集體土地使用權轉讓范文

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篇1

    根據財政部（90）財稅字第009號通知的規定和1991年全國營業稅稅政業務會議的意見，我局制定了《土地使用權轉讓及出售建筑物和經濟權益轉讓征收營業稅具體辦法》，現發給你們。本辦法自1992年9月1日起執行，下列規定同時停止執行。

    一、國家稅務局關于“土地使用權轉讓及出售建筑物”和“經濟權益轉讓”稅目若干征稅問題的通知（國稅發〔1990〕126號）；

    二、國家稅務局關于技術權益轉讓征稅問題的通知（國稅函發〔1991〕995號）；

    三、財政部稅務總局關于營業稅若干政策業務問題的通知（85）財稅營字第050號中“二、關于經營商品房收入征收營業稅問題”的規定；

    四、財政部稅務總局關于對經營商品房收入征免營業稅的通知（87）財稅營字第046號）；

    五、財政部稅務總局關于“技術成果轉讓”范圍問題的通知（86）財稅營字第067號）。

    附件：土地使用權轉讓及出售建筑物和經濟權益轉讓征

    收營業稅具體辦法

    附件：土地使用權轉讓及出售建筑物和經濟權益轉讓征收營業稅具體辦法

    一、納稅義務人

    在中華人民共和國境內發生土地使用權轉讓及出售建筑物、經濟權益轉讓行為的單位和個人，為營業稅的納稅義務人（以下簡稱納稅人），應依照本辦法的規定繳納營業稅。

    上述單位和個人，是指企業、機關、團體、部隊、學校、個體經營者及其他單位和個人。

    二、稅目范圍

    《營業稅稅目稅率表》中“十三、土地使用權轉讓及出售建筑物”稅目的征稅項目為“土地使用權轉讓”、“出售建筑物”?！笆摹⒔洕鷻嘁孓D讓”稅目的征稅項目暫定為“技術權益轉讓”、“商標權益轉讓”、“著作權益轉讓”。

    三、稅率

    “土地使用權轉讓及出售建筑物”稅目、“經濟權益轉讓”稅目的稅率為5％。

    四、稅目注釋

    （一）土地使用權轉讓及出售建筑物，是指有償轉讓土地使用權、建筑物所有權的行為。

    本稅目下設兩個征稅項目：

    1.土地使用權轉讓

    土地使用權轉讓，是指土地使用者有償轉讓土地使用權的行為。土地使用者在轉讓土地使用權時連同土地附著物所有權一并轉讓的行為，也按本稅目征稅。

    以土地使用權投資、入股，參與接受投資方利潤分配、共同承擔投資風險的行為，不征收營業稅。

    對土地使用權出讓行為、將土地使用權歸還土地所有者的行為以及轉移土地所有權的行為，不征收營業稅。

    土地租賃，不按本稅目征收營業稅。

    2.出售建筑物

    出售建筑物，是指有償轉讓建筑物所有權的行為。出售其他土地附著物所有權的行為，以出售永久使用權、有限產權方式銷售建筑物的行為，比照出售建筑物征稅。

    在出售建筑物、其他土地附著物時連同建筑物、其他土地附著物所占土地的使用權一并轉讓的行為，也按本稅目征稅。

    以建筑物或其他土地附著物投資、入股，參與接受投資方利潤分配，共同承擔投資風險的行為，不征收營業稅。

    建筑物、其他土地附著物租賃，不按本稅目征收營業稅。

    （二）經濟權益轉讓

    經濟權益轉讓，是指有償轉讓無形資產的所有權或使用權的行為。

    在轉讓無形資產時隨之發生有形資產轉讓行為或提供勞務的，該項有形資產轉讓行為或勞務，不按本稅目征收營業稅。

    本稅目下暫設三個征稅項目：

    1.技術權益轉讓

    技術權益轉讓，是指有償轉讓技術的所有權或使用權的行為。

    以經濟權益投資、入股，參與接受投資方利潤分配，共同承擔投資風險的行為，不征收營業稅。

    2.商標權益轉讓

    商標權益轉讓，是指有償轉讓商標所有權的行為。商標注冊人有償許可他人使用其注冊商標的行為，也按本稅目征稅。

    以商標權益投資、入股，參與接受投資方利潤分配，共同承擔投資風險的行為，不征收營業稅。

    3.著作權益轉讓

    著作權益轉讓，是指有償轉讓著作的所有權或使用權的行為。

    上款所說的著作權益，是指出版權益、復制權益、播映權益、展覽權益、攝制影（視）片權益、翻譯權益、改編權益等著作權益。

    五、計稅依據

    “土地使用權轉讓及出售建筑物”、“經濟權益轉讓”營業稅的計稅依據為納稅人因發生該項行為從受讓方或購買方取得的全部收入。

    納稅人發生該項行為以非貨幣形式取得經濟利益的，應按國家規定價格或國家規定的作價辦法計算該項經濟利益的貨幣額作為計稅依據；國家沒有規定價格或作價辦法的，由當地稅務機關參照國家對同類經濟利益所規定的價格或作價辦法核定計稅依據。

    六、納稅地點

    （一）“土地使用權轉讓及出售建筑物”營業稅，在所轉讓的土地或建筑物所在地繳納。

    （二）“經濟權益轉讓”營業稅，納稅人為企業或其他單位的，在企業核算地或單位駐在地繳納；納稅人為個人的，其應納的營業稅由受讓者代扣并向受讓者所在地稅務機關繳納。

    七、下列行為免稅：

    （一）將土地使用權轉讓給農業生產者用于農業生產。

    上款所說的“農業”，包括林業、牧業、水產業在內，其具體范圍由各省、自治區、直轄市、計劃單列市稅務局確定。

    （二）在住房制度改革中，按省、自治區、直轄市人民政府規定的標準價或低于標準價的價格出售新、舊住房。

    （三）個人轉讓著作權權益。

    （四）以圖紙、技術資料等軟件形式有償轉讓技術所有權、使用權。

    八、本辦法用語解釋

    （一）有償轉讓，是指轉讓者以從受讓者取得貨幣、實物或其他經濟利益為前提進行轉讓的行為。

    土地使用權出讓，是指國家或集體土地所有者將土地使用權讓與土地使用者的行為。

    土地附著物，是指附著于土地的不動產，包括建筑物和其他土地附著物。

    不動產，是指不能移動，移動后會引起性質、形狀改變的財產。

篇2

關鍵詞：土地；流轉；規范；規模

隨著社會經濟的發展，惠農政策的實施，農業結構的調整，農村產業的興起，勞動力的轉移，農村集體土地流轉就更顯重要了。農村集體土地流轉推動土地適度規模經營，可有效增加農業規模型投入，促進農業結構調整及產業化經營，提高人們的收入，改善農村生活質量。

當前國家《憲法》《土地管理法》《農業法》和《農村土地承包法》中都有明確規定，土地使用權可依照法律規定轉讓，所謂的轉讓實質就是流轉。

1 農村集體土地使用權流轉的類型

農村集體土地使用權流轉主要是農村建設用地使用權流轉和農用地使用權流轉，由于兩種用地類別不同，它的流轉類型也就存在差異。

1.1 農村集體建設用地使用權流轉類型

（1）直接轉讓土地使用權，主要是雙方通過協議方式將該宗集體土地使用權連同該宗地上的建筑附著物一同轉讓，也可以由集體經濟組織直接進行轉讓，不限制轉讓時間、次數，這種類型簡單、快捷。

（2）土地使用權的出租，是農村集體經濟組織或個人把土地和地上附著物出租給其他單位或個人的行為，由受租人向原土地使用者支付租金的行為并履行義務。

（3）入股合作經營，指集體土地所有者以土地作為資本投入與其他單位或個人入股合作經營，建立股份制企業。農民可憑借土地使用權擁有企業股份并按股分紅。

（4）其他類型。鄉鎮企業，村辦企業破產并出售或重組等形式導致農村集體建設用地使用權轉移。這種類型常見于農村村辦企業或出售或重新組合，形式新的企業使土地使用權發生變化。

1.2 農用地使用權流轉的類型

（1）轉包，指土地使用者將土地承包權轉包給新的承包人，雙方簽訂協議，由新承包人對原土地使用者履行承包協議的義務，這是土地使用者與新承包人直接發生的協議關系，對其該農用地的一些主觀條件和客觀條件自行商定，各自行使其權利和履行義務。

（2）互換，指兩個分別擁有土地使用權的土地使用者為了方便生產經營需要，雙方自行協商將其土地使用權進行互換，各自履行義務。這樣有利于方便經營和開展規模性經營，減少一些生產經營上的不便因素，達到利大于弊。

（3）轉讓土地使用權，指現土地使用者將承包未到期的土地在一定年限內一次性轉讓給另一方使用者經營使用，該地新的土地使用者對其土地擁有一定的收益權和處置權，其使用權不受原土地使用者限制，具有自，但要得到農村集體經濟組織的認同，并接受集體經濟組織對其的監督。

（4）作價入股，指土地使用者在承包年限內，以土地使用權為資本作價入股，成立股份制企業，自己享有股份，年終享受分紅，它有利于土地的規模經營，有利于土地資源的合理配置，提高土地的經濟產出效益，增加農民的經濟收入。

2 當前農村集體土地使用權流轉存在的一些問題。

由于受老思想舊觀念的影響，有些農民還在傳統觀念中生活，所以土地使用權流轉還很零散，沒能形成規模性，所以存在許多急需解決的問題。

2.1 農村土地制度不夠完善，土地流轉機制不夠健全

制度不完善，機制不健全就存在許多制約因素，不能有效促進集體土地使用權流轉的良性發展，大多數還處在沒有秩序和不受 保護狀態。大多數轉包、互換、租賃土地等都是雙方口頭協議，沒能落實到書面上，沒能在法律部門公證，不受法律保護，缺乏穩定性，有隨時反悔和更改的隱患，給自己和他人的生產經營帶來不便，同時影響了農民長期投入經營的打算，造成積極性低下。

2.2 缺乏社會保障，制約著土地流轉

農村的土地是農民生活的命脈，相當一部分農民把土地看得很重要，特別是近幾年又取消農業稅，國家又給予糧種補貼，農機補貼等各種惠民政策，所以農民把土地看成是生活的命根子。即使自己不種從事非農業生產也不愿將土地轉讓出去。另外就是土地是農民就業和生活的載體，在土地流轉機制不健全的情況下，缺乏法律和社會保障，從而使農民存在許多疑慮和后顧之憂，造成土地流轉的制約因素。

2.3 土地流轉規模小，零散

現在的土地流轉都是以單戶土地進行流轉的，而單戶擁有的農用地使用權面積又少，而且大部分單戶擁有的農用地不在同一地塊，又很少有多戶同時流轉的現象，從而造成流轉的地塊規模小，并且零散，不能形成規模。從而制約土地規模性經營，降低了對地塊的基礎設施和土地經營的投入。

3 完善和規范農村集體土地流轉的措施

3.1 完善農村土地流轉的機制

國家依照相關法律制定相關政策，讓農民進行土地流轉時有法可依，排除后顧之憂，保障和保護農民土地流轉的合法性，加大土地流轉的惠民政策，加大對土地的投入，增加農民的積極性，給農民規模性經營創造良好的法制環境。

3.2 規范土地流轉市場，使土地流轉合法化

相關政府應健全規范化土地流轉制度和規章，在土地流轉時完善土地流轉合同，明確合同條款，健全交易合同手續，使流轉得以合法化。

合理界定集體土地流轉的條件，使土地交易公開、公正、公平，確保土地交易合理、合法，保證土地市場規范有序。

3.3 成立農村集體土地流轉合作社

為了保證土地流轉的規范化，集體經濟組織可成立土地流轉合作社，在合作社中對土地質量、地塊面積、規模等土地資源信息進行分析研究，簽訂合法流轉合同。這樣不但提高了土地流轉的可靠性，而且提高了土地流轉的成功效率，增強了農民進行土地流轉的信心，加大了土地流轉的范圍，加快土地流轉速度。從而促進土地集約規模經營。

篇3

在土地使用權轉讓市場形成過程中,首先,應當規范政府行政劃撥和競價出讓土地使用權的范圍和行為。具體講,國家征用出讓土地的權力和范圍應當限定在公共用地(非競爭性和非贏利性用地)和公共政策產業政策重點扶持的建設項目用地(如國家重點基本建設工程、城鎮建設、水利建設等)的范圍之內。一般企業和個人用地從土地使用權轉讓市場中取得,而不再繼續享受征地劃撥地的優厚待遇。其次,還應當規定,凡已按公共用地征用或因某種公共政策而征用的土地,或因使用到期、違章用地而收歸政府的土地,一旦結束使用,應盡量采取競爭方式公開出讓。其三,某些企業或個人確實需要使用農村集體土地時,因涉及土地所有權轉移問題,目前可暫采用先由國家征用,再由政府按市場價格出讓的辦法辦理。

農村集體土地使用制度改革以后,普遍實行了,對恢復和發展農村經濟發揮了重要作用。但也出現了許多矛盾。如按人平均分配而出現的小塊地塊、“綹綹田”,影響了耕作效率的提高;政策規定土地承包15年或者多少年不變,實際上都在變,因而,農民缺乏穩定感;誰是集體土地所有權的真正代表,誰也不知道,等等。這些問題不解決,必然影響農民生產積極性,土地浪費、破壞現象將制止不住,所以,深化改革,勢在必行。

第一,不允許基層干部隨意調整農民土地使用權,堅持中央規定的15年不變的政策。中央雖有15年不變的政策規定,然而,大多數地方沒有或不完全執行,其借口是人口增加了,要吃飯,沒有地不行。這樣做的結果,既不利于計劃生育工作,又影響農民向土地進行長遠性質的投入,對中央政策作用的發揮起了反作用,這仍然是目前導致土地使用權的不穩定的主要因素。

第二,對非農業征地進行限制。強制性征地的范圍應限制在非商業性的公共事業,如國家基本建設工程項目用地、學校、醫院、行政管理機構等用地。目前隨意征用耕地的現象隨處可見,其原因,一是現有法律不完備,二是即使這不完備的法律也不能完全被執行。解決這些問題的最有效的辦法,就是完善有關法律、法規和政策,增加土地使用者的權力。

第三,明確集體土地所有權法人代表。我國現有土地制度是公有制,土地歸“國家所有和集體所有”,但在法律上土地所有權的“主人”不明確,實際上是“各級政府管理,少數單位與個人支配”。名義上,國家和勞動者集體擁有土地所有權,但把握這種權力的是各級政府。真正的主人是那些實際有權或盲目用權支配土地使用權的人和單位。在約束機制不力的情況下,加上受巨大利益的驅使,導致了包括房地產熱在內的的現象大量出現。

第四,明確農村集體土地所有權權能界定范圍。所謂所有權,是指所有制形式在法律上的表現。因此,集體土地所有制在法律上表現為集體土地所有權。根據《民法通則》第七十一條規定:“財產所有權是指財產所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”那么,集體土地所有者對其財產―――土地是否也享有占有、使用、收益和處分的權力呢?現行的有關法規、法律中還沒有這方面的具體規定,因此,實際中難免出現許多對農村集體土地開發、利用、經營、管理以至使用權轉移等方面的不規范行為和違法行為。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部門的事情,應當被看作是農民自己的事情。僅僅依靠政府管理不過來,要靠廣大的農民群眾共同來管,使“管好、用好”土地變成群眾共同行動,才能管得住、管得好。這就要求給農民一些本來屬于農民的權力,明確集體土地所有權法人代表并真正行使土地所有者對其財產―――土地應享有的一切權力。

第五,最后一個關于農村土地使用權市場問題,這也是一個熱點問題。主要集中在規模經營上。從發展的眼光看,一切稀缺資源優化配置的必由之路是流動或轉讓。土地制度建設任務之一,就是促進土地流轉市場的形成,擴大農戶經營規模,實現資源的優化配置。

土地不僅是資源,而且是重要的資產。加強土地資產也是土地制度建設的重要內容之一。建議從下列方面實施深化改革:

⑴嚴格控制耕地的“農轉非”。要正確處理經濟發展與保護耕地的關系,堅持“一要吃飯,

二要建設”的方針,合理配置土地資源,政府首先應制定宏觀土地管理計劃和切實可行的年度土地利用計劃(指用于建設的耕地計劃),在執行中不得突破;同時要增強計劃的透明度。

⑵政府壟斷一級土地市場。國有土地屬全民所有并由政府全權代表。因此,土地使用權出讓由政府審批,土地部門辦理手續,其它任何部門和單位無權行使土地出讓權。但是,土地使用權轉讓是十分復雜的工作,應當聽取其它有關部門的建議。

⑶建立健全建設用地的監督與約束機制。不受約束的權力容易產生腐敗。監督與約束機制包括:對政府建設用地計劃制定與建設用地審批的監督與約束,可以通過“人大”的職能來實現;涉及土地管理方面政府相關部門之間的相互監督與約束,以使行政各部門的行為符合政府決策下實施的規范;政府土地管理部門對社會其它成員建設用地的監督與約束。

篇4

浙江省湖州市是浙江省和國土資源部存量集體建設用地流轉的試點地區之一。試點工作以解決鄉鎮企業土地資產處置為出發點,其間主要采取了以下做法:

1.鄉鎮企業改制的前提條件之一是企業擁有合法的土地使用權,不具備此條件的,須依法補辦用地手續,并取得土地使用證書。

2.鄉鎮企業改制進行資產評估時應包括土地資產的內容。

3.鄉鎮企業改制方式不同,辦理用地手續的規則也不同。(1)企業整體轉讓或部分不動產轉讓時土地使用權隨之轉讓的,由受讓者依法辦理土地征收、出讓手續,補交土地出讓金和造地專項基金等國家稅費。(2)集體土地所有者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給改制企業的,集體所有權性質不變,土地管理部門向出租方頒發《集體土地租賃許可證》,承租企業向出租方支付租金。(3)鄉(鎮)、村以土地使用權作價入股的,集體土地性質不變,鄉(鎮)、村每年收取紅利。(4)以劃撥方式取得國有土地使用權的鄉(鎮)、村集體企業改制時,由鄉(鎮)資產經營公司或村經濟合作社補辦出讓手續、補交出讓金后,可以轉讓、出租給改制企業,補交的出讓金要返回鄉鎮80%。

在處置轉制鄉鎮企業土地資產的基礎上,湖州市又將這一探索延伸到存量集體建設用地的流轉。1999年,在該市善璉鎮進行試點。保留集體土地所有權不變,允許集體土地在符合如下原則時進行流轉:(1)已經依法取得鎮、村集體非農建設用地使用權(即辦理過相關使用手續);(2)符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃和相關流轉條件(一般村鎮規劃區內的流轉,原則上征為國有;規劃區外的,實行集體土地內部流轉);(3)流轉形式包括轉讓(含作價入股或出資)、出租、抵押;(4)土地收益分配,誰所有誰收益,土地管理部門按土地流轉收益金額收取5%的手續費。

隨后,湖州市又在此基礎上形成了集體建設用地流轉辦法。該辦法將流轉適用的范圍限定為工業園區和城市重大基礎設施建設用地,不適用于建城區和規劃區范圍的建設用地,也嚴禁利用集體建設用地從事商貿和房地產開發。用地者通過一次性轉讓和作價入股取得集體建設用地使用權。集體建設用地流轉所得收益全部納入鄉鎮專戶,鄉鎮提取15%用于鄉鎮基礎設施,剩余由土地所有者分到各戶。

安徽蕪湖:為流轉改革做政策和法律儲備

1999年11月24日,國土資源部批準蕪湖市為全國農民集體所有建設用地使用權流轉試點。

蕪湖市方案的主要內容歸納如下:

1、鄉(鎮)村辦企業、公共設施、公益事業、個體工商戶、私營或者聯戶辦企業以及農村村民建住宅等可使用集體建設用地。農民集體所有建設用地的取得可以不改變集體所有權性質,只需符合土地利用總體規劃、城鎮(集鎮)建設規劃和土地利用年度計劃。

2、集體建設用地由鄉鎮人民政府統一開發,采用招標、拍賣等市場方式提供土地使用權。

3、集鎮根據土地利用總體規劃、城鎮體系規劃及國民經濟和社會發展規劃編制建設規劃,并根據這一規劃向縣政府申報下一年度土地利用年度計劃建議,并報市人民政府土地行政主管部門。試點鄉鎮土地利用年度計劃由市人民政府實行計劃單列。

4、集鎮建設使用農村集體經濟組織所有土地,在涉及占用農用地時,須按規定辦理農用地轉用手續。

5、農民集體建設用地經批準可以采用轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等多種形式進行流轉;在流轉時,要征得土地所有者同意,并由土地所有者與使用者簽訂書面協議。

6、農民集體所有建設用地使用權流轉分首次流轉和再次流轉。如發生首次流轉,土地所有者和流轉雙方須持土地所有權和土地使用權證、同意流轉協議、土地流轉合同、地上建筑物證明等文件,向當地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請,經批準后,方可領取農民集體所有建設用地使用權流轉許可證,辦理土地登記。如發生再次流轉,流轉雙方須持土地使用權證、前次流轉合同、本次流轉合同、地上建筑物證明等文件,向市、縣人民政府土地主管部門申請辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續。

7、農民集體所有建設用地的土地收益,要在土地所有權人與市、縣、鎮人民政府之間分配。農民集體所有建設用地使用權發生流轉時,土地使用者須向市、縣人民政府繳納一定比例的土地流轉收益。首次流轉時,應當按照有關規定和流轉合同的約定,如期向市、縣人民政府繳納土地流轉收益。再次流轉的,則要參照國有土地增值稅征收標準繳納土地增值收益。

8、允許分屬不同農村集體經濟組織的農用地和建設用地進行置換,促進建設用地向小城鎮集中和土地整理。

在確立上述基本原則后,蕪湖市又制定了《農民集體所有建設用地使用權流轉實施細則》,對農民集體所有建設用地流轉進行了細化和延伸:

1、集鎮建設依法使用農民集體所有的土地,按農用地的土地使用權基準地價,對農用地的承包經營者和建設用地的土地使用者進行補償。

2、農民集體所有建設用地首次流轉的程序依次為:第一,土地所有者與流轉方簽訂同意流轉協議;第二,流轉雙方簽訂流轉合同;第三,土地所有者和流轉雙方向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請,并填寫《流轉申請表》;第四,市、縣土地行政主管部門對申請進行審核,填寫《流轉呈批表》報市、縣人民政府批準,頒發《流轉許可證》;第五,流轉雙方按合同約定支付轉讓費等有關費用及辦理土地登記。如發生再次流轉,流轉雙方直接向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續。

3、農民集體所有建設用地使用權流轉的土地可用于:居住用地(70年);商業、旅游、娛樂用地(40年);工業、教育、科技、文化、衛生、體育、綜合或者其他用地(50年)。

4、農民集體所有建設用地使用權流轉時,土地使用者向市、縣人民政府繳納的土地流轉收益,其標準分別有:3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。農民集體所有建設用地再次流轉產生的增值收益,在減除前次流轉所支付的金額、開發土地的成本費用、新建房及配套設施的成本費用后按一定比例進行分配。土地流轉收益和土地增值收益,在土地所有者、鎮、縣(區)、市之間按2∶5∶2∶1進行分配。

廣東:從基層創新走向地方立法

廣東省政府于2005年6月以省長令的形式頒布《廣東省集體建設用地流轉辦法》,于該年10月1日在全省范圍內實施。

這部地方規章開宗明義,旨在規范集體建設用地使用權流轉,明確集體建設用地可用于:興辦各類工商企業,包括國有、集體、私營企業,個體工商戶,外資投資企業(包括合資、合作、外商獨資企業、“三來一補”企業),聯營企業等;興辦公共設施和公益事業;興建農村村民住宅。對集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租給予了明確界定,“集體建設用地使用權出讓,是指農民集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權讓與土地使用者,由土地使用者向農民集體土地所有者一次性支付出讓價款的行為。以集體建設用地使用權作價入股(出資)的,與他人合作、聯營等形式共同興辦企業的,視同集體建設用地使用權出讓。”集體建設用地使用權在出讓、出租時,由農民集體土地所有者與土地使用者簽訂集體建設用地使用權出讓、出租合同,農民集體土地所有者和土地使用者應當持該幅土地的相關權證,集體建設用地使用權出讓、出租或作價入股(出資)合同(包括其村民同意流轉的書面材料),向市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權證。集體建設用地使用權可以轉讓、轉租,且應簽訂書面合同。當事人雙方應當持集體土地使用權證和相關合同,到市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權證。

這部地方規章還提出允許集體建設用地使用權抵押。要求“集體建設用地使用權抵押應當簽訂抵押合同,并向市、縣人民政府土地行政主管部門辦理抵押登記。農民集體土地所有者抵押集體建設用地使用權的,在申請辦理抵押登記時,應當提供其全體村民2/3以上成員同意抵押的書面材料?！绷硗?還規定了集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益的管理和使用方式,要求將其納入農村集體財產統一管理,其中50%以上存入銀行專戶,?？钣糜谵r民社會保障安排,不得挪作他用。

江蘇南京:流轉管理為施行抵押鋪路搭橋

2007年2月,江蘇省南京市國土資源局與中國人民銀行南京分行聯合下發《南京市集體建設用地使用權抵押操作辦法》,明確全市集體建設用地使用權可進行貸款抵押。

《辦法》明確,從今年2月起,依法登記并核發了集體土地使用證的集體建設用地使用權均可抵押貸款;集體建設用地使用權抵押自登記之日起生效,并受法律保護。

《辦法》規定,由抵押人和抵押權人就抵押事項簽訂書面合同,抵押當事人辦理完備案手續后應當向所在地土地管理部門申請集體建設用地使用權抵押登記。南京集體建設用地使用權抵押的創新在于擴大了抵押主體的范疇,即由鄉(鎮)、村企業擴大到所有使用集體土地的企業。同時,為了保護土地抵押權,規定“集體建設用地使用權被作為抵押物的,債務人不履行債務時,抵押權人有權依法處分抵押的集體建設用地使用權。因處分抵押財產而取得集體建設用地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權,應當辦理過戶登記?！?/p>

《辦法》中明確,農民集體土地所有者抵押集體建設用地使用權的,集體建設用地使用者與集體土地所有者的約定轉讓須經所有者同意的,以及集體建設用地使用者每年向集體土地所有者繳納土地使用費的,在申請辦理抵押登記時,應當提供本集體經濟組織的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意抵押的書面材料;無法提供上述材料的也可以提供集體所有者代表同意的意見。

2002年《南京市集體土地登記辦法》、2004年《南京市集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行)》,為《南京市集體建設用地使用權抵押操作辦法》起了鋪路搭橋的作用。

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集體所有的土地當然并非絕對不能進入房地產市場。法律為集體土地進入房地產市場  設置了經由國家征用進入房地產市場的專門的路徑，但是這個路徑在實踐中正在遭受各  種非法途徑的侵蝕，必須依法加以規范。

一、集體土地經國家征用改變身份獲得房地產市場準入

可以說，我國法律對土地所有權制度的構建是界限相對清晰的。但是在土地公有制的  前提下，土地所有權被禁止流轉，而市場經濟對土地的流轉和充分利用又有著天然強烈  的渴求。法律因此規定“土地使用權可以依法轉讓”以保證土地權能的充分發揮。而在  土地管理法第二條的此項規定中，法律并未明確此“土地使用權”究竟是指國有土地的  使用權，還是集體所有土地的使用權。因此，推究立法原意，集體所有的土地使用權是  可以依法轉讓的。

因此，有學者指出，法律既然并未禁止集體所有的土地使用權流通，集體所有的土地  就可以進入房地產市場。只是因為我國土地管理法關于土地使用權轉讓的上述規定過于  原則化，它實際上并不具有可操作性。筆者認為，上述觀點有其可取之處。但事實上，  土地管理法第六十三條明確規定，除“符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企  業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的”以外，“農民集體所有的土  地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這一規定表明，該法雖然為集  體所有土地的使用權的出讓和轉讓留有余地，但卻在立法之初就已經堅決阻斷了集體所  有的土地直接進入房地產市場的路徑。

在這樣的背景下，集體所有的土地只能經由一個間接的路徑，先改變身份為國有土地  ，然后再通過國有土地使用權出讓制度進入房地產市場。

二、實踐中集體土地非法進入房地產市場的方式及危害

應當說，上述制度的設計是相對圓融的。但近年來，行政執法和司法實踐卻一再悲哀  地發現，在很多場合不法商人和追逐利益的農民甚至包括一些基層人民政府實際上在想  方設法繞過這個制度，使得集體所有的土地，包括相當數量的耕地，大量地非法流入房  地產市場。在北京等大城市的郊區，因為城市化的發展造成了城鄉邊界的模糊，這種現  象尤為普遍。

大致上，如下三種非法操作模式相當典型，并且被廣為模仿。

一是一些鄉政府和村級集體經濟組織擅自改變耕地的用途，在耕地上直接開發房地產  ，并公開出賣。

二是一些不法開發商以發展鄉鎮企業、開發高科技農業等為招牌，經由合法的手續從  農村集體經濟組織獲得對一定范圍土地(主要是耕地)的經營、使用的權利。然后借口為  上述項目建設看守房或專家房，超過法律允許的比例，大肆興建商品住宅和別墅出賣。

三是在郊區農村進行舊村改造的過程中，開發商與村級集體經濟組織相勾結，不執行  土地管理法關于土地整理和土地復墾的有關規定，在村莊住宅立體化改造之后空余的宅  基地，甚至包括趁機侵占的大量耕地上違法開發“商品房”。

上述集體土地違法開發的混亂狀況極大地破壞了房地產市場的秩序，貽害無窮。

三、集體土地違法開發的動因及其規范化對策

由于這樣的違法“商品房”往往價格極為低廉，對一些法制意識不強、經濟實力較差  、貪圖便宜的購房人具有很大的吸引力。而耕地收益的相對低廉和房地產收益相對暴利  的巨大反差使得一些縣、鄉政府出于短期利益的考慮，急于發展當地的經濟，往往對上  述行為予以默許，有的甚至積極支持，給有關執法部門的執法工作帶來了很大的阻力。  這是上述違法現象得以存在的直接原因。

更深層的原因有如下三個層面：

第一，集體土地進入房地產開發市場有其經濟上的基礎。一方面，集體土地進入房地  產市場有其自身的經濟利益驅動。集體土地由小范圍的農民集體享有排他的所有權，權  利的所有者通過靈活地行使其所有權，追求所有權利益的最大化，這是所有權的天然沖  動。另一方面，集體土地進入房地產市場也是當前市場經濟發展的客觀需要。我國城鄉  二元化格局的存在，導致在資源分布上，城市聚集了大量的資本而土地稀缺，農村則擁  有廣袤的土地卻苦無資金。城市化的發展和盈利的沖動，使得剩余資金從城市進入農村  ，而土地相應地從農村進入城市。這是生產要素在市場中實現合理配置的必然要求。

第二，從法律的層面上看，我國目前對集體所有土地使用法律制度的設計仍然不夠完  善。一方面，我國法律對集體土地所有權主體及其權能的規定本身有其模糊性，所有權  主體行使其所有權的程序也缺乏有效規制，本身帶有一定的隨意性，容易誘發其所有權  的濫用。同時，集體土地所有權的核心權能即處分權缺乏，法律規定的使用權目前也不  具有出讓轉讓的現實可操作性，這使得一部分在市場發展中需要依法改變其使用權屬和  利用方式以獲取更大利益的土地，無法通過合法的方式進行配置。

另一方面，目前法律對國家征用集體所有的土地補償標準過低。土地征收補償標準，  主要有“完全補償”和“相當補償”兩種學說。完全補償側重于被征收人生活秩序的重  建和生活水平的恢復。相當補償側重于彌補被征收人所受的實質財產損失。我國立法基  本采用相當補償的原則。有學者指出，由于這樣的補償標準過低，實際上誘發了農村集  體經濟組織尋求非法的高利益，比如繞過國家征用，直接進入房地產市場。

第三，從法社會學的層面分析，多種來源的土地規則并存以“備”選擇，這些規則在  實踐中通過力量競爭被選擇使用，而不是根據確定的法律規則辨認正當利益。因此，土  地使用規則隨著利益、力量的變動而不確定。由此造成的很多同類案件會有不同的處理  結果。比如同樣是違法開發商品房，有的被強制拆除，有的卻又補辦了合法手續，其處  理結果的差異往往是因為那里的開發者是否有后臺，或者農民們鬧得是否厲害。

鑒于此，對集體土地進入房地產市場的規范也應當有的放矢。在堅持保護耕地、合理  利用土地原則的前提下，在堅持現有社會主義公有制土地制度的總體框架下，按照市場  經濟的要求，對集體土地所有權和使用權制度進行合理改造，消除其違法進入房地產市  場的基礎，加大其違法進入房地產市場的機地成本，從根本上規范集體土地進入房地產  市場的路徑。

首先，應當建立健全集體所有土地使用權流轉制度，賦予集體經濟組織對集體土地使  用權以一定的處分權。同時修訂法律，適當提高國家征用土地的補償標準，使得集體所  有土地使用權可以通過合法流轉實現所有者利益的最大化?，F在各地已有很多地方法規  或政府規章開始對集體土地使用權流轉進行嘗試。

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【論文摘要】文章從我國農村集體土地使用權流轉的制約因素出發，全面分析在土地流轉制度創新設計過程中涉及流轉的條件和范圍、流轉的方式、流轉后的用途和使用年期、政府的角色定位和管理內容，以及流轉中的土地收益分配等幾個難點問題。

依據現行《土地管理法》及有關條例的規定，所謂農村集體建設用地，是指農民集體所有的、一般是地處農村的、并經依法批準使用的興辦鄉鎮企業用地、村民建住宅用地、鄉(鎮)村建設公共設施和公益事業建設用地。也稱之為“農村集體非農建設用地”，或簡稱為“農村建設用地”、“集體建設用地”。在我們國家，集體土地向國有土地的“流轉”只能通過國家征收這一種渠道實現，而國家對集體土地的征收又具有很強的行政色彩，因此，在我國所研究的“土地流轉”，說到底是一種土地使用權的轉讓和流通。

近些年來，隨著對我國農用土地的制度改革不斷深入，筆者認為，我國農村集體建設用地流轉制度創新必須在保持農村土地集體所有的基礎上，在農民享有長期承包土地權利的前提下，通過賦予農民交易土地使用權的權利，允許農民在承包期內，根據國家有關政策有償轉讓其土地使用權，實現土地優化配置，提高土地經營效率。在這些制度性創新研究中，關鍵是要正確處理制度創新中的幾個制約因素和難點問題。

一、農村土地使用權流轉制度創新中的制約因素分析

（一）農村土地使用權流轉的法律約束機制

1．集體土地所有權主體不明確，使用權無法得到保護；

2．集體土地使用權的法律屬性在立法上的遲緩不利于穩定農業和農村經濟的發展；

3．承包經營權的法律屬性不能適應穩定農村土地使用關系的需要。

（二）不同利益集團的行為決策方式的約束

1．中國農民傳統觀念與經濟行為約束。當代中國農民的思想體系及價值觀念仍處于低層次、低水平的發展態勢之中。與此相適應的農戶經濟行為是：行為目標的多元化、生產行為的短期化以及決策過程的非規范化。因此，農村土地制度的改革與創新，必須充分估計到農民經濟行為的特點及其對創新制度可行性程度的約束。

2．社會環境的缺陷影響土地制度創新。某些政府部門的行為不規范與宏觀決策的多變性，導致社會信用水平下降，農民難以建立有效的長期利益預期。中國不合理的二元經濟結構和城鄉關系的對峙和沖突、弱化和侵蝕了農村土地制度創新的動力與沖突。

二、農村土地使用權流轉制度創新中的難點分析

（一）流轉的條件和范圍

對于集體建設用地流轉的范圍和條件，當前國內經濟界主要有四種觀點。第一種觀點認為應當按照城市規劃區進行區分，城市規劃區外的集體建設用地可以流轉，城市規劃區內的集體建設用地則不允許流轉，應通過征地制度改革解決。第二種觀點認為應當按照是否為新增建設用地進行區分，現有非農集體建設用地可以流轉，新增非農集體建設用地則不允許流轉。第三種觀點認為只要符合土地利用總體規劃的集體土地均可以流轉。第四種觀點認為，流轉范圍應當是符合土地利用總體規劃并經依法批準的集體建設用地。根據《土地管理法》，農業建設用地屬于農用地范疇，不屬于集體建設用地。因此，對于集體建設用地，應當按照土地利用總體規劃和土地用途管制制度進行嚴格管理，只要是符合土地利用總體規劃并經依法批準的集體建設用地，均可依法使用和流轉，不應分“圈內”“圈外”區別對待，也不應按是否屬于公益性質來區分。為此，應明確規定，可流轉的集體建設用地是指符合土地利用總體規劃，已經依法批準為建設用地的農民集體所有土地 ；明確各級人民政府土地行政主管部門要嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，嚴格控制新增集體建設用地；使用集體建設用地進行開發建設，要納入所在地市、縣人民政府的供地計劃。同時，土地是農民的重要財產，在符合規劃和依法批準的前提下，土地所有者對其所有的建設用地有占有、使用、收益和處分的權利，有權決定是否流轉和流轉的形式 ；土地使用者依法取得的集體建設用地使用權，可以依照合同約定使用和流轉。因此，集體建設用地使用權流轉必須堅持土地所有者、使用者自愿原則，任何單位和個人都不得強迫集體經濟組織流轉土地，也不得阻礙符合條件的集體建設用地使用權依法流轉。

（二）集體建設用地流轉的方式

對于集體建設用地使用權的流轉方式，目前主要有三種意見。第一種意見認為應當首先明確集體土地所有權人和使用權人之間的首次流轉關系，這是土地使用權的來源和前提，其次才是土地使用權人之間的再流轉關系。第二種意見認為應當包括出讓、租賃、作價出資(入股)、聯營和轉讓、出租等形式，并應分別明確各種形式的定義、操作程序等。第三種意見認為出讓方式有特定含義，應主要規范土地使用者轉讓、作價出資(入股)或租賃土地使用權的行為。" 集體建設用地使用和流轉確實包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個層次的關系，前者屬于土地所有者將土地使用權確定給單位或者個人使用，使用和流轉的具體方式有作價出資、入股、聯營等多種方式，今后實踐中可能還會出現新的方式，有無必要規定具體的使用和流轉方式，各地意見不完全一致。

（三）集體建設用地流轉后的用途

對于土地用途，主要有四種意見。第一種意見認為只要符合規劃，沒必要對用途作特別限制。第二種意見認為應限制不得用于經營性用途。第三種意見認為應當明確經營性土地使用權使用和流轉應當采用招標拍賣掛牌方式。第四種意見認為應當對商品住宅開發加以必要限制。集體建設用地使用和流轉首先必須嚴格執行規劃，在此基礎上，還應當對集體建設用地用于商品房開發加以限制。如果允許使用集體建設用地進行商品住宅開發，在現實情況下難以實現控制房地產開發總量的要求，同時，由于產權形式復雜，也難以保證商品住宅交易的安全。為此，應給以相應限制，加強規劃管理，明確集體建設用地使用權流轉，必須符合土地利用總體規劃，在城市、村鎮規劃區內的，還必須符合城市規劃和村鎮建設規劃。不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物，不得重建、擴建，集體建設用地使用權也不得流轉。應明確規定嚴禁使用集體建設用地用于商品住宅開發，用于商品住宅開發的必須征為國有。

（四）集體建設用地流轉后的使用年期

對于使用年期，各地有不同規定。既然允許集體建設用地流轉，作為一種規范的用地方式，就應當考慮到取得土地使用權的開發建設和長期利用，具體年期由土地所有者與土地使用者協商確定，期限不宜過短；同時，集體建設用地使用權流轉的年期也應與國有土地使用權出讓最高年期相銜接，應當加以必要限制。因此，應規定集體建設用地使用權流轉年限，參照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》執行，最高年限不得超過同類國有土地使用權出讓的最高年限。

（五）政府的角色定位和管理內容

政府土地行政主管部門在國有土地使用權出讓、租賃、作價出資(入股)等活動中具有雙重角色，既是國有土地的產權代表，又是管理者。但在集體建設用地使用權流轉管理中，所有者是農民集體組織，政府土地行政主管部門不再具有產權代表身份，只是流轉活動的管理者和服務者。因此，在集體建設用地使用權流轉過程中，政府土地行政主管部門必須準確界定自身的角色和職能，不宜介入確定使用者、簽訂合同等應屬于產權人的事務， 應簡化管理程序，提供優質服務，加強監管。根據政府的職能和行政審批制度改革的要求，對于使用集體建設用地， 應明確以使用許可代替項目審批，明確使用集體建設用地應當申請許可，取得使用許可文件后即自行確定土地使用者，并與土地使用者簽訂土地使用合同，辦理土地登記。對于依照規定取得的土地使用權流轉的，明確可以直接辦理土地變更登記，無須再辦理許可和審批。

（六）流轉中的土地收益分配

農村集體建設用地流轉中的土地收益分配，關系到集體建設用地流轉制度運作的利益機制，是規范農村集體建設用地流轉管理的關鍵問題。政府包括土地部門應從土地收益中拿一部分，并以政府有基礎配套設施投入、土地部門有管理成本等作為分享土地收益的理由。在收益分配上必須考慮公平與效率兼顧以及依法原則，收益的首次分配應當是基于產權。對于集體建設用地使用和流轉，土地所有者或者土地使用者處置屬于自己的財產時，政府和土地管理部門作為管理者，無權直接分享產權人的處置價款。各級政府在集體建設用地上確實有基礎設施配套等投入，但提供道路等基礎設施應當是公民、法人依法納稅后政府應盡的職責，同時現階段在土地利用和開發建設過程中，土地使用者還要另行支付基礎設施配套費和相關稅費，政府的這部分投入已有了回報，不宜再直接從集體建設用地流轉收益中分享。為體現公平原則，政府可以通過適當的財稅機制進行土地收益的二次分配和調節。應進一步明確規定切實保護土地所有者和使用者的土地流轉收益。集體建設用地使用權流轉不改變用途的，地方政府不應收取土地收益；改變用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超過土地總收益的10％，提倡免收土地收益，支持農村經濟發展。

【參考文獻】 [2]劉洪彬，曲福田．關于農村集體建設用地流轉中存在的問題及原因分析．農業經濟，2006，（2）．

[3]程久苗．農村集體建設用地流轉制度的創建及相關問題的思考．南京：農業大學學報，2002．

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論文摘要：應該用改革的思路管理農民集體建設用地，充分發揮集體土地資產作用，節約與集約利用農村建設用地。作為管理部門的地方各級政府及土地管理部門必須認清形勢，因勢利導，在不違反國家政策法規前提下，加強對集體建設用地的流轉管理，促進農村集體建設用地的節約與集約利用，逐步構建集體建設用地流轉的新機制，引導集體建設用地流轉進入規范化軌道。

隨著我國市場經濟體制的建立，城鄉土地的資產屬性已經顯現。以出讓、轉讓、出租、聯營、入股等形式自發流轉集體建設用地使用權的市場行為已在全國不少城鎮客觀存在，且在數量和規模上有不斷擴大的趨勢。根據相關調查，外來流動人口、離退休和企業下崗人員等，是到農村租房或買房的主力，初步統計有百分之三十的城鄉結合部的農民宅基地進入了隱性市場。上述現象反映了在市場經濟條件下對集體建設用地流轉和集體土地市場的內在需求。顯然，無法簡單地加以限制，我們應該用改革的思路管理農民集體建設用地，充分發揮集體土地資產作用，節約與集約利用農村建設用地。

一、集體建設用地流轉的社會意義

集體建設用地流轉為完善我國城鄉供地體制，促進城鄉土地資源的合理利用，推動社會協調和可持續發展具有積極作用和重要意義：第一，集體建設用地的流轉，是我國城鎮化發展的必然要求。土地置換使農村居民向中小城鎮集聚。集中建設農村居民住宅，不僅可以使村莊復耕，有效增加耕地面積，還可加大對中小城鎮基礎設施建設的力度，農民居住環境改善了，生活質量提高了，推動了農村城鎮化的進程。第二，有利于城鄉土地統一規劃的制定與實施。把城鄉土地納入一體，在統一的制度架構下，通過建設用地供應總量控制，統籌城鄉土地用途分區管制，可以確保保護耕地的基本國策的實施。從我國國情看，耕地的相對稀缺和建設用地的巨大需求的矛盾十分突出，集體建設用地的市場流轉，將大大提高土地利用率，使土地資源得到有效配置，可大大減緩國有建設用地需求對農用地的壓力。第三，有利于農民集體土地財產價值的實現。集體土地是農民的最重要的財產，通過建設用地使用權的流轉，不僅使農民集體能夠利用土地資產參與經濟發展和城鎮化建設，同時農民也能獲得地租收益，保障了農民的財產權益。

二、集體建設用地流轉的必然性

早期的集體建設用地流轉，一般為進城務工經商戶向集鎮或城郊結合部的農民租賃房屋，作為經營和生活居住場所，然后，隨著進城鎮務工經商者的資金積累，出現房屋買賣現象?？梢哉f集體建設用地流轉是農村人口向城鎮轉移的必然產物。

土地市場的逐步培育帶動了集體建設用地的大規模流轉。國有土地使用制度改革，把國有土地的無償無限期無流動使用改為有償有限期有流動的使用，使土地市場成為我國市場經濟體系中的重要組成部分，在土地資源的優化配置和城市建設的資金籌措等方面發揮了不可替代的作用，對緩解城市建設資金壓力，改善城市基礎設施，擴大城市承載能力，吸納農村進城人口，發揮了重要作用。以國有土地使用制度改革為主要內容的土地市場培育發展過程，在多方面影響著集體建設用地的流轉。一方面是入市的國有土地往往來源于向農民集體征用土地，原存量國有土地入市只占很少的份額。另一方面是土地價值的凸現、政府征用土地補償與出讓價格的巨大反差，導致集體建設用地直接入市。

集約利用土地，提高土地利用率要求集體建設用地有序流轉。集體建設用地的流轉在市場經濟大潮中勢不可擋，這既有社會經濟發展、農村人口轉移的外在需求因素，又有在土地市場不斷發育的大背景下，土地價值不斷凸現，集體土地所有者實現土地收益的內在追求因素，同時，也是根據我國人多地少突出矛盾，實現土地集約利用，提高土地利用率目標的必然選擇。經過二十多年的改革開放，我國的農村經濟取得巨大發展，農民的生活得到了較大的改善，最引人注目的是農民住房的變化，村莊范圍的擴大，隨之而來的是建設用地的迅速增加，使耕地面積大大減少。在農村一些地方出現了空心村，浪費了土地資源。如何挖掘集體建設用地的潛力，集約利用土地，提高土地利用率擺上了各級土地部門的議事日程。

三、集體建設用地流轉的類型與形式

（一）集體建設用地流轉的分類

按流轉對象進行分類，參與集體建設用地流轉的主體呈現多元化發展趨勢，轉讓出租方既有鄉（鎮）、村、組集體經濟組織等土地所有者，也有鄉（鎮）村企業和個人等土地使用者。受讓方既有本集體經濟組織內部成員，也有相鄰集體經濟組織及其他社會成員。因此，按流轉對象可以劃分為集體內部成員流轉和集體外部成員流轉。

按流轉地類進行分類。目前參與集體建設用地流轉的用地類型包括農民住宅用地、工業生產用地、商業用地及房地產開發用地等多種類型，但主要是生產經營用地，在我國東部沿海經濟發達地區以鄉鎮企業生產用地為主，在中部地區以興建市場出租攤位的方式出租土地為主，在小城鎮則以農民已建住房買賣為主，其地類為住宅用地。

按流轉空間進行分類。集體建設用地流轉直接受到社會經濟發展的影響，呈明顯的空間分布特征。城郊結合部的集體建設用地流轉從數量到形式都多于集鎮，而中小集鎮的流轉其數量又多于農村。隨著社會經濟的發展，政府對農村推行的宅基地整理，必將促進農村集體建設用地的較大規模流轉。

（二）集體建設用地流轉的形式

農村集體經濟組織直接轉讓、出租土地使用權。隨著土地征用工作的不斷改善，許多地方政府充分考慮到被征地農民的利益，根據土地征用數量按一定比例返還安置留用地。有的村集體將此安置留用地直接轉讓或出租土地使用權。農民以轉讓、出租房產形式，連帶轉讓，出租土地使用權。這種農民的住房買賣在小城鎮中是十分普遍的。另外，還有在鄉鎮企業合并、兼并及股份制改組中的集體土地使用權轉讓、出租；鄉（鎮）村的集體土地使用權作價入股、聯營形式興辦各種企業；在基礎設施項目建設中，以集體土地使用權合作的方式進行流轉；以征、轉為國有并辦理轉讓、出租手續的形式，同時轉讓所有權、使用權的流轉；由于企業倒閉或債權債務原因，通過司法裁定使集體土地使用權發生轉移的集體建設用地流轉等多種形式。

四、集體建設用地流轉所面臨的問題

土地市場秩序受到嚴重干擾。長期以來，集體建設用地的流轉一直是混亂無序的，在經濟利益的驅動下，很多集體經濟組織和農民將農用地充作建設用地進行交易。這直接導致了土地利用混亂，對土地利用總體規劃和城市規劃實施及耕地保護政策造成沖擊，使耕地占補平衡的實現難度增大，建設用地供應總量難以得到有效控制，正常土地市場秩序受到嚴重干擾。

（一）造成集體土地資產和國家土地收益的流失

集體建設用地雖然是鄉鎮或村等集體經濟組織所有，但這些土地的增值源于國家或地方各級政府對配套基礎設施和公共公益事業等多方面的投入，以及土地所有者對土地的先期投入。集體建設用地的流轉是隱形的，因此，誰交易誰得益，這就造成了集體土地資產和國家土地收益的流失。

（二）農民集體利益難以得到保障

由于是私下交易，沒有到土地管理部門辦理登記手續，交易不能得到法律保障，土地的基準地價也往往得不到保證。有的土地使用者把地價壓得很低，造成集體土地資產的流失，因為缺少合法性，這種流轉合同屬《合同法》規定的無效合同。一些經營業績不佳的企業鉆法律的空子，甚至在合同期滿之前，故意不交租金，使農民的集體利益得不到有效保障。

（三）耕地得不到有效的保護，造成耕地大面積流失

盡管耕地與集體建設用地分屬于兩大不同的用地類別，但從土地的比較收益來看，集體建設用地的收益明顯高于農用地，尤其是耕地，建設用地若用于房地產開發，則收益更高。農民集體受經濟利益的驅動，千方百計通過合法的或非法的途徑將耕地轉為建設用地，造成耕地的大面積減少。而保有一定量的耕地關系到國家的糧食安全，因此，我們在允許集體建設用地流轉的同時必須因勢利導，趨利避害，嚴格執行土地用途管制制度，從而避免因集體建設用地的流轉而對保護耕地所帶來的負面影響。

五、規范集體建設用地流轉應遵循的原則

規范集體建設用地管理要進一步明確農村集體土地所有權的主體、所有權代表和相應的權利、義務。按現代產權理論，設定集體建設用地的權益，賦予并保護農民的建設用地財產權；在明確集體土地所有權的前提下，實現集體土地使用權與所有權的分離；在強化用途管制和規劃控制的前提下，允許并鼓勵集體建設用地依法流轉；合理分配集體建設用地中的土地收益，保障集體建設用地依法、合理、規范流轉，充分發揮市場機制在集體建設用地配置中的基礎作用；規范集體建設用地流轉的條件、程序、方式和管理措施。一般來講，集體建設用地流轉應遵循以下原則：

1、集約用地的原則。集體建設用地流轉主要目的是促進集約用地，提高土地利用率，通過集體建設用地的規范、有序流轉，盤活存量土地，走內涵挖潛的路子，避免和減少集體建設用地的外延擴張。

2、兼顧各方面利益的原則。集體建設用地流轉既要保護土地所有者和使用者的合法權益，又要維護國家在流轉過程中應得的收益，同時還要保護受讓集體土地使用權主體的利益。

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關鍵詞：集體土地所有權，土地承包經營權，產權改革

Abstract: as China's economic system reform, the rural collective land property rights system reform has significant breakthrough and progress, but it still has to realize the value of collective land ownership and land contract right circulation to be standard, the collective construction land use rights transfer chaos, land income distribution relationship disorders and land property rights system reform measures is not sound. The solution of these problems, need through a series of measures to achieve.

Keywords: collective land ownership, the contracted management of land, property rights reform

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

土地是我國最重要的資源。馬克思說過:“土地是一切生產和一切存在的源泉”。農村土地產權制度一般是指農村集體土地所有權及其派生出來的集體土地使用權和其他土地權利形成的相關制度。30多年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國各級政府采取了一系列措施深化農村土地產權制度改革，推動農村穩步發展。以農地承包、集體建設用地流轉等為標志，農村集體土地產權制度改革和建設取得了很大進展，但也暴露出一些深層次的問題。

一、我國農村土地產權制度改革中存在的問題

（一）集體土地所有權價值難以實現

農村集體土地所有權,指農村勞動群眾集體經濟組織在法律規定的范圍內占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權利,是我國社會主義土地所有權的一種重要形式。在我國農村，有相當一部分農民只知道集體土地屬于農民集體所有，但沒有所有權概念，對集體土地所有權價值知之甚少。導致如下結果：一是土地權屬不清，糾紛較多。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，土地界限拐點位置無證可查，導致部分土地界限長期存在爭議。二是集體土地所有權主體不明確。我國《民法通則》雖然規定了集體所有權,但沒有明確規定集體所有權的主體。該怎樣認識集體所有權的主體在立法上和法學理論上都存在著困惑。三是農民行權意識差，在行使所有權時農民“集體”很難成為實踐層面上的所有者主體，實際權利由鄉鎮政府、村民委員會的村干部或者村民小組長代替所有權人行使，這在土地發包、集體土地征收中，體現尤其突出。

（二）集體建設用地使用權流轉混亂，缺乏法律規制

長期以來，集體非農建設用地的自發流轉在客觀上對農村經濟發展、農民集體組織財富積累、提高農民收入等起到了促進作用，但是，這種流轉在政策和法律上未得到明確認可，在雜亂無序和隱蔽狀態下進行，引發了諸多問題，影響農村社會穩定與城鎮化的健康發展。

在農村集體建設用地使用權流轉方面存在諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護受到沖擊。隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租、轉租用于非農建設，或者低價出讓、轉讓農村集體土地等現象層出不窮。二是集體非農業建設用地使用權自發、無序流轉，導致政府難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃及城市規劃的有效實施，使土地市場秩序受到嚴重沖擊。三是農村集體建設用地使用權流轉缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設用地使用權流轉的條件、用途、權益、程序等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記，對建設投資者不利，還會波及到其他利害關系人，使交易安全得不到保障。四是集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏法律監管與市場機制，土地的市場價值及資產資源屬性在流轉中不能得以充分體現，加之農村土地產權關系混亂，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益難以得到法律的切實保障。

二、繼續推進農村集體土地產權制度改革的對策

對于集體土地所有權，主要是通過確權頒證的方式予以確認，對于集體土地使用權，則由《土地管理法》、《物權法》等一系列法律法規加以規范，逐步建立有中國特色的農村集體土地使用權流轉的法規體系,推動解決我國農村土地產權改革。

（一）做好集體土地所有權確權頒證工作，明確農村土地產權主體

通過土地所有權確權登記頒證，可以明晰農村集體土地產權關系，固化土地權利，加速農村集體土地流轉，有力地推動農村經濟發展，維護農民土地權益。

（二）完善農村集體土地使用權權能, 積極推動土地承包經營權流轉

農村集體土地使用權是由農村集體土地所有權派生的一種用益物權。我國農村集體土地產權制度改革的核心即是賦予各類集體土地使用權以“處分”權能。

土地承包經營權制度是國家對農村土地產權制度進行重大改革的一項根本措施。土地承包經營權必須堅持自愿、有償、公平原則，在統一規劃及所有權屬和用途不變的前提下,依法進行流轉?！锻恋毓芾矸ā返谌l規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。

除法律明確規定的土地承包經營權流轉方式外，我國一些地方積極探索多種土地承包經營權的流轉方式，如成都市允許農戶委托集體經濟組織代為流轉其承包經營權，通過鼓勵農戶以土地承包經營權入股組織農村土地承包經營權股份合作社等方式，實現耕地的規?；洜I。蘭州市按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。

（三）逐步推動集體建設用地使用權流轉

集體建設用地使用權是指農民集體和個人為進行非農業生產建設而依法使用集體所有的土地的權利。根據我國法律規定及集體土地使用權流轉的發展趨勢，農村集體建設用地使用權流轉形式應包括出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。

集體建設用地使用權的出讓，是指農村集體土地所有者將集體建設用地使用權出讓給土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。集體建設用地使用權的出租，是指集體土地所有者或集體建設用地使用權人作為出租人，將集體建設用地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。集體建設用地使用權的轉讓，是指農村集體建設用地使用權人將集體建設用地使用權再轉移的行為。集體建設用地使用權的轉租，是指承租人將集體建設用地使用權再次租賃的行為。集體建設用地使用權的抵押，是指集體建設用地使用權人不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。推動集體建設用地使用權流轉對于實現國有土地和集體土地“同地同價”，發揮土地這一生產要素的價值，進而提高農民收入等方面均具有極為重要的作用。

（四）合理分配農村土地收益

農村集體經濟組織對集體土地所有權的行使及土地收益的分配應實行民主管理原則，這樣才能提高農民的積極性，密切農民與土地的關系,使其自覺維護集體的土地,并能有效利用和管理土地,從而實現自己的土地權利。對于集體土地征收的補償，應支付給享有被征收土地所有權的農村集體經濟組織，由集體經濟組織進行分配，對于土地承包經營權流轉產生的收益應全部歸土地承包經營權人。

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（一）農村集體建設用地流轉收益分配基本情況

1.農村集體建設用地首次流轉收益分配突出了農村集體作為土地所有權人的主體地位

農村集體建設用地首次流轉是指土地所有權人出讓土地使用權的行為，在此環節收益分配主要有兩種類型：一是集體獨享。流轉收益按照所有權隸屬全部歸集體組織所有。這類地區土地流轉交易規模和交易量都比較小，如江蘇省南京市遵循“誰所有，誰受益”的原則，規定流轉收益按土地所有權分別歸鄉鎮、村、村民小組集體所有；二是以所有者為主，政府適當分享。

2.地方政府在再流轉環節得到收益的比重高于首次流轉環節

農村集體建設用地再流轉是指通過流轉取得土地使用權的單位和個人轉讓土地使用權的行為。再流轉的受益主體是使用權人，而且再流轉土地增值空間較大。因此，部分地方政府在再流轉環節得到收益的比例要高于首次流轉環節，也有地區對增值收益比照土地增值稅征收流轉收益金。例如安徽省蕪湖市首次流轉按4—6元/平方米收取土地流轉收益金，再次流轉土地的增值收益按評估核定收取，比照土地增值稅實行超率累進。

3.各地對農村集體經濟組織土地流轉收益的使用管理較嚴格

在資金管理上，試點地區均規定，集體組織取得的流轉收益納入資金專戶，實行收支兩條線制度。浙江省湖州市為鄉鎮集體和村集體設立了土地收益資金專戶，農村集體建設用地使用者向土地所有者繳納的土地流轉收益全部進入資金專戶。在支出上，試點地區明確集體經濟組織流轉收益的使用方向為農民社保、土地開發整理、農村集體經濟發展、農村公用事業和基礎設施建設等。廣東省中山市規定流轉收益的50%用于村民的社會保障，30%分配給村民，10%用于發展集體經濟，10%用于集體經濟組織公益設施和基礎設施建設。

4.少數地區比照有關規定在流轉環節開征了部分稅種

在稅收方面，試點地區普遍采取了寬松做法，大致有三種情況：一是明確農村集體建設用地使用權流轉稅收政策參照國有土地出讓、轉讓稅收政策執行，如廣東省佛山市順德區，所征的稅種包括契稅、印花稅、營業稅、土地增值稅、所得稅等。二是對農村集體建設用地首次流轉暫不征稅，在再次流轉環節參照國有土地轉讓相關稅收政策，如江蘇省昆山、海門市等。三是農村集體建設用地使用權流轉暫不征稅，如浙江省湖州市，安徽省鳳臺縣、河南省南陽市等。上述三種情況中，比較普遍的方式是暫不征稅。

（二）試點地區流轉收益分配中的主要問題

1.農村集體土地流轉收費缺乏統一標準和規范依據

各地政府為參與流轉收益分配自行設立了一些收費項目，名稱不一，征收方式和標準也各不相同。例如，對首次流轉，廣東省佛山市南海區按11.2元/平方米征收市政設施配套費，順德區則按土地價款的7%征收市政設施配套費，而安徽省蕪湖市按4—6元/平方米收取土地流轉收益金。大量農村集體建設用地在隱形土地市場交易，多以租賃方式流轉，很少到國土部門進行登記，納入管理并繳納稅費。實際流轉的農村集體建設用地量要遠遠大于政府部門統計的數量，個別區的流轉數量甚至超過幾倍。政府規定的稅收和收費很難操作。

2.農村集體建設用地使用權流轉涉及的稅種缺位

現行稅制中，與農村集體建設用地流轉有關的稅種包括營業稅、城市維護建設稅、企業所得稅、個人所得稅、契稅、印花稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等9個稅種，且都是在農村建設用地不能流轉的背景下出臺的。在農村集體建設用地流轉后，現行的稅收制度難以在土地收益分配中發揮調節作用。一是現行契稅條例的征稅范圍只規定了國有土地使用權出讓，沒有規定集體土地使用權出讓，這就造成國有土地和集體土地使用權出讓的受讓方稅負不平等。二是國有土地出讓的增值收益由土地出讓金進行調節，直接入市的集體土地增值收益沒有相應的稅收來調節，政府投入形成的土地增值收益不能收回，難以保障土地增值收益的公平公正。三是現行房產稅和城鎮土地使用稅條例規定的征稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮和工礦區，沒有將農村集體建設用地納入征稅范圍，形成了城鄉稅制的割裂，不能適應建立城鄉完全統一的建設用地市場的需要。四是現行營業稅政策規定國有土地使用權出讓和集體建設用地使用權出讓不屬于營業稅征稅范圍，不能充分發揮對銷售無形資產的收入調控作用。五是對集體建設用地所有權人出讓、出租土地使用權以及企業轉讓、轉租集體建設用地使用權取得的所得，應納入企業所得稅應納稅所得額中統籌考慮，在實際征管中，需要進一步研究對農村集體經濟組織征稅時成本、費用的合理扣除等問題。六是農民個人取得集體建設用地使用權出讓、出租收益征收個人所得稅，需要與農村集體經濟組織征收企業所得稅統籌考慮，避免重復征稅或漏征；對農民個人取得的集體建設用地使用權出讓、出租收益按哪一收入類別征稅需要進一步明確。

3.對再流轉環節中所有權人權益的保護缺乏有效制度和辦法

試點地區集體建設用地的再次流轉的收益要比初次流轉高，在珠三角等集體土地流轉活躍的地區尤其明顯，在土地增值稅等稅收缺位的情況下，只有少數地區做了特殊的制度安排，保證所用權人能分享土地增值收益。如蕪湖市在再流轉環節比照土地增值稅按評估核定收取流轉收益金，并在集體經濟組織、鄉鎮、縣之間按5∶4∶1分配。南京市規定再流轉產生的增值收益由土地使用權轉讓人與土地所有者協議分配，土地所有者分配額不得低于50%。

二、完善農村集體建設用地流轉稅收政策的建議

隨著農村集體建設用地使用權流轉制度的改革，國家征地范圍縮小，農村集體經營性建設用地入市范圍擴大，政府土地出讓收入將面臨大幅減少，地方公共基礎設施建設將面臨資金缺口，現行的土地稅收體系和政策已經不能很好地適應深化農村土地制度改革的需要，有必要進行調整。

（一）明確農村集體建設用地流轉的稅收政策

稅收政策調整的總的原則是保證政府對土地增值收益的分配權，同時為農村集體土地流轉提供一個公平的市場環境。具體來說應該堅持三個原則：一是總體設計，分步實施。對于農村集體建設用地流轉的稅收設置，總的原則是依據現行稅制，參照國有土地稅收政策，應收盡收。但是，目前農村集體建設用地尚不能與國有土地同權，而且農村集體土地流轉具有特殊性，流轉規模相對較小，因此應結合各個稅種改革方向和總體稅負設計，先對其開征部分稅種，條件成熟后再增加稅種。二是輕稅負。為支持農村集體建設用地流轉市場的發展，保障農民土地權益，應對仍處于起步階段農村集體建設用地流轉實行較輕稅負。三是以轉讓環節為調節重點。農村集體建設用地轉讓環節可能會有較大增值收益，而土地所有權人又很難分享，因此政府應通過稅收參與分配，并用于加大對農村的投入。根據上述原則，提出如下具體政策建議：第一，明確對農村集體建設用地轉讓征收契稅、營業稅、印花稅、城建稅，研究征收土地增值稅。明確對承受農村集體建設用地征收契稅，并修訂契稅條例，將農村集體建設用地使用權出讓納入征稅范圍，對通過出讓方式取得農村集體建設用地使用權征收契稅。在營業稅改征增值稅過程中，明確對農村集體土地使用權轉讓征收增值稅，征免稅政策與國有土地統籌考慮，城市維護建設稅按增值稅的數額征收。重點加強對農村集體建設用地再流轉環節的稅收調節力度。由于土地所有人難以分享農村集體建設用地再次流轉產生的增值收益，大部分土地收益可能會落入中間人的口袋，這有違農村集體建設用地流轉增加農村集體和農民收益的初衷。

因此，為保障所有權人利益，抑制土地投機，應將農村集體土地使用權轉讓納入土地增值稅等征稅范圍，加大對該環節的稅收調節力度。第二，對農村集體經濟組織獲得的土地流轉收益以及農民個人取得的收益暫不征收所得稅。按照企業所得稅法規定，應該對農村集體經濟組織獲得的土地流轉收益納入應納稅所得額中統籌考慮。農民個人取得的農村集體建設用地使用權出讓、出租收益，應該按照個人所得稅法及其實施條例的規定繳納個人所得稅。但是，所得稅作為直接稅，對農村集體經濟組織和農民的收入影響較大，而且在實際征管中也面臨一些問題，比如：對農村集體經濟組織征企業所得稅存在如何進行成本、費用的合理扣除等問題，對農民個人分配的集體建設用地使用權出讓、出租收益需要明確按哪一收入類別征收個人所得稅，并需與對農村集體經濟組織征收企業所得稅統籌考慮，避免重復征稅或漏征。農村集體建設用地流轉仍處于起步階段，應多給予鼓勵支持。第三，在房地產稅改革中統籌研究對農村集體建設用地的房產稅、城鎮土地使用稅政策?，F行房產稅、城鎮土地使用稅規定的征稅范圍是城市、縣城、建制鎮和工礦區。實際征管中，建制鎮和工礦區的具體征稅范圍由省、自治區、直轄市人民政府明確。農村集體建設用地使用權流轉規模擴大后，集體土地的經營性現象也會越來越多，應考慮是否對這部分房地產征收房地產稅。鑒于我國房地產稅改革以合并房產稅、城鎮土地使用稅，統一征收房地產稅為方向，因此建議在改革中統籌研究這部分房產、土地的房地產稅政策。

（二）盡快出臺統一、完善的農村集體建設用地流轉法規

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第一條  為了加強土地管理，維護土地所有者和使用者的合法權益，根據《中華人民共和國土地管理法》等有關法律、法規，結合本市實際情況，制定本辦法。

第二條  土地登記是指縣級以上人民政府依法對國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地建設用地使用權，以及由上述權利所產生的他項權利（以下簡稱土地權屬）進行確認。

第三條  土地所有權、使用權及他項權利的設定、轉移、變更、終止，必須依照本辦法進行登記。

確認林地的所有權或者使用權，依照《森林法》的有關規定辦理。

第四條  市、縣人民政府土地管理部門是土地權屬的登記機關（以下簡稱登記機關），負責本行政區域內土地登記申請的受理、審核和土地權屬的確認、發證。

第五條  依法登記的土地，其所有權、使用權和他項權利受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

未經登記的土地不得轉讓、出租、抵押。

第二章  申請和受理

第六條  土地登記以一宗地為單位進行。

一宗地是指以土地權屬界線組成的封閉地塊。

第七條  國有土地使用權由使用國有土地的單位或個人申請登記；集體土地所有權由鄉村集體經濟組織申請登記，沒有集體經濟組織的村由村民委員會申請登記；集體土地建設用地使用權由使用集體土地的單位或個人申請登記。

以土地使用權作為投資方式或合作條件，與外商舉辦合資、合作企業的，由合營企業或中方合作者申請登記；外商獨資經營企業用地，由該企業申請登記。

公共設施和市政設施用地由其主管單位申請登記。

共同共有的或按份共有的土地使用人，應共同或分別申請登記。

第八條  申請土地登記，可以由土地所有權人或使用權人辦理，也可以出具委托書委托他人，境外申請人委托他人的，應按國家規定辦理公證、認證或見證。

第九條  申請土地登記，必須提交下列文件資料：

（一）土地登記申請書；

（二）土地登記申請人的身份證明，包括個人身份證或企業法人、組織的營業執照或其他依法批準設立的文件；

（三）土地權屬來源證明；

（四）地上建筑物、其他附著物的合法產權證明；

（五）按規定必須提交的其他文件。

上列文件資料，法律、法規規定以及當事人約定須經公證機關公證的，應提交公證書。

第十條  土地所有權、使用權未經登記機關確認的，土地所有權人或使用權人應當申請初始土地登記。

第十一條  以劃撥形式取得土地使用權的，使用人應在建設項目工程竣工之日起三十日內，向登記機關申請初始土地登記。

第十二條  以出讓形式取得國有土地使用權的，受讓人應在繳清土地使用權出讓金之日起三十日內，向登記機關申請初始土地登記。

第十三條  土地使用期限屆滿前申請續期的，權利人應在批準續用土地之日起三十日內，向登記機關重新辦理初始土地登記。

第十四條  有下列情形之一的，土地所有權人或使用權人應當在土地權屬變更事實發生之日起六十日內，向登記機關申請辦理變更土地登記：

（一）土地使用權依法轉讓的；

（二）因贈與、繼承、買賣、交換、分割、拆遷地上建筑物、其他附著物或以土地作價入股引起土地使用權轉移的；

（三）因機構調整、企業兼并、分立或新設股份制企業等涉及土地使用權轉移、合并或分割的；

（四）農地調整、交換引起土地所有權變更的；

（五）依法強制性轉移土地所有權或使用權的；

（六）因其他原因發生土地權屬變更的。

第十五條  土地所有權人、使用權人或他項權利人更改名稱、地址或改變土地的用途、現狀、使用年限和其他條件的，應在變更事實發生之日起三十日內向登記機關申請辦理變更土地登記。

第十六條  土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止及有關的地上建筑物、其他附著物的登記，由福州市人民政府依照有關法律、法規和國務院的有關規定辦理。

第十七條  同一宗地設定若干抵押權時，應當按本辦法第十六條規定分別辦理抵押權設定登記，并以受理申請的先后順序進行審查。抵押權的順序以核準登記的先后為序。

第十八條  因處分抵押財產而取得土地使用權的，抵押人、抵押權人和新取得土地使用權人，應當在變更事實發生之日起三十日內向登記機關申請變更土地登記。

第十九條  登記機關收到申請人的申請登記文件之日起十日內，應當作出是否受理的決定并書面通知申請人。

第二十條  有下列情形之一的，土地使用權人或他項權利人在土地權屬終止之日起三十日內，向登記機關申請注銷登記：

（一）土地使用權出讓期限屆滿不再續用的；

（二）土地使用權出租、抵押合同終止的。

第二十一條  有下列情形之一的，由登記機關直接登記：

（一）依法收回，或以其他形式限定土地使用權的；

（二）因不可抗力造成土地滅失，使劃撥土地使用權滅失的；

（三）集體所有土地被依法征用的；

（四）尚未確定土地使用權的國有土地；

（五）土地使用期限屆滿，當事人未按期辦理注銷登記的；

（六）土地使用權出租、抵押合同終止后，當事人未按期辦理注銷登記的；

（七）法律、法規規定的其他情形。

第二十二條  有下列情形之一的，登記機關不予受理：

（一）申請登記的土地不在本行政區域內的；

（二）土地登記申請人沒有合法身份證明的；

（三）土地權屬來源不明的；

（四）其他按規定不能登記發證的。

第二十三條  有下列情形之一的，登記機關暫緩登記：

（一）非法轉讓或占用土地及其他違法用地，尚未依法處理的；

（二）土地權屬有爭議，尚未解決的；

（三）因拆除、自然坍塌以及其他原因造成地上建筑物和其他附著物滅失后未重建的土地。

暫緩登記情形消除后，登記機關應予重新核準登記。

第二十四條  登記機關自受理登記之日起，核準登記或決定暫緩登記的期限分別為：

（一）初始登記五個月；

（二）變更登記二個月；

（三）出租、抵押登記一個月；

（四）注銷登記二個月。

處理異議時間不計算在前款所列期限內。

第二十五條  土地登記申請人，應按省以上有權機關的規定向登記機關繳納土地登記費。

第三章  審核和發證

第二十六條  登記機關受理土地登記申請后，負責進行地籍調查，全面審核，審核結果予以公告，公告期限為三十日。

第二十七條  在公告期內，土地登記申請人或其他土地權益相關人對公告有異議的，可以向登記機關提出申請復查。

第二十八條  對公告內容有異議的，異議人應當向登記機關提交異議書及有關證據。登記機關應自接到異議書之日起十五日內將異議書副本送達土地登記申請人，土地登記申請人自接到異議書副本之日起十五日內向登記機關作出書面答復。逾期不答復的，駁回登記申請。

登記機關應當對異議書和申請人答復進行調查核實，決定駁回的，應書面通知。

第二十九條  土地登記時發生土地權屬爭議的，按《中華人民共和國土地管理法》第十三條規定處理。

第三十條  經登記機關審核，土地權屬合法、界址清楚、面積準確的，由登記機關報經市、縣人民政府批準后，頒發土地證書。

第三十一條  土地證書應對權利人、權屬性質、權屬來源、取得時間、使用年限、變化情況和土地面積、用途、等級、位置、界線等進行記載。

第三十二條  《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地建設用地使用證》、《土地使用權承租證明書》、《土地使用權抵押證明書》，由福州市人民政府依照法律、法規和國務院有關規定頒發。

土地證書遺失或毀損的，權利人應及時向原登記機關申請補發或換發。

第三十三條  具有下列情形之一的，當事人可以在接到書面決定之日起十五日內向原登記機關申請復審，也可以依法申請復議或者向人民法院提起訴訟：

（一）土地登記申請人對登記機關不予受理、駁回登記申請或逾期拒不頒發土地證書的；

（二）異議人認為登記機關對土地登記申請人頒發土地證書損害其合法權益的。

第四章  法律責任

第三十四條  當事人利用欺騙手段獲得核準登記，或虛報土地權屬證書滅失而獲補發土地權屬證書的，所取得的土地權屬證書無效，登記機關撤銷核準登記，可以并處2000元至20000元的罰款；進行詐騙或牟取不正當利益的，沒收其非法所得，并處以非法所得一倍至二倍的罰款；情節嚴重構成犯罪的，由司法機關追究刑事責任。造成他人損失的，應負賠償責任。

未經登記的土地，擅自轉讓、出租、抵押的，土地使用權一律無效，沒收非法所得，并視其情節輕重，對個人處以3000元至5000元的罰款，對單位處以5000元至10000元的罰款。

罰沒款一律上交財政。

第三十五條  當事人不按規定期限申請各類土地登記和繳納土地登記費用的，每逾期一日，按登記費3‰加收滯納金。

第三十六條  本辦法規定的行政處罰由市、縣土地管理部門決定，當事人對行政處罰決定不服的，在接到處罰決定書之日起十五日內，向上一級土地管理部門申請復議，或依法直接向人民法院起訴。

第三十七條  登記機關及其工作人員錯、漏登記的，應負責及時更正或補登記，給權利人造成損失的由登記機關或工作人員負責賠償。

登記機關工作人員在辦理土地登記過程中，徇私舞弊，玩忽職守的，由其主管機關或監察部門視其情節予以行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第三十八條  本辦法應用解釋權歸福州市人民政府。