的措施之一就是放棄規制（管制）、保護模式的體制，構筑充滿創造性和活力的健全的競爭社會。我國的情況雖與西方國家不完全相同，經濟持續高增長，但如果不對過度的不適當的政府管制盡快加以改革，也難以保證經濟長期健康發展。

（二）改革許可制度是改善投資環境的需要。創造良好的投資環境，吸引更多的人到本地投資，這幾乎是從中央到地方各級政府多年來一貫的承諾，良好投資環境所包括的因素很多，但最重要的有三項，即良好健全的法律法規、廉潔高效的政府運作和公正透明的司法制度。其中，一個很少或沒有貪污且辦事富有效率的政府具有特別重要的意義，改革許可審批制度，放棄不必要的管制，建立便捷透明的管制程序有助于建立廉潔高效的政府，從而真正給投資者信心。

（三）改革行政許可制度，適應世界貿易組織規則的要求。中國加入世界貿易組織以后，中央政府和地方政府管制國內貿易的行為（實際上遠不止管理貿易的行為，可能包括政府管理模式和具體方法）均要受到世貿組織規則約束。在復雜的世貿組織規則中，無歧視的貿易、促進公平競爭、貿易政策法規透明度等基本原則，進口許可證協議、與貿易有關的投資措施協議中有關引進外資審批的規則等都與行政許可審批制度直接相關。這些規則對我國政府均具有直接的約束力。此外，各國普遍遵守的國際慣例以及發達國家的通行做法或經驗，我們也應當遵守或者借鑒。

三、改革行政許可制度的建議

針對我國行政許可與審批制度存在的問題，按照世貿組織規則總的要求，借鑒西方主要發達國家的經驗，對我國的許可審批制度的改革提出如下建議：

（一）放松管制，減少許可審批項目。盡管我國已經從整體上放棄了計劃經濟模式，但是計劃經濟的陳舊觀念仍在支配著許多官員的行為。他們仍舊習慣于管得多、管得深?，F在是進一步放松管制還經營者更多自由的時候了。放松管制的有效途徑，就是政府進一步強制性精簡機構、歸并減少政府職能，在此基礎上大幅度減少許可審批項目，把政府的管制作用降到最低限度。給生產經營者最大的活動空間。新晨

（二）嚴格具體許可項目的確定。首先，一方面，許可審批應當依照權限由法律、行政法規、地方性法規和規章設定，其他規范性文件不得設定許可審批。另一方面，只要不影響國家利益，即使法律、行政法規、部門規章有規定，地方政府也可以不設置許可審批。其次，在制定法律、法規或規章時，必須嚴格控制許可和審批的設置。審查立法草案時應當著重審查許可審批制度的必要性和合理性，必要時應當舉行聽證會。

（三）建立便捷、透明的許可程序。首先，許可審批程序的繁簡不應一概而論，應當與有關事項的重要程度、處理工作的難易、所需人力及時間的多少等情況相適應。其次，無論許可審批程序繁簡如何，當事人獲得有關信息以及申請、面談和取得許可或批準證書都應當極為方便。其三，在最短的時間之內作出是否授予許可或批準的決定并通知申請人。其四，獲得許可或批準的條件、申請所需文件或材料、案件受理部門、費用標準、結案時限等信息應當在機關辦公地點、機關手冊、機關互聯網中公開，并免費索取或下載。

（四）合理收取費用。管理是有成本的。在政府并不富裕的情況下，向相對人收取一定的費用是應當的。但是，政府收費的標準必須嚴格按照合理成本和不得贏利的原則來確定。當然，收費過高問題的解決還有賴于政府的稅費改革。

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第一條為保證交通行政許可依法實施，維護交通行政許可各方當事人的合法權益，保障和規范我市交通行政機關依法實施行政管理，根據《中華人民共和國行政許可法》和《交通行政許可實施程序規定》（交通部令2004年第10號），結合我市交通行政許可工作實際，制定本程序。

第二條實施交通行政許可，應遵守《行政許可法》和有關法律、法規的規定，按照本程序辦理。

交通行政許可是指依據法律、法規、國務院決定、省級地方人民政府規章的設定，由本程序第三條規定的實施機關實施的行政許可。

第三條我市交通行政許可由下列機關實施：

（一）市交通局依據法定職權實施交通行政許可；

（二）市交通管理總站、市地方公路管理站、**市港航管理局在法律、法規授權范圍內實施交通行政許可；

（三）**市**公路局在法律、法規授權范圍內實施交通行政許可；

第四條實施交通行政許可，應遵循公開、公平、公正、便民、高效的原則。

第五條實施交通行政許可，實施機關應按照《行政許可法》的有關規定，將審批的依據、內容、條件、程序、時限、收費等有關事項采取公示欄、辦事指南、政府網站等方式向社會公開。

第二章申請

第六條公民、法人或者其他組織，依法申請交通行政許可的，應如實向實施機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責。

第七條申請人以書面方式提出交通行政許可申請的，應向其免費提供統一格式的《交通行政許可申請書》等文書。

第八條申請人可以委托人代為提出交通行政許可申請，但依法應由申請人到實施機關辦公場所提出行政許可申請的除外。

人代為提出申請的，應出具載明委托事項和人權限的授權委托書，并出示能證明其身份的證件。

第三章受理

第九條實施機關收到交通行政許可申請材料后，根據下列情況分別作出處理：

（一）申請事項依法不需要取得交通行政許可的，應即時告知申請人不受理；

（二）申請事項依法不屬于本實施機關職權范圍的，應即時作出不予受理的決定，并向申請人出具《交通行政許可申請不予受理決定書》，同時告知申請人應向有關行政機關提出申請；

（三）申請材料可以當場補全或者更正錯誤的，應允許申請人當場補全或者更正錯誤；

（四）申請材料不齊全或者不符合法定形式，申請人當場不能補全或者更正的，應當場或者在5日內向申請人出具《交通行政許可申請補正通知書》，一次性告知申請人需要補正的全部內容；逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理；

（五）申請事項屬于本實施機關職權范圍，申請材料齊全，符合法定形式，或者申請人已提交全部補正申請材料的，應在收到完備的申請材料后受理交通行政許可申請，除當場作出交通行政許可決定的外，應出具《交通行政許可申請受理通知書》。

第十條實施交通行政許可的受理內設機構規定如下：

屬交通建設的申請事項以市交通局規劃建設部門作為受理機構；

屬道路運輸、水路運輸、港口經營申請事項以運政管理大廳作為受理機構；

屬公路路政申請事項應分別按公路管轄職權以**市**公路局、**市地方公路管理站作為受理機構。

第十一條實施交通行政許可，應實行崗位責任制度，實施機關要明確每一辦理崗位的工作職責和權限以及辦理要求。

第四章審查

第十二條受理交通行政許可申請后，應對申請人提交的申請材料進行審查。

申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，實施機關能夠當場作出決定的，應當場作出交通行政許可決定，并向申請人出具《交通行政許可（當場）決定書》。

依法需要對申請材料的實質內容進行核實的，應審查申請材料反映的情況是否與法定的行政許可條件相一致。

實施實質審查，應指派兩名以上工作人員進行。審查可以采用詢問申請人和相關人員、查對資料、請求協助、現場核查、檢測勘驗、舉行聽證、聽取利害關系人意見、召開專家評審會等，也可依照法律、行政法規規定應通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定的，應從其規定舉行招投標。

第十三條實施機關對交通行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應告知利害關系人，向該利害關系人送達《交通行政許可征求意見通知書》及相關材料（不包括涉及申請人商業秘密的材料），聽取申請人、利害關系人的意見

利害關系人有權在接到上述通知之日起5日內提出意見，逾期未提出意見的視為放棄上述權利。

實施機關應將利害關系人的意見及時反饋給申請人，申請人有權進行陳述和申辯。

第五章決定

第十四條除當場作出交通行政許可決定外，實施機關應自受理申請之日起20日內作出交通行政許可決定。20日內不能作出決定的，由實施機關負責人依法批準，可以延長10日，并應向申請人送達《延長交通行政許可期限通知書》，將延長期限的理由告知申請人。

實施機關作出行政許可決定，依照法律、法規和規章的規定需要聽證、招標、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的，所需時間不計算在本條規定的期限內。實施機關應向申請人送達《交通行政許可法定除外時間通知書》，將所需時間書面告知申請人。

第十五條申請人的申請符合法定條件、標準的，實施機關應依法作出準予行政許可的決定，并出具《交通行政許可決定書》。

依照法律、法規規定實施交通行政許可，應根據考試成績、考核結果、檢驗、檢測、檢疫結果作出行政許可決定的，從其規定。

第十六條實施機關依法做出不予行政許可的決定的，應出具《不予交通行政許可決定書》，說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

第十七條實施機關在作出準予或者不予許可決定后，應在10日內向申請人送達《交通行政許可決定書》或者《不予交通行政許可決定書》。

第十八條實施機關作出準予交通行政許可決定的，應在作出決定之日起10日內，向申請人頒發加蓋實施機關印章的下列行政許可證件：

（一）交通行政許可批準文件或者證明文件；

（二）許可證、執照或者其他許可證書；

（三）資格證、資質證或者其他合格證書；

（四）法律、法規、規章規定的其他行政許可證件。.

第六章聽證

第十九條法律、法規、規章規定實施交通行政許可應聽證的事項，或者交通行政許可實施機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的行政許可事項，實施機關應在作出交通行政許可決定之前，向社會《交通行政許可聽證公告》，公告期限不少于10日。

第二十條交通行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益沖突的，實施機關在作出交通行政許可決定前，應告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利，并出具《交通行政許可告知聽證權利書》。

申請人、利害關系人在被告知聽證權利之是起5日內提出聽證申請的，實施機關應在20日內組織聽證。聽證按照《行政許可法》第四十八條規的程序進行，并制作聽證筆錄。

第七章附則

第二十一條交通行政許可實施機關及其工作人員違反本程序要求的，按照《行政許可法》和《交通行政許可監督檢查及責任追究規定》查處。

篇8

第二條我局實施行政許可監督適用本辦法。

第三條有下列情形之一的，根據《行政許可法》的規定，可以撤銷行政許可：

（一）行政機關工作人員、作出準予行政許可決定的；

（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；

（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；

（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；

（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。

被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。

依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。

第四條有下列行為之一的，對直接責任人員或負有領導責任的人員給予警告至記大過處分；情節嚴重或者影響惡劣的，給予降級至開除處分。

（一）對行政許可法貫徹不力，工作不落實或決策失誤，造成轄區環境質量嚴重下降或造成重大、特大污染事故的；

（二）與行政許可法相抵觸的規范性文件，經指出仍不糾正的；

（三）對轄區內發生的違反行政許可法的行為不制止、不查處或者放任、袒護、縱容的；

第五條有下列行為之一，情節較重的，對直接責任人員或負有領導責任的人員給予記過至降級處分；情節嚴重的，給予降級或撤職處分。

（一）超越權限，違法行使行政審批權、行政審核權的；

（二）在辦理行政許可或實施監督檢查中，、或，造成不良影響的；

（三）對檢舉人進行刁難、打擊報復的；

（四）對違反《行政許可法》擅自收費或不按照法定項目和標準收取費用的；

（五）其他不履行或不正確履行行政許可職責的行為。

第六條違反行政許可法的行為情節嚴重，屢犯不改或被責令改正仍不改正的，應當從重處分。

第七條違反行政許可法的行為情節輕微，能主動檢查并及時糾正，或積極挽回損失，減輕危害后果的，可以從輕、減輕或免予處分。

第八條給予違反行政許可法有關責任人員行政處分，應當事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備，嚴格依照法定程序和時限做出處理決定。

第九條本市環境保護行政主管部門在執法中，發現有違反行政許可法的行為，應立即予以糾正。對于應當給予有關責任人員行政處分的，由環境保護行政主管部門向其所在單位、上級主管部門或有管轄權的行政監察部門提出給予其行政處分的建議，并將相關材料和證據移送有關部門。

篇9

第一條為規范中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱銀監會）及其派出機構實施非銀行金融機構行政許可行為，明確行政許可事項、條件、適用操作流程和期限，保護申請人合法權益，根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《中華人民共和國行政許可法》等法律、法規及國務院的有關決定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱非銀行金融機構，包括經銀監會批準設立的信托公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司、境外非銀行金融機構駐華代表處等機構。

第三條銀監會及其派出機構依照本辦法和《中國銀行業監督管理委員會行政許可實施程序規定》，對非銀行金融機構實施行政許可。

第四條非銀行金融機構以下事項須經銀監會及其派出機構行政許可：機構設立，機構變更，機構終止，調整業務范圍和增加業務品種，董事和高級管理人員任職資格等。

第五條申請人應按照《中國銀行業監督管理委員會非銀行金融機構行政許可事項申請材料目錄和格式要求》提交申請材料。

第二章機構設立

第一節信托公司法人機構設立

第六條設立信托公司法人機構應當具備以下條件：

（一）有符合《中華人民共和國公司法》和銀監會規定的公司章程；

（二）有符合規定條件的出資人，包括境內非金融機構、境內金融機構、境外金融機構和銀監會認可的其他出資人；

（三）注冊資本為一次性實繳貨幣資本，最低限額為3億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；處理信托事務不履行親自管理職責，即不承擔投資管理人職責的，最低限額為1億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（四）有符合任職資格條件的董事、高級管理人員和與其業務相適應的合格的信托從業人員；

（五）有健全的組織機構、業務操作規則和風險控制制度；

（六）有與業務經營相適應的營業場所、安全防范措施和其他設施；

（七）銀監會規定的其他審慎性條件。

第七條境內非金融機構作為信托公司出資人，應當具備以下條件：

（一）在工商行政管理部門登記注冊，具有法人資格；

（二）有良好的公司治理結構或有效的組織管理方式；

（三）有良好的社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄；

（四）經營管理良好，最近2年內無重大違法違規經營記錄；

（五）財務狀況良好，且最近2個會計年度連續盈利；

（六）年終分配后，凈資產不低于資產總額的30%（合并會計報表口徑）；

（七）入股資金來源真實合法，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股；

（八）單個出資人及其關聯方投資入股信托公司不得超過2家，其中絕對控股不得超過1家；

（九）承諾3年內不轉讓所持有的信托公司股權（銀監會依法責令轉讓的除外），不將所持有的信托公司股權進行質押或設立信托，并在公司章程中載明；

（十）除國務院規定的投資公司和控股公司外，權益性投資余額原則上不超過本企業凈資產的50％（合并會計報表口徑）；

（十一）銀監會規定的其他審慎性條件。

第八條境內金融機構作為信托公司出資人，應當符合與該類金融機構有關的法律、法規、相關監管規定及本辦法第七條（第六項除外）規定的條件。

第九條境外金融機構作為信托公司出資人，應當具備以下條件：

（一）最近1年年末總資產原則上不少于10億美元；

（二）銀監會認可的國際評級機構最近2年對其作出的長期信用評級為良好及以上；

（三）財務狀況良好，最近2個會計年度連續盈利；

（四）境外金融機構為商業銀行時，其資本充足率應不低于8%；為其他金融機構時，應滿足住所地國家（地區）監管當局相應的審慎監管指標的要求；

（五）內部控制制度健全有效；

（六）承諾3年內不轉讓所持有的信托公司股權（銀監會依法責令轉讓的除外）、不將所持有的信托公司股權進行質押或設立信托，并在公司章程中載明；

（七）注冊地金融機構監督管理制度完善；

（八）所在國（地區）經濟狀況良好；

（九）銀監會規定的其他審慎性條件。

第十條單個境外機構向信托公司投資入股比例不得超過20%，且其本身及關聯方投資入股的信托公司不得超過2家。

第十一條信托公司設立須經籌建和開業兩個階段。

第十二條籌建信托公司，應由出資人各方共同作為申請人向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起4個月內作出批準或不批準的書面決定。

第十三條信托公司的籌建期為批準決定之日起6個月。未能按期籌建的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在籌建期限屆滿1個月前向銀監會提交籌建延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。

申請人應在前款規定的期限屆滿前提交開業申請，逾期未提交的，籌建批準文件失效，由決定機關注銷籌建許可。

第十四條信托公司開業，應由籌備組向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起2個月內作出核準或不予核準的書面決定。

第十五條申請人應在收到開業核準文件并領取金融許可證后，辦理工商登記，領取營業執照。

信托公司應當自領取營業執照之日起6個月內開業。不能按期開業的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在開業期限屆滿1個月前向銀監會提交開業延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。未在規定期限內開業的，開業核準文件失效，由決定機關注銷開業許可，收回金融許可證，并予以公告。

第二節企業集團財務公司法人機構設立

第十六條設立企業集團財務公司（以下簡稱財務公司）法人機構應當具備以下條件：

（一）確屬集中管理企業集團資金的需要，經合理預測能夠達到一定的業務規模；

（二）有符合《中華人民共和國公司法》和銀監會規定的公司章程；

（三）有符合規定條件的出資人；

（四）注冊資本為一次性實繳貨幣資本，最低限額為1億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（五）有符合任職資格條件的董事、高級管理人員，并且在風險管理、資金集約管理等關鍵崗位上有合格的專門人才（指在財務公司主要業務活動中承擔風險管理和資金集約管理的工作人員）；

（六）財務公司從業人員中從事金融或財務工作3年以上的人員應當不低于總人數的三分之二、5年以上的人員應當不低于總人數的三分之一；

（七）在公司治理、內部控制、業務操作、風險防范等方面具備完善的制度，建立了完善的管理信息系統和風險控制系統；

（八）有與業務經營相適應的營業場所、安全防范措施和其他設施；

（九）銀監會規定的其他審慎性條件。

第十七條財務公司的出資人主要應為企業集團成員單位，也包括成員單位以外的具有豐富行業管理經驗的戰略投資者。

除國家限制外部投資者進入并經銀監會事先同意的特殊行業的企業集團外，新設財務公司應有豐富行業管理經驗的戰略投資者作為出資人，或經營團隊中至少引進1名有豐富從業經驗的高級管理人員和1名風險管理專業人員。

第十八條申請設立財務公司的企業集團，應當具備以下條件：

（一）符合國家產業政策并擁有核心主業；

（二）最近1個會計年度末期，按規定并表核算的成員單位的資產總額不低于50億元人民幣，凈資產不低于資產總額的30%；

（三）財務狀況良好，最近2個會計年度按規定并表核算的成員單位營業收入總額每年不低于40億元人民幣，稅前利潤總額每年不低于2億元人民幣；

（四）現金流量穩定并具有較大規模；

（五）母公司成立2年以上且具備企業集團內部財務管理和資金管理經驗；

（六）母公司最近1個會計年度末期的注冊資本金不低于8億元人民幣；

（七）母公司有健全的公司治理結構，無不當關聯交易;

（八）母公司有良好的社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄，最近2年內無重大違法違規經營記錄；

（九）母公司入股資金來源真實合法，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股；

（十）銀監會規定的其他審慎性條件。

第十九條成員單位作為財務公司出資人，應當具備以下條件：

（一）在工商行政管理部門登記注冊，具有法人資格；

（二）具有良好的公司治理結構或有效的組織管理方式；

（三）具有良好的社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄；

（四）經營管理良好，最近2年無重大違法違規經營記錄；

（五）財務狀況良好，最近2個會計年度連續盈利；

（六）年終分配后，凈資產不低于總資產的30％（合并會計報表口徑）；

（七）入股資金來源真實合法，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股；

（八）該項投資符合國家法律、法規規定；

（九）銀監會規定的其他審慎性條件。

第二十條成員單位以外的戰略投資者作為財務公司出資人，應當具備以下條件：

（一）承諾3年內不轉讓所持財務公司股權（銀監會依法責令轉讓的除外）并在財務公司章程中載明；

（二）有3年以上經營管理財務公司或類似機構的成功經驗；

（三）具有良好的公司治理結構；

（四）具有健全、有效的內部管理和風險控制制度；

（五）財務狀況良好，最近2個會計年度連續盈利；

（六）入股資金來源真實合法，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股；

（七）銀監會規定的其他審慎性條件。

第二十一條成員單位以外的戰略投資者為金融機構的，除應符合本辦法第二十條規定的條件之外，還應具備以下條件：

（一）資信良好，最近2年未受到境內外監管機構的重大處罰；

（二）滿足有關監管要求和指標，且該項投資符合相關法律、法規及監管規定；

（三）戰略投資者為境外金融機構的，其最近1年年末總資產原則上不少于10億美元,且銀監會認可的國際評級機構最近2年對其作出的長期信用評級為良好及以上；

（四）銀監會規定的其他審慎性條件。

第二十二條成員單位以外的戰略投資者為非金融機構企業的，除應符合本辦法第二十條規定的條件之外，還應具備以下條件：

（一）具有良好的社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄；

（二）經營管理良好，最近2年無重大違法違規經營記錄；

（三）年終分配后，凈資產不低于總資產的30％（合并會計報表口徑）；

（四）該項投資符合國家法律、法規規定；

（五）銀監會規定的其他審慎性條件。

第二十三條單個成員單位以外的戰略投資者向財務公司投資入股比例不得超過20%，且其本身及關聯方投資入股的財務公司不得超過2家。

第二十四條財務公司設立須經籌建和開業兩個階段。

第二十五條企業集團籌建財務公司，應由母公司向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起4個月內作出批準或不批準的書面決定。

第二十六條財務公司的籌建期為批準決定之日起6個月。未能按期籌建的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在籌建期限屆滿1個月前向銀監會提交籌建延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。

申請人應在前款規定的期限屆滿前提交開業申請，逾期未提交的，籌建批準文件失效，由決定機關注銷籌建許可。

第二十七條財務公司開業，應由母公司向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起2個月內作出核準或不予核準的書面決定。

第二十八條申請人應在收到開業核準文件并領取金融許可證后，辦理工商登記，領取營業執照。

財務公司應自領取營業執照之日起6個月內開業。不能按期開業的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在開業期限屆滿1個月前向銀監會提交開業延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。未在規定期限內開業的，開業核準文件失效，由決定機關注銷開業許可，收回金融許可證，并予以公告。

第三節金融租賃公司法人機構設立

第二十九條設立金融租賃公司法人機構，應當具備以下條件：

（一）有符合《中華人民共和國公司法》和銀監會規定的公司章程；

（二）有符合規定條件的出資人；

（三）注冊資本為一次性實繳貨幣資本，最低限額為1億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（四）有符合任職資格條件的董事、高級管理人員和熟悉融資租賃業務的合格從業人員；

（五）具有完善的公司治理、內部控制、業務操作、風險管理等制度；

（六）有與業務經營相適應的營業場所、安全防范措施和其他設施；

（七）銀監會規定的其他審慎性條件。

第三十條金融租賃公司的出資人分為主要出資人和一般出資人。

主要出資人是指出資額占擬設金融租賃公司注冊資本50%以上的出資人。主要出資人須為中國境內外注冊的具有獨立法人資格的商業銀行、租賃公司，在中國境內注冊的、主營業務為制造適合融資租賃交易產品的大型企業，以及銀監會認可的可以擔任主要出資人的其他金融機構。

一般出資人是指除主要出資人以外的其他出資人。符合主要出資人條件的出資人可以擔任金融租賃公司的一般出資人。

第三十一條在中國境內外注冊的具有獨立法人資格的商業銀行作為金融租賃公司主要出資人，應具備以下條件：

（一）資本充足率符合注冊地金融監管機構要求且不低于8％；

（二）最近1年年末總資產不低于800億元人民幣或等值的自由兌換貨幣；

（三）最近2個會計年度連續盈利；

（四）遵守注冊地法律法規，最近2年內未發生重大案件或重大違法違規行為；

（五）具有良好的公司治理結構、內部控制機制和健全的風險管理制度；

（六）境外商業銀行作為主要出資人的，其注冊地應有完善的金融監督管理制度，所在國（地區）經濟狀況良好；

（七）銀監會規定的其他審慎性條件。

第三十二條在中國境內外注冊的具有獨立法人資格的租賃公司作為金融租賃公司主要出資人，應具備以下條件：

（一）最近1年年末總資產不低于100億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（二）最近2個會計年度連續盈利；

（三）遵守注冊地法律法規，最近2年內未發生重大案件或重大違法違規行為；

（四）境外租賃公司作為主要出資人的，其所在國（地區）經濟狀況良好；

（五）銀監會規定的其他審慎性條件。

第三十三條在中國境內注冊的、主營業務為制造適合融資租賃交易產品的大型企業作為金融租賃公司主要出資人，應具備以下條件：

（一）最近1年的營業收入不低于50億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（二）最近2個會計年度連續盈利；

（三）最近1年年末凈資產不低于總資產的30％（合并會計報表口徑）；

（四）主營業務銷售收入占全部營業收入的80%以上；

（五）信用記錄良好；

（六）遵守國家法律法規，最近2年內未發生重大案件或重大違法違規行為；

（七）銀監會規定的其他審慎性條件。

第三十四條境內非金融機構作為金融租賃公司一般出資人，應具備以下條件：

（一）在工商行政管理部門登記注冊，具有法人資格；

（二）有良好的公司治理結構或有效的組織管理方式；

（三）有良好的社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄；

（四）經營管理良好，最近2年內無重大違法違規經營記錄；

（五）財務狀況良好，且最近2個會計年度連續盈利；

（六）年終分配后，凈資產達到全部資產30%（合并會計報表口徑）；

（七）承諾3年內不轉讓所持有的金融租賃公司股權（銀監會依法責令轉讓的除外），不將所持有的金融租賃公司股權進行質押或設立信托，并在公司章程中載明；

（八）銀監會規定的其他審慎性條件。

第三十五條境內金融機構作為金融租賃公司一般出資人，應當符合與該類金融機構有關的法律、法規、相關監管規定并具備本辦法第三十四條（第六項除外）規定的條件。

第三十六條境外金融機構作為中資金融租賃公司一般出資人，應具備以下條件：

（一）最近1年年末總資產原則上不少于10億美元；

（二）最近2個會計年度連續盈利；

（三）境外金融機構為商業銀行時，其資本充足率應不低于8%；為其他金融機構時，應滿足住所地國家（地區）監管當局相應的審慎監管指標的要求；

（四）內部控制制度健全有效；

（五）承諾3年內不轉讓所持有的金融租賃公司股權（銀監會依法責令轉讓的除外）、不將所持有的金融租賃公司股權進行質押或設立信托，并在公司章程中載明；

（六）注冊地金融機構監督管理制度完善；

（七）所在國（地區）經濟狀況良好；

（八）銀監會規定的其他審慎性條件。

第三十七條單個出資人及其關聯方投資入股的金融租賃公司不得超過2家。

第三十八條金融租賃公司設立須經籌建和開業兩個階段。

第三十九條籌建金融租賃公司，應由主要出資人作為申請人向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起4個月內作出批準或不批準的書面決定。

第四十條金融租賃公司的籌建期為批準決定之日起6個月。未能按期籌建的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在籌建期限屆滿1個月前向銀監會提交籌建延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。

申請人應在前款規定的期限屆滿前提交開業申請，逾期未提交的，籌建批準文件失效，由決定機關注銷籌建許可。

第四十一條金融租賃公司開業，應向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起2個月內作出核準或不予核準的書面決定。

第四十二條申請人應在收到開業核準文件并領取金融許可證后，辦理工商登記，領取營業執照。

金融租賃公司應當自領取營業執照之日起6個月內開業。不能按期開業的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在開業期限屆滿1個月前向銀監會提交開業延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。未在規定期限內開業的，開業核準文件失效，由決定機關注銷開業許可，收回金融許可證，并予以公告。

第四節汽車金融公司法人機構設立

第四十三條設立汽車金融公司法人機構應具備以下條件：

（一）有符合《中華人民共和國公司法》和銀監會規定的公司章程；

（二）有符合規定條件的出資人；

（三）注冊資本為一次性實繳貨幣資本，最低限額為5億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（四）有符合任職資格條件的董事、高級管理人員和熟悉汽車金融業務的合格從業人員；

（五）有健全的公司治理、內部控制、業務操作、風險管理等制度；

（六）有與業務經營相適應的營業場所、安全防范措施和其他設施；

（七）銀監會規定的其他審慎性條件。

第四十四條汽車金融公司的出資人為中國境內外依法設立的企業法人，其中主要出資人須為生產或銷售汽車整車的企業或非銀行金融機構。

前款所稱主要出資人是指出資數額最多且出資額不低于擬設汽車金融公司全部股本30％的出資人。

第四十五條非金融機構作為汽車金融公司出資人，應具備以下條件：

（一）最近1年的總資產不低于40億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣，年營業收入不低于20億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣（合并會計報表口徑）；

（二）經營業績良好，且最近2個會計年度連續盈利；

（三）入股資金來源真實合法，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股；

（四）遵守注冊地法律法規，最近2年內無重大違法違規行為；

（五）同一企業法人不得投資2個以上的汽車金融公司；

（六）承諾3年內不轉讓所持有的汽車金融公司股權（銀監會依法責令轉讓的除外），并在公司章程中載明；

（七）銀監會規定的其他審慎性條件。

第四十六條非銀行金融機構作為汽車金融公司出資人除應具備第四十五條第二項至第七項的規定外，還應當具備注冊資本不低于3億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣的條件。

第四十七條汽車金融公司設立須經籌建和開業兩個階段。

第四十八條籌建汽車金融公司，應由主要出資人作為申請人向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起4個月內作出批準或不批準的書面決定。

第四十九條申請人自收到批準籌建文件之日起6個月內完成籌建工作。未能按期籌建的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在籌建期限屆滿1個月前向銀監會提交籌建延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。

申請人應在前款規定的期限屆滿前提交開業申請，逾期未提交的，籌建批準文件失效，由決定機關注銷籌建許可。

第五十條汽車金融公司開業，應向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起2個月內作出核準或不予核準的書面決定。

第五十一條申請人應在收到開業核準文件并領取金融許可證后，辦理工商登記，領取營業執照。

汽車金融公司應當自領取營業執照之日起6個月內開業。不能按期開業的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在開業期限屆滿1個月前向銀監會提交開業延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。未在規定期限內開業的，開業核準文件失效，由決定機關注銷開業許可，收回金融許可證，并予以公告。

第五節貨幣經紀公司法人機構設立

第五十二條設立貨幣經紀公司法人機構應當具備以下條件：

（一）有符合《中華人民共和國公司法》和銀監會規定的公司章程；

（二）有符合規定條件的出資人；

（三）注冊資本為一次性實繳貨幣資本，最低限額為2000萬元人民幣或者等值的可自由兌換貨幣；

（四）有符合任職資格條件的董事和高級管理人員；

（五）從業人員中應有60%以上從事過金融工作或相關經濟工作；

（六）有健全的組織機構、管理制度和風險控制制度；

（七）有與業務經營相適應的營業場所、安全防范措施和其他設施；

（八）銀監會規定的其他審慎性條件。

第五十三條申請在境內獨資或者與境內出資人合資設立貨幣經紀公司的境外出資人應當具備以下條件：

（一）為所在國家（地區）依法設立的貨幣經紀公司；

（二）所在國家（地區）有完善的金融監督管理制度，并且申請人受到所在國家（地區）有關主管當局的有效監管，其監管當局與銀監會簽署了監管備忘錄；

（三）從事貨幣經紀業務20年以上，經營穩健，并有完善的內部控制制度；

（四）有良好的社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄，最近2年內無重大違法違規經營記錄；

（五）經營業績良好，且最近2個會計年度連續盈利，每年稅后凈收益不低于500萬美元；

（六）有從事貨幣經紀服務所必需的全球機構網絡和資訊通信網絡；

（七）在中國境內設立代表機構2年以上；

（八）承諾3年內不轉讓所持有的貨幣經紀公司股權（銀監會依法責令轉讓的除外），并在公司章程中載明；

（九）銀監會規定的其他審慎性條件。

第五十四條申請設立貨幣經紀公司或者與境外出資人合資設立貨幣經紀公司的境內出資人應當具備以下條件：

（一）為依法設立的非銀行金融機構；

（二）從事貨幣市場、外匯市場等業務5年以上；

（三）經營穩健，有完善的內部控制制度；

（四）有良好的社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄，最近2年內無重大違法違規經營記錄；

（五）經營業績良好，且最近2個會計年度連續盈利；

（六）承諾3年內不轉讓所持有的貨幣經紀公司股權（銀監會依法責令轉讓的除外），并在公司章程中載明；

（七）銀監會規定的其他審慎性條件。

第五十五條貨幣經紀公司設立須經籌建和開業兩個階段。

第五十六條籌建貨幣經紀公司，應由投資比例最大的出資人作為申請人向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起4個月內作出批準或不批準的書面決定。

第五十七條申請人自收到批準籌建文件之日起6個月內完成籌建工作。未能按期籌建的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在籌建期限屆滿1個月前向銀監會提交籌建延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。

申請人應在前款規定的期限屆滿前提交開業申請，逾期未提交的，籌建批準文件失效，由決定機關注銷籌建許可。

第五十八條貨幣經紀公司開業，應向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起2個月內作出核準或不予核準的書面決定。

第五十九條申請人應在收到開業核準文件并領取金融許可證后，辦理工商登記，領取營業執照。

貨幣經紀公司應當自領取營業執照之日起6個月內開業。不能按期開業的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在開業期限屆滿1個月前向銀監會提交開業延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。未在規定期限內開業的，開業核準文件失效，由決定機關注銷開業許可，收回金融許可證，并予以公告。

第六節分支機構設立

第六十條貨幣經紀公司分支機構包括分公司、代表處。

第六十一條設立貨幣經紀公司分公司應當具備以下條件：

（一）有最低限額為1000萬元人民幣或等值的可自由兌換貨幣的營運資金；

（二）有符合任職資格條件的高級管理人員；

（三）有健全的業務操作、內部控制、風險管理及問責制度；

（四）有與業務經營相適應的營業場所、安全防范措施和其他設施；

（五）銀監會規定的其他審慎性條件。

第六十二條申請設立分公司的貨幣經紀公司應當具備以下條件：

（一）確屬業務發展需要；

（二）設立2年以上，且注冊資本不低于5000萬元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（三）經營狀況良好，最近2個會計年度連續盈利；

（四）最近2年無重大違法違規經營記錄；

（五）撥付各分公司（含擬設分公司）的營運資金總額不超過其注冊資本的50%；

（六）銀監會規定的其他審慎性條件。

第六十三條貨幣經紀公司設立分公司須經籌建和開業兩個階段。

第六十四條貨幣經紀公司籌建分公司，應由貨幣經紀公司作為申請人向擬設地銀監局提交申請，同時抄報貨幣經紀公司所在地銀監局，由擬設地銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起4個月內作出批準或不批準的書面決定。擬設地銀監局在將初審意見上報銀監會之前應征求貨幣經紀公司所在地銀監局的意見。

第六十五條申請人自收到批準籌建文件之日起6個月內完成籌建工作。未能按期籌建的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在籌建期限屆滿1個月前向銀監會提交籌建延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。

申請人應在前款規定的期限屆滿前提交開業申請，逾期未提交的，籌建批準文件失效，由決定機關注銷籌建許可。

第六十六條貨幣經紀公司分公司開業，應由貨幣經紀公司作為申請人向擬設地銀監局提交申請，同時抄報貨幣經紀公司所在地銀監局，由擬設地銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起2個月內作出核準或不予核準的書面決定。

第六十七條申請人應在收到開業核準文件并領取金融許可證后，辦理工商登記，領取營業執照。

貨幣經紀公司分公司自領取營業執照之日起6個月內開業。不能按期開業的，可申請延期一次，延長期限不得超過3個月。申請人應在開業期限屆滿1個月前向銀監會提交開業延期申請。銀監會自接到書面申請之日起20日內作出是否批準延期的決定，并抄送有關銀監局。未在規定期限內開業的，開業核準文件失效，由決定機關注銷開業許可，收回金融許可證，并予以公告。

第六十八條貨幣經紀公司根據業務管理需要，可以在業務比較集中的地區設立代表處。由貨幣經紀公司作為申請人向擬設地銀監局提交申請，同時抄報貨幣經紀公司所在地銀監局，由擬設地銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起2個月內作出批準或不批準的書面決定。

第六十九條境外非銀行金融機構申請設立駐華代表處，應具備以下條件：

（一）所在國家或地區有完善的金融監督管理制度；

（二）是由所在國家或地區金融監管當局批準設立的金融機構，或者是金融性行業協會會員；

（三）經營狀況良好，無重大違法違規記錄；

（四）具有有效的反洗錢措施；

（五）銀監會規定的其他審慎性條件。

第七十條境外非銀行金融機構設立駐華代表處，應由其母公司向擬設地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起6個月內作出批準或不批準的書面決定。

第七十一條其他非銀行金融機構設立分支機構的有關規定由銀監會另行制定。

第三章機構變更

第一節法人機構變更

第七十二條非銀行金融機構法人機構變更事項包括：變更名稱，變更股權或調整股權結構，變更注冊資本，變更住所或營業場所，變更組織形式，修改公司章程，分立或合并，以及銀監會規定的其他變更事項。

第七十三條銀監會直接監管的非銀行金融機構變更名稱，由銀監會受理、審查并決定。銀監局、銀監分局監管的非銀行金融機構變更名稱，由所在地銀監局或銀監分局受理、審查并決定。

銀監會、銀監局或銀監分局自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。由銀監局決定的，應將決定抄報銀監會；由銀監分局決定的，應將決定同時抄報銀監局和銀監會。

第七十四條擬投資入股非銀行金融機構的所有出資人的投資入股資格以及非銀行金融機構的股權變更或股權結構調整均應經過審批，但持有上市的非銀行金融機構流通股份未達到公司總股份5%的除外。

第七十五條非銀行金融機構變更股權及調整股權結構，擬投資入股的出資人應分別具備以下條件：

（一）信托公司出資人的條件適用本辦法第七條至第十條規定的條件；

（二）財務公司出資人的條件適用本辦法第十九條至第二十三條規定的條件；

（三）金融租賃公司出資人的條件適用本辦法第三十條至第三十七條規定的條件，其中現有金融租賃公司變更股權，出資人的條件適用本辦法第三十四條至第三十七條規定的條件；

（四）汽車金融公司出資人的條件適用本辦法第四十四條至第四十六條規定的條件；

（五）貨幣經紀公司出資人的條件適用本辦法第五十三條、第五十四條規定的條件。

第七十六條銀監會直接監管的信托公司、財務公司、金融租賃公司變更股權或調整股權結構，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

銀監局、銀監分局監管的信托公司、金融租賃公司變更股權或調整股權結構，單次變更比例達到總股本10%或者變更后持股比例達到10%的，由所在地銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定，銀監會自收到完整的申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定；銀監局監管的信托公司、金融租賃公司變更股權或調整股權結構，單次變更比例低于總股本10%且變更后持股比例低于10%的，由所在地銀監局受理、審查并決定，銀監局自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定，并抄報銀監會；銀監分局監管的信托公司、金融租賃公司變更股權或調整股權結構，單次變更比例低于總股本10%且變更后持股比例低于10%的，由所在地銀監分局受理并初步審查、銀監局審查并決定，銀監局自收到完整的申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定，并抄報銀監會。

銀監局、銀監分局監管的財務公司由于被銀監局轄區外企業集團收購或重組引起變更股權或調整股權結構的，由所在地銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定，銀監會自收到完整的申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定；銀監局監管的財務公司由于其他原因引起變更股權或調整股權結構的，由所在地銀監局受理、審查并決定，銀監局自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定，并抄報銀監會；銀監分局監管的財務公司由于其他原因引起變更股權或調整股權結構的，由所在地銀監分局受理并初步審查、銀監局審查并決定，銀監局自收到完整的申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定，并抄報銀監會。

銀監局監管的汽車金融公司、貨幣經紀公司變更股權或調整股權結構，由所在地銀監局受理、審查并決定，銀監局自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定，并抄報銀監會。

銀監局、銀監分局監管的信托公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司變更股權或調整股權結構涉及境外投資者投資入股的，財務公司變更股權或者調整股權結構涉及集團外戰略投資者投資入股的，由所在地銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定，銀監會自收到完整的申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

第七十七條非銀行金融機構申請變更注冊資本，應當具備以下條件：

（一）變更注冊資本后仍然符合銀監會對該類公司最低注冊資本和資本充足性的要求；

（二）變更注冊資本涉及變更股權或調整股權結構的，應同時符合變更股權或調整股權結構的條件；

（三）銀監會規定的其他審慎性條件。

第七十八條非銀行金融機構申請變更注冊資本的許可程序適用本辦法第七十三條的規定，變更注冊資本涉及變更股權或調整股權結構的，許可程序適用本辦法第七十六條的規定。

第七十九條非銀行金融機構變更住所或營業場所包括同城遷址、異地遷址，其中，異地遷址包括跨銀監局遷址和在銀監局轄內跨銀監分局遷址。

第八十條非銀行金融機構同城遷址應當具備以下條件：

（一）能夠合法使用擬遷入的新住所或營業場所；

（二）擬遷入的新住所或營業場所應具有符合規定的安全防范設施；

（三）銀監會規定的其他審慎性條件。

第八十一條銀監會直接監管的非銀行金融機構同城遷址由銀監會受理、審查并決定，銀監局、銀監分局監管的非銀行金融機構同城遷址由所在地銀監局或銀監分局受理、審查并決定。銀監會、銀監局或銀監分局自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。由銀監局決定的，應將決定抄報銀監會；由銀監分局決定的，應將決定同時抄報銀監局和銀監會。

第八十二條非銀行金融機構異地遷址應當具備以下條件：

（一）原經營所在地遺留業務得到妥善處置，無風險隱患；

（二）能夠合法使用擬遷入的新住所或營業場所；

（三）擬遷入的新住所或營業場所應具有符合規定的安全消防設施；

（四）銀監會規定的其他審慎性條件。

非銀行金融機構異地遷址應事先向遷出地和擬遷入地地方政府報告。

第八十三條銀監會直接監管的非銀行金融機構異地遷址，向銀監會提交申請，同時抄報擬遷入地銀監局，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定，并抄送遷入地銀監局。

銀監局、銀監分局監管的非銀行金融機構跨銀監局遷址，向所在地銀監局提交申請，同時抄報擬遷入地銀監局，由所在地銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定并抄送所在地銀監局和遷入地銀監局。所在地銀監局在將初審意見上報銀監會之前應征求擬遷入地銀監局的意見。

申請人應在收到批準文件之日起6個月內完成遷址工作，并在正式營業前向遷入地銀監局或銀監分局書面報告遷址完成情況。

第八十四條銀監局、銀監分局監管的非銀行金融機構在銀監局轄內跨銀監分局遷址，向銀監局提交申請，由銀監局受理、審查并決定。銀監局自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定，并抄報銀監會，抄送有關銀監分局。

第八十五條信托公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司變更組織形式，應當具備以下條件：

（一）符合《中華人民共和國公司法》、《信托公司管理辦法》、《金融租賃公司管理辦法》、《汽車金融公司管理辦法》、《貨幣經紀公司試點管理辦法》及其他有關法律、法規的規定；

（二）變更組織形式涉及需要許可的其他變更事項的，應同時符合本辦法相應變更事項許可的規定；

（三）銀監會規定的其他審慎性條件。

第八十六條銀監會直接監管的信托公司、金融租賃公司變更組織形式，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

銀監局、銀監分局監管的信托公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司變更組織形式由所在地銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整的申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

第八十七條非銀行金融機構修改公司章程應符合《中華人民共和國公司法》、《信托公司管理辦法》、《企業集團財務公司管理辦法》、《金融租賃公司管理辦法》、《汽車金融公司管理辦法》、《貨幣經紀公司試點管理辦法》及其他有關法律、法規的規定。

第八十八條非銀行金融機構因為發生變更名稱、股權結構、注冊資本、營業場所、組織形式等許可事項而引起修改公司章程的，可以在申請上述許可事項中一并提出修改公司章程的申請，決定機關可一并作出批準或不批準的決定。其許可條件、程序和期限適用本辦法相應變更事項許可的規定。

非銀行金融機構除因前款規定以外的原因修改公司章程的，應單獨提交修改公司章程的申請。銀監會直接監管的非銀行金融機構修改公司章程由銀監會受理、審查并決定。銀監局、銀監分局監管的非銀行金融機構修改公司章程由所在地銀監局或銀監分局受理、審查并決定。銀監會、銀監局或銀監分局自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定，由銀監局或銀監分局決定的，應同時將決定抄報銀監會。

第八十九條非銀行金融機構分立應符合有關法律、行政法規和規章的規定。

銀監會直接監管的非銀行金融機構分立，向銀監會提交申請，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。銀監局、銀監分局監管的非銀行金融機構分立，向銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

非銀行金融機構分立后依然存續的，在分立公告期限屆滿后，應按照有關變更事項的條件和程序通過行政許可。分立后成為新公司的，在分立公告期限屆滿后，應按照法人機構開業的條件和程序通過行政許可。

第九十條非銀行金融機構合并應符合有關法律、行政法規和規章的規定。

非銀行金融機構吸收合并，由吸收合并方向其所在地銀監局提出申請，并抄報被吸收合并方所在地銀監局，由吸收合并方銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。吸收合并方銀監局在將初審意見上報銀監會之前應征求被吸收合并方銀監局的意見。吸收合并公告期限屆滿后，吸收合并方應按照變更事項的條件和程序通過行政許可；被吸收合并方應按照法人機構解散的條件和程序通過行政許可。被吸收合并方改建為分支機構的，應按照分支機構開業的條件和程序通過行政許可。

非銀行金融機構新設合并，由其中一方作為主報機構向其所在地銀監局提交申請，同時抄報另一方所在地銀監局，由主報機構所在地銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。主報機構所在地銀監局在將初審意見上報銀監會之前應征求另一方所在地銀監局的意見。新設合并公告期限屆滿后，新設機構應按照法人機構開業的條件和程序通過行政許可；原合并機構應按照法人機構解散的條件和程序通過行政許可。

第二節分支機構變更

第九十一條非銀行金融機構分支機構、境外非銀行金融機構駐華代表處變更事項包括：變更名稱，變更住所或營業場所等。

第九十二條非銀行金融機構分支機構變更名稱的申請，由其法人機構向分支機構所在地銀監局或銀監分局提出，由分支機構所在地銀監局或銀監分局受理、審查并決定。由銀監局決定的，應將決定抄報銀監會；由銀監分局決定的，應將決定同時抄報銀監局和銀監會。

第九十三條非銀行金融機構分支機構變更住所或營業場所的申請，由其法人機構提出，其許可條件、程序和期限適用本辦法第七十九條至第八十四條的規定。

第九十四條境外非銀行金融機構駐華代表處申請變更名稱，由其母公司向代表處所在地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的決定。

第九十五條境外非銀行金融機構駐華代表處變更住所，由代表處向所在地銀監局提交申請，由銀監局受理、審查并決定。銀監局自受理之日起3個月內作出批準或不批準的決定，并抄報銀監會。

第四章機構終止

第一節法人機構終止

第九十六條非銀行金融機構法人機構滿足以下情形之一的，可以申請解散：

（一）公司章程規定的營業期限屆滿或者規定的其他解散事由出現時；

（二）股東會議決定解散；

（三）因公司合并或者分立需要解散；

（四）其他法定事由。

組建財務公司的企業集團解散，財務公司不能實現合并或改組的，應當申請解散。

第九十七條銀監會直接監管的非銀行金融機構解散，向銀監會提交申請，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

銀監局、銀監分局監管的非銀行金融機構解散，向所在地銀監局提交申請，銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

第九十八條非銀行金融機構法人機構有以下情形之一的，向法院申請破產前，應當向銀監會申請并獲得批準：

（一）不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，自愿或應其債權人要求申請破產的；

（二）已解散但未清算或者未清算完畢，依法負有清算責任的人發現該機構資產不足以清償債務，應當申請破產的。

第九十九條銀監會直接監管的非銀行金融機構擬破產，向銀監會提交申請，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

銀監局轄內的非銀行金融機構擬破產，向所在地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

第二節分支機構終止

第一百條信托公司、財務公司、金融租賃公司、貨幣經紀公司分支機構、境外非銀行金融機構駐華代表處終止營業或關閉（被依法撤銷除外），應當提出終止營業或關閉申請。

第一百零一條信托公司、財務公司、金融租賃公司、貨幣經紀公司分支機構申請終止營業或關閉，應當具備以下條件：

（一）公司章程規定的有權決定機構決定該分支機構終止營業或關閉；

（二）分支機構各項業務已進行了適當的處置安排；

（三）銀監會規定的其他審慎性條件。

第一百零二條信托公司、財務公司、金融租賃公司、貨幣經紀公司分支機構終止營業或關閉，由其法人機構向分支機構所在地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

第一百零三條境外非銀行金融機構駐華代表處申請關閉，由其母公司向代表處所在地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請資料之日起3個月內，作出批準或不批準的書面決定。

第五章調整業務范圍和增加業務品種

第一節信托公司開辦企業年金基金管理業務

第一百零四條信托公司申請開辦企業年金基金管理業務，應具備以下條件：

（一）具有良好的公司治理和組織架構，并有效發揮作用；

（二）有與開辦企業年金基金業務相適應的內部控制制度及風險管理制度；

（三）無挪用信托財產、發生存款性負債、以信托等業務名義變相負債以及違反信托業務分別管理、分別記賬的規定等行為，且最近3年內無其他重大違法違規經營記錄；

（四）有與開辦企業年金基金管理業務相適應的合格的專業人員；

（五）有開辦企業年金基金管理業務所需的管理信息系統和其他設施；

（六）銀監會規定的其他審慎性條件。

第一百零五條銀監會直接監管的信托公司開辦企業年金基金管理業務，向銀監會提交申請，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

銀監局、銀監分局監管的信托公司開辦企業年金基金管理業務，向所在地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起3個月內作出批準或不批準的書面決定。

第二節信托公司申請特定目的信托受托機構資格

第一百零六條信托公司申請特定目的信托受托機構資格，應當具備以下條件：

（一）完成重新登記3年以上；

（二）注冊資本不低于5億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣，且最近3年年末按要求提足全部準備金后，凈資產不低于5億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（三）自營業務資產狀況和流動性良好，符合有關監管要求；

（四）無挪用信托財產、發生存款性負債或以信托等業務名義變相負債等行為，且最近3年內無其他重大違法違規經營記錄；

（五）有良好的社會信譽和經營業績，到期信托項目全部按合同約定履行完畢；

（六）有良好的公司治理和內部控制，完善的信托業務操作流程和風險管理體系；

（七）有履行特定目的信托受托機構職責所需要的專業人員、業務處理系統、會計核算系統、管理信息系統以及風險管理和內部控制制度；

（八）已按照規定披露公司年度報告；

（九）銀監會規定的其他審慎性條件。

第一百零七條銀監會直接監管的信托公司申請特定目的信托受托機構資格，向銀監會提交申請，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起1個月內作出批準或不批準的書面決定。

銀監局、銀監分局監管的信托公司申請特定目的信托受托機構資格，向所在地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定。銀監會自收到完整申請材料之日起1個月內作出批準或不批準的書面決定。

第一百零八條獲得特定目的信托受托機構資格的信托公司發行資產支持證券，應與符合規定條件的銀行業金融機構聯合向銀監會提出申請，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起3個月內作出批準或者不批準的書面決定，并抄送相關銀監局。

第三節信托公司開辦受托境外理財業務

第一百零九條信托公司申請開辦受托境外理財業務資格，應具備以下條件：

（一）注冊資本不低于10億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（二）經批準具備經營外匯業務資格，且具有良好的開展外匯業務的經歷；

（三）連續2年監管評級為良好以上；

（四）最近2個會計年度連續盈利，且提足各項損失準備金后的年末凈資產不低于其注冊資本；

（五）最近2年沒有受到監管部門的行政處罰；

（六）具有健全的公司治理結構、內控制度和風險管理機制，且執行良好；

（七）配備能夠滿足受托境外理財業務需要且具有境外投資管理能力和經驗的專業人才（2年以上從事外幣有價證券買賣業務的專業管理人員不少于2人）；設有獨立開展受托境外理財業務的部門，對受托境外理財業務集中受理、統一運作、分賬管理；

（八）具備滿足受托境外理財業務需要的風險分析技術和風險控制系統；具有滿足受托境外理財業務需要的營業場所、計算機系統、安全防范設施和其他相關設施；在信托業務與固有業務之間建立了有效的隔離機制；

（九）中國銀監會規定的其他審慎性條件。

第一百一十條信托公司申請開辦受托境外理財業務資格的許可程序適用本辦法第一百零五條的規定。

第一百一十一條銀監會直接監管的信托公司取得受托境外理財業務資格后，開辦受托境外理財業務前應向銀監會報告。銀監局、銀監分局監管的信托公司取得受托境外理財業務資格后，開辦受托境外理財業務前應向銀監局、銀監分局報告。

第四節財務公司開辦發行債券等五項業務

第一百一十二條財務公司申請開辦發行債券、承銷成員單位的企業債券、對金融機構的股權投資、有價證券投資以及成員單位產品的消費信貸、買方信貸和融資租賃業務，應具備以下條件：

（一）財務公司設立1年以上，且經營狀況良好；

（二）注冊資本不低于3億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣，從事成員單位產品消費信貸、買方信貸及融資租賃業務的，注冊資本不低于5億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣；

（三）經股東會或董事會同意；

（四）有比較完善的投資決策機制、風險控制制度、操作規程以及相應的管理信息系統；

（五）有相應的合格的專業人員；

（六）銀監會規定的其他審慎性條件。

第一百一十三條財務公司申請開辦發行債券、承銷成員單位的企業債券、對金融機構的股權投資、有價證券投資以及成員單位產品的消費信貸、買方信貸和融資租賃業務的許可程序適用本辦法第一百零五條的規定。

第一百一十四條財務公司獲準開辦發行債券業務后，申請發行債券的有關規定，由銀監會另行制定。

第五節信托公司、財務公司、金融租賃公司開辦外匯業務

第一百一十五條信托公司、財務公司、金融租賃公司申請開辦外匯業務，應當具備以下條件：

（一）依法合規經營，內控制度健全有效，經營狀況良好；

（二）有健全的外匯業務操作規程和風險管理制度；

（三）有與開辦外匯業務相適應的合格的外匯業務從業人員；

（四）銀監會規定的其他審慎性條件。

第一百一十六條信托公司、財務公司、金融租賃公司申請開辦外匯業務的許可程序適用本辦法第一百零五條的規定。

第六節信托公司、財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司開辦衍生金融產品交易業務

第一百一十七條信托公司、財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司開辦衍生金融產品交易業務，應當具備以下條件：

（一）經營狀況良好，主要風險監管指標符合要求；

（二）有健全的衍生產品交易風險管理制度和內部控制制度；

（三）具備完善的衍生產品交易前中后臺自動聯接的業務處理系統和實時的風險管理系統；

（四）衍生產品交易業務主管人員應當具備5年以上直接參與衍生交易活動和風險管理的資歷，且無不良記錄；

（五）擁有從事衍生產品或相關交易2年以上、接受相關衍生產品交易技能專門培訓半年以上的交易人員至少2名，相關風險管理人員至少1名，風險模型研究人員或風險分析人員至少1名，以上人員均需專崗人員，相互不得兼任，且無不良記錄；

（六）有符合衍生產品交易要求的場所和設備；

（七）銀監會規定的其他審慎性條件。

第一百一十八條信托公司、財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司申請開辦衍生金融產品交易業務的許可程序適用本辦法第一百零五條的規定。

第七節非銀行金融機構開辦其他新業務

第一百一十九條非銀行金融機構申請開辦其他新業務，應當具備以下基本條件：

（一）有良好的公司治理和內部控制；

（二）經營狀況良好，主要風險監管指標符合要求；

（三）有有效識別和控制新業務風險的管理制度；

（四）有開辦新業務所需的合格管理人員和業務人員；

（五）最近3年內無重大違法違規經營記錄；

（六）銀監會規定的其他審慎性條件。

前款所稱其他新業務，是指除本章第一節至第六節規定的業務以外的現行法規中已明確規定可以開辦，但非銀行金融機構尚未開辦的業務。

第一百二十條非銀行金融機構開辦其他新業務的許可程序適用本辦法第一百零五條的規定。

第一百二十一條非銀行金融機構申請開辦現行法規未明確規定的業務，由銀監會另行規定。

第六章董事和高級管理人員任職資格許可

第一節任職資格條件

第一百二十二條非銀行金融機構董事長、副董事長、獨立董事和其他董事等董事會成員須經任職資格許可。

非銀行金融機構的總經理（首席執行官、總裁）、副總經理、總審計師（總稽核）、財務總監（首席財務官）、總會計師、首席運營官、首席風險控制官、首席技術官、總經理助理，分公司的經理（主任），境外非銀行金融機構駐華代表處首席代表等高級管理人員，須經任職資格許可。

未擔任上述職務，但實際履行前二款所列董事和高級管理人員職責的人員，應按銀監會有關規定納入任職資格管理。

第一百二十三條申請非銀行金融機構董事和高級管理人員任職資格，擬任人應當具備以下基本條件：

（一）具有完全民事行為能力的自然人；

（二）具有良好的職業道德、操守、品行和聲譽，熟悉并遵守法律、行政法規和規章，有良好的守法合規記錄；

（三）具備履職所需的專業知識、技能、從業經驗，確保履職所需的時間和精力，在行為及決策上顯示出良好的判斷和管理能力，有良好的從業記錄；

（四）具備履職所需的獨立性；

（五）銀監會規定的其他審慎性條件。

第一百二十四條擬任人有以下情形之一的，不得擔任非銀行金融機構董事和高級管理人員：

（一）有故意或重大過失犯罪記錄；

（二）擔任或曾任因違法經營或經營管理不善而被接管、撤銷、合并、宣告破產或吊銷營業執照的機構的董事或高級管理人員，但能證明自己對此不負主要責任的除外；

（三）指使、參與所任職機構阻撓、對抗監管機構進行監督檢查或案件查處；

（四）被監管機構取消董事或高級管理人員任職資格或禁止從事金融行業工作的年限未滿；

（五）兩次以上被監管機構取消董事或高級管理人員任職資格或禁止從事金融行業工作；

（六）明知有本辦法規定的不具備任職資格條件的情形，采用欺騙、賄賂等不正當手段以獲得任職資格核準；

（七）有違反職業道德、操守或工作嚴重失職情形，并造成重大損失或惡劣影響；

（八）參加任職資格考試或談話未通過；

（九）本人或其配偶負有數額較大的債務且到期未償還；

（十）本人或其配偶不能按期償還從其擬（現）任職金融機構處獲得的貸款；

（十一）本人或其直系親屬單獨或共同持有擬（現）任職金融機構5%以上股份，且從該金融機構獲得的貸款明顯超過持有的該金融機構股權凈值；

（十二）本人或其直系親屬在持有擬（現）任職金融機構5%以上股份的股東單位任職，且該股東單位從該金融機構獲得的貸款明顯超過其持有的該金融機構股權凈值；

（十三）擬任的高級管理人員在其他經濟組織兼職；

（十四）法律、行政法規、監管規章及銀監會規定的不得擔任金融機構董事和高級管理人員的其他情形。

前款第十二項不適用于財務公司董事和高級管理人員。

第一百二十五條申請非銀行金融機構董事任職資格，擬任人除應符合第一百二十三條、第一百二十四條的規定外，還應當具備以下條件：

（一）具有5年以上的經濟、金融、法律、財會或其他有利于履行董事職責的工作經歷，其中擬擔任獨立董事的還應是經濟、金融、法律、財會方面的專家；

（二）能夠運用非銀行金融機構的財務報表和統計報表判斷非銀行金融機構的經營、管理和風險狀況；

（三）了解非銀行金融機構的公司治理結構、公司章程以及董事會職責，并明確知道董事的權利和義務。

第一百二十六條擬任人有以下情形之一的，不得擔任非銀行金融機構獨立董事：

（一）本人或其直系親屬持有或者通過協議等安排與他人共同持有擬任職非銀行金融機構1%以上股份；

（二）本人或其直系親屬在持有或者通過協議等安排與他人共同持有擬任職非銀行金融機構1%以上股份的單位任職；

（三）本人或其直系親屬任職的機構與擬任職非銀行金融機構之間存在法律、會計、審計、管理咨詢等方面的業務聯系或利益關系；

（四）本人或其直系親屬可能被擬任職非銀行金融機構控制或施加重大影響的其他情形；

（五）本人已在同類型非銀行金融機構任職的。

第一百二十七條申請非銀行金融機構董事長、副董事長任職資格，擬任人除應符合第一百二十三條至第一百二十五條的規定外，還應分別具備以下條件：

（一）擔任信托公司董事長、副董事長，應具備本科以上學歷，從事金融工作6年以上，或從事相關經濟工作10年以上（其中從事金融工作3年以上）；

（二）擔任財務公司董事長、副董事長，應具備本科以上學歷，從事金融工作6年以上，或在本集團從事財務或資金管理工作8年以上，或從事本集團核心主業及相關管理工作10年以上（其中從事金融工作3年以上）；

（三）擔任金融租賃公司董事長、副董事長，應具備本科以上學歷，從事金融工作或融資租賃工作6年以上，或從事相關經濟工作10年以上（其中從事金融工作或融資租賃工作3年以上）；

（四）擔任汽車金融公司董事長、副董事長，應具備本科以上學歷，從事金融工作5年以上，或從事汽車生產銷售管理工作10年以上；

（五）擔任貨幣經紀公司董事長、副董事長，應具備本科以上學歷，從事金融工作10年以上，或從事相關經濟工作15年以上（其中從事金融工作5年以上），并有3年以上擔任業務部門經理或相當于業務部門經理以上職位的經驗。

第一百二十八條申請非銀行金融機構法人機構高級管理人員任職資格，擬任人除應符合第一百二十三條、第一百二十四條的規定外，還應分別具備以下條件：

（一）擔任信托公司總經理、副總經理，應具備本科以上學歷，從事信托業務5年以上，或從事其他金融工作8年以上；

（二）擔任財務公司總經理、副總經理，應具備本科以上學歷，從事金融工作6年以上，或從事財務或資金管理工作10年以上（其中從事金融工作3年以上）；

（三）從國外引進的人員擔任財務公司總經理、副總經理，應熟悉中國的經濟、金融政策以及有關金融監管法律法規，熟悉國內外金融市場運作規律和特點；并在國際知名跨國金融機構或大型企業集團從事資金集中管理5年以上，或在國際知名商業銀行或投資銀行從業5年以上，熟悉資金計劃和資本市場投融資業務，同時具有3年以上擔任業務部門經理或相當于業務部門經理以上職務的經驗；

（四）擔任金融租賃公司總經理、副總經理，應具備本科以上學歷，從事金融工作或從事融資租賃工作6年以上，或從事相關經濟工作10年以上（其中從事金融工作或融資租賃工作3年以上）；

（五）擔任汽車金融公司總經理、副總經理，應具備本科以上學歷，從事金融工作5年以上，或從事汽車生產銷售管理工作10年以上；

（六）擔任貨幣經紀公司總經理、副總經理，應具備本科以上學歷，從事金融工作10年以上，或從事相關經濟工作15年以上（其中從事金融工作5年以上），并有3年以上擔任業務部門經理或相當于業務部門經理以上職位的經驗；

（七）擔任各類非銀行金融機構財務總監（首席財務官）、總會計師、總審計師（總稽核），應具備本科以上學歷，從事財務、會計或審計工作6年以上；

非銀行金融機構首席執行官、總裁、總經理助理、首席運營官、首席風險控制官和首席技術官的任職資格條件比照各類機構總經理（副總經理）的任職資格條件執行。

第一百二十九條申請非銀行金融機構分支機構高級管理人員任職資格，擬任人除應符合第一百二十三條、第一百二十四條的規定外，還應分別具備以下條件：

（一）擔任財務公司分公司經理（主任），應具備大專以上學歷，從事金融工作5年以上，或從事財務或資金管理工作9年以上（其中從事金融工作2年以上）；

（二）擔任貨幣經紀公司分公司經理（主任），應具備本科以上學歷，從事金融工作5年以上，或從事相關經濟工作10年以上（其中從事金融工作3年以上），并有2年以上擔任業務部門經理或相當于業務部門經理以上職位的經驗；

（三）擔任其他非銀行金融機構分公司經理（主任）的任職資格條件比照財務公司分公司經理（主任）的任職資格條件執行。

第一百三十條擬任人未達到第一百二十七條至第一百二十九規定的學歷要求，但具備以下條件之一的，視同達到規定的學歷：

（一）取得國家教育行政主管部門認可院校授予的學士以上學位；

（二）取得注冊會計師、注冊審計師或與擬（現）任職務相關的高級專業技術職務資格，且相關從業年限超過相應規定4年以上。

第一百三十一條擬任人未達到第一百二十七條至第一百三十條規定的學歷或從業年限條件，但符合其他任職資格條件的，非銀行金融機構如認為其具備擬任職務所需的知識、經驗和能力，可提出個案申請。

第一百三十二條擔任境外非銀行金融機構駐華代表處首席代表，應具備下列條件：

（一）具有3年以上的金融或相關經濟工作經歷；

（二）具備大學本科以上學歷，若不具備大學本科以上學歷，須相應增加3年從事金融或相關經濟工作經歷；

（三）銀監會規定的其他審慎性條件。

第二節任職資格許可程序

第一百三十三條銀監會直接監管的非銀行金融機構申請核準董事和高級管理人員任職資格，向銀監會提交申請，由銀監會受理、審查并決定。銀監會自受理之日起30日內作出核準或不予核準的書面決定。

銀監局、銀監分局監管的信托公司申請核準董事長或總經理的任職資格，向所在地銀監局提交申請，由銀監局受理并初步審查、銀監會審查并決定，銀監會自收到完整的申請材料之日起30日內作出核準或不予核準的書面決定；銀監局監管的信托公司申請核準董事長、總經理之外的董事和高級管理人員任職資格，向所在地銀監局提交申請，由銀監局受理、審查并決定，銀監局自受理之日起30日內作出核準或不核準的書面決定，并抄報銀監會；銀監分局監管的信托公司申請核準董事長、總經理之外的董事和高級管理人員任職資格，向所在地銀監分局提交申請，由銀監分局受理并初步審查、銀監局審查并決定，銀監局自收到完整的申請材料之日起30日內作出核準或不予核準的書面決定，并抄報銀監會。

銀監局監管的財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司申請核準董事和高級管理人員任職資格，向所在地銀監局提交申請，由銀監局受理、審查并決定，銀監局自受理之日起30日內作出核準或不予核準的書面決定，并抄報銀監會；銀監分局監管的財務公司、金融租賃公司申請核準董事和高級管理人員任職資格，向所在地銀監分局提交申請，由銀監分局受理并初步審查、銀監局審查并決定，銀監局自收到完整的申請材料之日起30日內作出核準或不予核準的書面決定，并抄報銀監會。

非銀行金融機構分公司申請核準高級管理人員任職資格，由其法人機構向分公司所在地銀監局提交申請，由銀監局受理、審查并決定。銀監局自受理之日起30日內作出核準或不予核準的書面決定，并抄報銀監會，抄送非銀行金融機構法人機構所在地銀監局。

第一百三十四條非銀行金融機構董事和高級管理人員任職資格的個案核準權限及程序與非個案的核準權限及程序相同。

第一百三十五條境外非銀行金融機構駐華代表處首席代表的任職資格核準，向所在地銀監局提交申請，由銀監局受理、審查并決定。銀監局自受理之日起30日內作出核準或不予核準的書面決定，并抄報銀監會。

第一百三十六條非銀行金融機構或其分支機構新設立時，董事和高級管理人員任職資格申請，按照該機構開業的許可程序一并受理、審查并決定。

第一百三十七條擬任人在同一法人機構內，同類性質平行調整職務，或改任較低職務的，不需重新申請任職資格。在該擬任人任職前，應向擬任職機構所在地銀監局或銀監分局提交離任審計報告或經濟責任審計報告及有關任職材料。擬任職機構所在地銀監局或銀監分局應向原任職機構所在地銀監局或銀監分局征求監管評價意見。

有以下情形之一的，擬任職機構所在地銀監局或銀監分局應書面通知擬任人及其所在非銀行金融機構法人機構重新申請任職資格：

（一）未在擬任人任職前提交離任審計報告或經濟責任審計報告及有關任職材料；

（二）離任審計報告或經濟責任審計報告結論不實或顯示擬任人可能存在不適合擔任新職的情形；

（三）原任職機構所在地銀監局或銀監分局的監管評價意見顯示，該擬任人可能存在不符合本辦法任職資格條件的情形；

（四）已連續中斷任職1年以上。

第七章附則

第一百三十八條獲準機構變更事項許可的，非銀行金融機構及其分支機構應自許可決定之日起6個月內完成有關法定變更手續，并向決定機關和所在地銀監會派出機構報告。獲準董事和高級管理人員任職資格許可的，擬任人應自許可決定之日起3個月內正式到任，并向決定機關和所在地銀監會派出機構報告。

未在前款規定期限內完成變更或到任的，行政許可決定文件失效，由決定機關注銷行政許可。

第一百三十九條非銀行金融機構設立、終止事項，應在完成有關法定手續后1個月內向銀監會和所在地銀監會派出機構報告。

第一百四十條本辦法所稱境外含香港、澳門和臺灣地區。

第一百四十一條本辦法中的“日”均為工作日，“以上”均含本數或本級。

篇10

（一）海事行政許可裁量基準的概念

海事行政許可裁量基準由“海事行政許可”和“裁量基準”兩個詞語組成。要界定海事行政許可裁量基準的概念，關鍵是對“裁量基準”這一概念進行界定。“裁量基準”，包括“裁量”（Discretion）與“基準”（Standard）兩個詞。“裁量”專門指行政裁量，又稱行政裁量權；“基準”即標準，亦即具體的執行標準或規則。所以，裁量基準又稱行政裁量基準、行政裁量權基準等。簡單的說，海事行政許可裁量基準是指規定海事機構在行使行政許可職權過程中的所應適用的規則和具體標準。

（二）海事行政許可裁量基準的功能

1.提供明確指引，統一執法標準

海事行政管理的復雜性、多變性決定了海事行政許可立法不可能事無巨細，正是因為如此，法律的規定往往是籠統的、概括的，以留給海事部門臨場決斷之裁量權。從立法的角度來看，寬泛的法律條文不可避免；但是從執行的角度來看，過于寬泛的規定使得執法部門無所適從，造成“做多做少都不對”的弊端。以行政許可為例，如果要求相對人提供的材料多了，可能會造成相對人的不滿；如果要求少了，許可部門和執法人員又害怕承擔責任，其結果必然是執法標準因人而異，難以統一。通過制定裁量基準，對寬泛的法律條文進行明確的細分，可使法律更具操作性。其最直接的作用是為許可機關和人員提供一套明確的工作指引，使行政許可的受理、審核、審批等各個環節有章可循、有據可依。也就是說，只要許可部門和人員依照基準去做，就不用擔心會產生行政責任的問題。因為有了明確的指引，行政許可的辦理就只會“因事而異”，而再也不會“因人而異”，從而保證海事行政許可結果的統一性。

2.約束裁量行為，避免權力濫用

海事行政許可裁量基準用海事部門的整體裁量代替了個人的裁量，用理性的事先裁量代替了非理性的臨時裁量，可以防止行政許可裁量中可能出現的“同案異判”和違反平等對待而對個案實質正義的損害，能有效地實現海事部門的自我約束，可以有效減少權力尋租的機會，有助于防范職務犯罪，控制和減少執法過程中的腐敗現象。裁量基準對裁量權的控制主要體現在：第一，裁量基準為許可部門和人員戴上了“緊箍咒”，也就是要把海事行政許可的裁量權裝進裁量基準制度的籠子里，進而消除人情執法、情緒執法的弊端；第二，裁量基準為許可部門對付“人情案”提供了“后盾”，也就是說，裁量基準為執法人員拒絕“人情案”、“關系案”提供了一個很好的說辭；第三，制定裁量基準并公開對外后，不但可以為行政內部監督、外部司法監督提供依據，更可以強化公眾和輿論監督，使海事行政許可裁量權在法治的軌道上運行。

3.體現便民服務，提高審批效率

“便民”體現了國家權力的最終歸屬。行政機關的權力來源于人民，其工作是為人民服務，為人民謀福利。便民原則要求行政機關在執法過程中要轉變觀念，變管理為服務，為相對人提供便捷、高效和優質的服務。裁量基準所體現的便民與高效主要是指以下幾個方面：一是，通過裁量基準，可以使申請人明確無誤地掌握許可辦理過程中的相應要求及其辦理標準，避免“事難辦”；二是，裁量基準使許可的結果具有可預測性，避免了“找關系”、“走后門”的社會弊病；三是，裁量基準避免了個案重復研究，縮減了審批時限。裁量基準是事先對可能遇到的各種情況進行集體研究后做出的針對不同情況如何處理的標準，所以，根據既定的裁量基準，可以避免對個案的重復研究，既能保障執法標準的統一，又能縮短審批時限，提升許可辦理效率。

二、海事行政許可裁量基準制度的構建方案

（一）海事行政許可裁量基準的構建策略

1.海事行政許可裁量基準的制定主體

國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中指出“要建立行政裁量權基準制度”，但并未明確制度建立的主體。我們認為，由于海事行政執法具有全國統一性的特點，所以，對于海事行政許可裁量基準來說，其制定的主體應當定位于中國海事局。當然，又考慮到各地具體情況的不同，可以授權各直屬海事局、省級地方海事局在中國海事局裁量基準的基礎上做出特別的規定，但是應向中國海事局備案。

2.海事行政許可裁量基準的生成路徑

現代行政應當是民主的、自由的，而非專制的、武斷的。裁量基準的制定也應當遵循這一原則：在制定過程中要充分發揮民主，充分聽取許可部門、具體辦理人員以及許可申請人的意見；裁量基準的制定要有公眾的廣泛參與，體現利益相關各方的意志，這樣才能使最終的裁量基準具備可接受性。首先，由法制部門牽頭成立裁量基準研究小組。作為執法監督的具體實施部門，法制部門負有監督行政裁量權合理行使的職責，所以制定裁量基準的組織者必然是法制部門。由于制定海事行政許可裁量基準是一個兼具理論性、技術性、實踐性的系統工程，所以有必要成立專門的研究小組。研究小組成員應當包括行政法學者、海事局法制部門以及行政許可的具體實施部門的相關人員。其次，梳理現行的海事行政許可執法流程，找出存在裁量空間的“選項”。依據《海事行政執法業務流程》，對海事行政許可辦理過程中涉及裁量權行使的“選項”進行梳理，包括“實施機關和部門”、“具備條件”、“申請材料”、“執法標準”等涉及到裁量權行使的“選項”都應當逐個梳理和匯總。最后，對涉及裁量空間的“選項”進行細化和明確。一是對梳理出的“選項”分別要求相應的許可實施部門做出解釋，以達到對“選項”明白無誤的理解；如果分不同情況的，應當對各種情況做出不同的具體解釋；如果難以窮盡所有情況的，應當對已經涉及到的情況以及可能想到的情況進行解釋。二是針對許可實施部門的解釋，向社會公眾公開征求意見。三是由法制部門綜合許可實施部門以及申請人的意見，進行合法性與合理性評估，以確認最終的裁量基準。

3.裁量基準應格式簡潔，內容完整

首先，海事行政許可裁量基準的格式應當簡潔、明朗，方便執法人員和相對人查閱。當前，我國各級各類行政機關所制定的裁量基準，在格式上不外乎三類：表格式、流程圖式以及文字式。其中，在行政處罰領域，各行政機關全部采用表格式和文字式，兩者所占比例基本相當。但是，在目前已經的行政許可裁量基準中，我們發現各行政機關大多使用表格式，較少采用文字式。例如廣州市政府各部門（民政局、公安局、國土資源局、農業局等）出臺的許可裁量基準都采用了表格式。所以，在海事行政許可裁量基準的格式選擇上，我們認為應當采用表格式，以使裁量基準的外觀更加簡潔、明朗。其次，海事行政許可裁量基準的內容應當完整、齊全，能夠給執法人員和相對人提供明確指引。裁量基準的目標在于限縮海事行政許可裁量權行使的空間，以盡力避免裁量權的濫用。雖然現行海事立法對規范海事行政許可裁量權起到了很大的作用，但是在實踐中仍然存在很多不足，海事行政許可裁量權濫用的現象仍然大量存在，這一點我們已經在《論海事行政許可裁量權的不當使用及其控制》一文中進行了詳細的闡述。為此，在制定海事行政許可裁量基準時，內容應當盡可能齊全和完整，應當盡可能地對一些模糊性表述進行明確。例如，對于“許可條件”以及“申請材料”中的模糊性表述（如“相關主管機關”、“必要時”）進行明確界定；對于許可辦理程序應當細化，明確崗位職責、責任人和辦理時限等。

（二）海事行政許可裁量基準的關鍵內容及其解釋

（1）適用范圍。

許可的適用范圍是指某項許可所適用的情況，也就是說當事人在什么情況下才需要申請許可。既然各項海事行政許可都有比較明確的適用對象和范圍，為什么我們在這里還將其單獨列出來呢？這是因為，從理論上講，盡管每項海事行政許可都應當有其明確的適用范圍，這也是許可法定的基本要求，但是實踐中由于海事行政許可的復雜性，目前存在著兩種傾向：一是海事機構考慮實際情況，在認為許可適用十分不合理時，對許可的適用范圍做出調整；二是通過部門規章對法律、法規設定的許可在適用范圍上做出界定。另外，從實踐經驗得知，雖然海事行政許可從名稱上都有明確的指向，比如船舶進港簽證許可自然被認為適用于進港的船舶，水上水下施工作業許可也自然被認為適用于水上水下作業的企業和船舶，但實際執行中并非如此簡單，不同海事機構針對相對人的同一申請其反應是大不相同的，甚至有時是截然相反。如對于大件拖帶，有的海事機構認為需要辦理許可，而有的海事機構確認為不需要，原因就在于兩地海事機構對大件拖帶許可的適用范圍理解不一。

（2）實施部門。

目前，關于海事行政許可實施機關的現狀與問題是：法律、法規、規章層級的立法一般都不對海事行政許可的具體實施機關和部門明確進行限定。那么，海事行政許可究竟應當由哪一層級的海事機構實施呢？目前來看，除了立法已經明確由中國海事局審批的項目之外，其他許可項目的實施機關都由各直屬海事局自己決定。實踐中，正是由于各直屬海事局在界定許可實施機關方面沒有統一的標準，造成了全國海事系統在執法方面的不統一。例如，對于錨地劃定審批（許可），根據各直屬海事局對外的政務公開指南，遼寧海事局將此許可權保留，沒有下放到分支海事局；福建海事局此許可權下放至各分支海事局；河北海事局依據錨地的不同性質進行權限劃分。由此可見，各地海事局政務公開指南公布許可的實施部門一方面不一致，另一方面也存在著沖突，合理正當地界定海事行政許可的實施機關并盡可能保持全國范圍內的一致，對于維護海事行政執法的統一性和嚴肅性都具有重要意義。

（3）申請材料。

盡管《海事政務公開指南》已經對申請材料進行了詳細的列舉，但是在申請材料清單中仍然存在著大量諸如“有關技術資料和圖紙”、“相關部門”、“需要時”等不確定性語言。對于這些不確定性語言，許可申請人和受理人員必須要依據一個明確的標準，否則便無法判定申請人材料是否齊全和符合法定形式，進而無法做出受理還是不予受理的決定。所以，裁量基準應當做到：其一，申請材料以列表的形式進行窮盡列舉，材料清單不允許出現“主管機關認為需要的其他材料”等兜底性條款；其二，對于清單中所列舉的各項材料應使用確定性的語言，避免使用模糊不清的表述，如果不可避免，應當對該申請材料的關鍵點進行說明；其三，固定格式的材料要說明。

（4）辦理程序。

《行政許可法》第30條規定行政機關應當將行政許可的程序進行公布，但是現行的《海事政務公開指南》并未公布許可的辦理程序，這一點應當在裁量基準中進行完善。辦理程序應當對以下事項進行明確：其一，“申請與受理”環節中申請的方式、可以當場更正錯誤的情形等；其二，“審查與決定”環節中審查的基本標準、現場核查的發動要件以及對常見不符合情形的處理標準；其三，對特定事項（如對航警、通航安全評估、聽證以及利害關系人的界定等）的裁量標準；其四，明確各個環節的辦理期限、崗位職責及責任人。

（5）申請人的救濟權利。

注重申請人的權利及其救濟，是現代行政的基本要求。一般來說，申請人在辦理許可過程中享有下列救濟權利：其一，在申請行政許可過程中，依法享有陳述權、申辯權；其二，許可申請被駁回的，有權要求說明理由；其三，申請人不服行政許可決定的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其四，申請人的合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償等。

三、海事行政許可裁量基準的效力