生態林補償資金的管理辦法范文

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 一年來，區林業局按照《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》、《江西省生態公益林管理辦法》及《江西省省級林業資源保護專項資金管理暫行辦法》要求，在區委、政府的正確領導下，在市林業局的幫助指導下，在市縣財政部門的關心支持下，圓滿完成了2017年度森林生態效益補償項目各項工作，確保了公益林區生態效益、社會效益優先的目標。為總結經驗，查找不足，現將我縣2017年度實施森林生態效益補償工作總結如下：

一、列入森林生態效益補償范圍的公益林情況

柴桑區已納入生態公益林工程管理的面積為8.92萬畝，其中：重點公益林管護面積為5.8279萬畝，省級公益林管護面積為3.11萬畝。涉及10個鄉鎮，51個村委會，涉及778個小班。

二、公益林管護工作情況

（一）管護制度及人員配備情況

馬回嶺鎮、岷山鄉、沙河經濟開發區、獅子鎮、新合鎮、新塘鄉、涌泉鄉、江洲鎮、新洲墾殖場、城子鎮10個項目實施單位根據制定的實施方案，將全縣納入補償面積8.92萬畝公益林共劃分為40個管護責任區，落實管護人員40名。經檢查各單位均根據護林員管護區域建立了管護人員名冊，所有護林員均登記在冊。各單位在項目啟動時就制定了管護制度，安排了專業技術人員負責轄區內公益林的管理，定期對管護人員進行全面考核。同時，通過查閱巡山記錄及走訪公益林林區周邊群眾了解到，所有護林員均按照要求進行了巡山護林，巡護工作都達到了管護要求：有巡山記錄、巡山時間達到要求（集體林和個體所有林每月不低于22天）。

（二）管護責任落實情況

根據檢查的核實情況，縣林業局與10個項目實施單位簽訂了《生態公益林管護目標責任書》簽訂面積為規劃管護面積的100%；與聘用的40名護林員簽訂《柴桑區公益林護林管護合同》，簽訂面積為規劃管護面積的100%。

三、管護人員考核情況

根據公益林管護的相關要求，每天的巡護必須有巡護記錄，有管理負責人的簽字。同時縣、鄉管理人員采取不定期的方式對管護人員的工作情況進行檢查，對不符合要求的限期整改，杜絕以好充次的現象發生。

四、補償基金使用與管理

（一）資金撥付

為保證中央森林生態效益補償基金的使用和安全運行，2017資金發放按照贛林資字[2017]12]號文件精神要求，維護生態公益林所有者、經營者的合法權益，以審記發現的問題為導向，一條條的對照整改，真正把財政惠農補貼落到實處，讓生態補償真正惠及于民。

1、屬個人的國家級公益林，由村委會、鄉鎮林業站將原來到組的生態公益林小班實行劃細班的方法，全面落實到戶，確定到戶面積，由鄉鎮主要領導審核后，并蓋上鄉政府公章，再報區公益林辦按照面積補償標準，編制柴桑區年度森林生態效益補償資金“一卡通”發放表，通過區財政以“一卡通”的形式將資金發放到林權所有者“一卡通”賬戶上。

2、屬集體的公益林，集體所有的公益林，其補償資金全部由區財政直接接集體補償資金撥入該集體財政帳戶，未設置財政帳戶的集體組織，則由區財政將該集體補償資金撥入上一級管理組織財務帳戶。

（二）資金的監管

項目資金管理要嚴格執行《會計法》、《會計基礎工作規范》、《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》

及《江西省省級林業資源保護專項資金管理暫行辦法》的規定。核算機構要建立健全財務管理制度和會計核算制度，設置專賬對補償資金進行核算，確保補償資金專款專用。

五、保障措施

（一）組織保障

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[關鍵詞] 森林生態效益 補償資金 問題 對策

[中圖分類號] S750 [文獻標識碼] A [文

隨著社會主義市場經濟發展，林業在國民經濟中的作用顯得越來越重要。如何協調經濟發展與環境保護是當前我們關注的重要問題。2004年中央森林生態效益補償資金制度在我國全面實施，標志著我國森林生態效益補償制度的實質性確立。2007年財政部又頒布了新修訂的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》進一步明確了管護開支范圍，加強了對森林生態效益補償資金的管理，對保障所有者、經營者的切身利益，穩定林區秩序，改善生態環境和社會的可持續發展起到了重大促進作用，然而在取得成績的同時，也暴露出不少問題：如法規制度不盡完善，資金來源渠道單一，市場機制欠缺，補償資金的發放和使用不規范等，這些問題的存在嚴重地制約森林生態效益的提高，現就此問題作如下探討。

一、當前森林生態效益補償資金管理存在的問題

1.法規制度不完善

目前森林生態效益補償制度還不夠完善，存在的問題導致補償制度無法有力保護相關的補償對象，目前，我國關于森林生態效益補償還沒有專門的立法，生態效益補償原則性條文的法律法規也主要依據《森林法》和《森林法實施條例》，但這些條文過于原則性和概括性，缺乏實際可操作性，使森林生態效益補償資金管理存在許多漏洞，加大了補償資金管理難度。

2.補償方式單一

當前森林生態效益補償主要是資金補償，且資金來源單一。全靠中央財政資金和地方財政資金，無其他資金來源。完全靠政府財政無法保證森林生態效益補償資金的足額及時到位，不利于補償機制的實施和森林生態效益的發揮。政府作為生態效益受益者的代表，有義務提供生態效益補償費用運用項目支持的形式，將補償資金轉化為技術項目，通過技術援助，基礎設施援助等“造血型”補償機制，增加林農經濟收入，提高林農保護生態與生態建設的積極性，從而實現補償方式多元化。

3.補償標準低

我國現行的森林生態效益補償采用一刀切的形式，沒有根據實際情況確定合理的補償標準體系，不同省、不同地區，因其經濟發展程度不同，劃為生態公益林后，經濟發達地區其喪失的機會成本一定比欠發達地區要大得多，難以調動所有者和經營者保護森林資源的積極性。雖然近年來我國大部分省市的補償標準都有所上升，但是這種標準遠低于公益林的管理成本和其經濟效益，嚴重地制約了森林生態效益提高。

4.資金的發放和使用不規范

森林生態效益補償資金在發放和使用存在著管理不規范問題，在資金發放過程中，由于涉及的環節較多，不能直接把款項發放到林農手中，往往只發放到村委會或村民小組。發放補償資金隨意性比較大，沒有固定的支付渠道。在資金使用過程中，由于沒有完善的監督體系和明確的責任追究制度，導致補償資金沒有嚴格按照規定的管護開支范圍使用，無論所有者或經營者是個人、國有單位還是集體，改變補償資金用途現象相當普遍。且無法追究相關責任人員的違法違規行為，最終導致補償資金管理問題得不到徹底有效解決。

5.市場化機制欠缺

在今后一個相當長時期，完全由政府來承擔森林生態效益補償資金是不現實的，主要原因中央財政和地方財政難以支撐如此巨大的補償金額。因此，必須找準市場渠道，減輕政府財政資金壓力，應對森林生態效益市場機制，拓展森林外部效益內部化的市場渠道，在政府財政補償機制的基礎上，逐步建立森林生態效益的市場化補償機制。從而更有效的落實補償政策，促進社會經濟與環境保護的協調發展。

6.缺乏科學的核算方法體系

我國對森林生態效益價值評估還沒有建立一個公認的、完善的核算方法體系，因此，森林生態效益補償存在技術制約，現在采用的核算方法大多直接利用國外的定價和方法，與我國社會經濟現狀脫節，致使主體結果存在可信度低與可操作性差的缺陷，難以取得學術界、管理決策部門和社會公眾認同，也很難被管理決策部門采用。

二、加強森林生態效益補償資金管理的對策

1.建立政府與市場相結合補償機制

從我國森林生態效益補償的實際情況來看，僅僅靠政府補償難以滿足我國森林生態效益補償資金不足的現狀。因此，應當積極引入市場機制，通過市場的參與來彌補政府補償管理成本高、速度效率低的弊端，并依托市場法則來規范市場行為，將生態服務功能或森林生態效益打包推入市場，因為市場補償機制具有補償方式靈活、管理和運行成本較低，適用范圍廣泛等特點，可以通過其實現森林生態效益補償。真正建立起政府、社會、市場等多元化籌資機制，達到解決森林生態效益補償資金不足的問題。

2.確定合理的補償標準

森林生態效益補償標準的合理確定有利于維護所有者或經營者的合法權益，可以提高經營者的積極性，確保森林生態建設的順利進行。補償標準的確定取決于經濟的發展水平，森林生態效益的需求程度和受益者的承受能力，只有綜合考慮以上方面因素，才能合理確定森林生態效益補償標準，確保補償工作順利進行，補償標準的確定是開展森林生態效益補償的首要工作，也是難點工作，確定合理的補償標準可以有效保護補償對象的經濟利益。

3.拓寬籌資方式

森林生態效益補償資金的來源不能單靠政府財政承擔，應以政府補償為主的基礎上大力拓寬補償資金籌資渠道，森林生態效益是一種公益效益，受益者是全社會，因此全社會都有責任和義務承擔補償費用。采取靈活多樣的補償措施，除加大財政支付力度外，可以通過發行國債、征收生態補償稅以及引入BOT融資模式，拓寬融資渠道，增加資金來源，解決森林生態效益補償資金不足的問題，進一步完善資金投入機制。

4.完善法規制度

雖然森林生態效益補償基金管理辦法的實施至今己經很長時間了，但是目前我國尚存在的法律法規并不完善，對森林生態效益補償沒有明確的規定，缺乏規范補償程序和可供實際操作具體依據，建議在總結森林生態效益補償基金試點經驗的基礎上，盡快出臺一部能針對森林生態效益補償的特別法，作為森林生態效益補償的政策、程序和實際操作的依據。解決現在各自為政，操作管理不規范現象。

5.加強對補償資金監督和管理

森林生態效益補償資金數額巨大、政策性強，各級政府和林業主管部門要給予足夠重視。應設立專門機構和人員進行管理落實責任，保證管好、用好補償資金。鑒于森林生態效益補償資金的特殊性，除了財政、林業主管部門要加強管理外，審計部門也要根據實際情況對森林生態效益補償資金的發放、使用進行審計和監督，及時指出補償資金管理中存在的問題，對發現違法違紀行為進行嚴肅處理。同時可以借鑒天然林保護工程資金的財務制度和會計核算辦法，來建立森林生態效益補償資金財務制度和會計核算辦法，對森林生態效益補償資金實行財政審批、列收列支。從而達到專款專用的目的，充分發揮其應有的作用。

三、結語

總之，森林生態效益補償制度的建立和完善，對改善人民生存環境，提高人民生活質量和穩定林區秩序起到了重要的作用。實行森林生態效益補償制度，為我國林業生態環境建設提供了強有力的政策保障和資金支持，為實現森林生態環境保護和林區經濟建設注入了新的動力。森林生態效益補償制度是一項長期的工作。需要各級政府和全社會的共同努力，才能使森林生態效益補償制度得到不斷完善，才能朝著法制化、制度化、規范化、科學化的方向發展。

參考文獻

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[4]麗珍，公益林生態效益補償政策的相關問題探討[J]，中國集體經濟，2009（22）.

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關鍵詞：樹林分類經營 政策 補償機制

隨著全球生產的發展，人類對環境的反應日趨激烈。和此同時，樹林的生態環境調節功效也越來越受到器重，林業不但是一度物質材料生產部分，同時也是生態公益功效生產部分。但是，在分類管理不能取得有效實行的事情下，對林業生態公益功效的熟悉只能停留在宣傳上，還未能做到針對樹林的公益功效采用有效的管理措施，也未能理順受益和管理之間，投進和產出之間的關系，因此也直接反應到生態公益林管理和貨物林管理兩者之間的正常管理關系，使兩者的主體功效都不能取得有效施展。

一、樹林分類經營的政策和經營體制問題

1.1國家和地方的生態公益林補償辦法尚未出臺

生態公益林補償政策是實施樹林分類經營的核心政策，但是我國一直為建立生態公益補償機制，這勢必導致公益林經營主體不明，或經營主體無力正常地對其進行經營和管護，甚至會發生對森林資源的破壞性掠奪。經調查分析，我們認為造成這種局面的原因主要在于：①人們的生態觀念不強，對林業的三大效益認識不到位。雖然我國在歷史上就有植樹種竹的優良傳統，但人們更多的是追求樹林中的木材、薪材及林副產品等林產品所帶來的直接經濟效益。農業、水利、旅游等行業長期以來形成認識上的嚴重偏差，弱視甚至無視林業所帶來的各種生態、社會效益，人們享受這種效益成了理所當然，而補償卻成了盲區。林業部門，特別是營林業承擔了繁重的造林、育林任務，而不能獲得相應的補償，經營困難成為必然。如一些森林公園、水利設施的經營中，樹林的管護和撫育等任務屬林業部門的“分內事”，而經營收入卻進入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產出脫節、剝離的現象應該說帶有一定的普遍性。②森林的生態、社會效益計算困難。樹林的生態、社會效益補償問題的提出，已為時不短，并早已載入《森林法》中，但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償辦法。

1.2旅游資源的過度使用和浪費

現有的經營模式，使我國森林公園既是資源的管理者同時又是經營者。他們既“忙”經營又“忙”管理，“兩頭忙”卻兩頭都忙不好。作為管理者，森林公園代表國家或集體的利益，管理森林旅游資源，實現資源的保值與增值。作為經營者，森林公園無償地占有使用著國有資源，尤其是為追求經濟利益，其過度性的、甚至破壞性的開發，往往只是森林公園自己說了算，缺乏有效的監督制約機制。這樣，使森林公園利用森林資源生產的旅游產品的成本低于旅游產品實際所耗費的資源成本，導致對旅游產品的過度供給和國家資源的浪費與損失。

二、實施樹林分類經營有關對策和建議

實行樹林分類經營是一項根本性和全局性的改革，其主要任務并不在于對樹林進行簡單的劃類，而在于圍繞分類經營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經營方式、經濟政策等一系列相關方面的配套改革，以推進林業的可持續發展，進而促進我國國民經濟和社會建設的全面的可持續發展。

1.盡快制訂和完善政策法規，建立管理辦法

樹林分類經營是一項全新的工作，各種政策、法規還不十分完善，正在積極探索之中。建議國家林業局在詳細調研的基礎上，盡快出臺森林分類經營政策法規，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償資金管理辦法”等。各級地方政府根據國家有關森林分類經營的法規法律制訂適合本地區的相關政策，使森林分類經營的管理和公益林的補償、補助資金的使用與管理納入法制化軌道。除了國家要增加對公益林的投資外，必須盡快建立和健全森林生態公益林的補償制度。根據“誰受益，誰投入”的原則，生態公益林的服務對象明確的，由其受益者補償，服務對象不明確的，由政府補償。征收的森林生態公益林補償資金主要用于公益林培育、經營管理和新的公益林工程建設。我國已有部分省、市在嘗試采用一些方法開展生態公益林的補償。如：廣州市人大常委會通過了《廣州市流溪河流域水源涵養林保護管理的規定》，規定每年籌集1800萬元作為流溪河流域水源涵養林的生態效益補償費 。各級財政都從年度支出中拿出不少于1%的費用作為公益林的投入；湖南資興市按水庫灌溉田畝面積每畝每年收取20元人民幣作為生態補償費；廣西金秀縣的大瑤山水源林使下游一些縣受益，這些縣每年給金秀縣的水源林建設補償費達數百萬元 。作為“全國森林分類經營試點縣”的河北省平泉縣根據補償要素和實際情況，提出補償標準，并把補償渠道分為自我補償、外部受益者補償和國家政府補償等三個方面 。四川省作為一個經濟不發達的地區，很難將公益林的經營投資完全交由政府或者社會去承擔，但卻可以本著向社會征收森林生態補償費的思路，對一些事權比較明確的部門和單位，征收生態林的建設補償費。只有將這個“瓶頸”盡快打開，森林分類經營的實施才有物質基礎。

2.成立公益林、商品林管理機構，實施分類管理

應建立與分類經營相適應的林業管理體制，將公益林建設納入政府行為范疇，實行事業化管理， 建議國家林業局成立公益林管理中心，統一組織國家公益林建設，將退耕還林（草）、天然林保護、防護林建設、自然保護區建設等公益林建設統一納入其管理范圍，以免互相重迭，避免重復建設。各?。▍^）、地（市）、縣根據其生態區位重要性，也應成立相對應的管理機構，統一組織本地區的公益林建設，實行國家統一領導下的各級地方政府負責制。而商品林建設商品林建設和管理可沿用原來的管理體制和方法進行。推向市場，作為企業行為，在市場上參與競爭，以適應市場，增強市場競爭力。這既是森林分類經營的要求，也是林業可持續發展的必然要求。

森林分類經營作為我國林業改革的關鍵一環，要走的路還很長，在實行林業可持續發展的過程中，如何更好地實施分類經營仍是我們關注的重點。建立完整的森林分類經營管理體制并給予相應的政策支持是當前工作的重心。林業部門都應該從本地區的實際情況出發，在林業可持續發展原則的指導下，找到適合本地區林業發展的分類經營辦法。森林分類經營實施的關鍵問題是統籌安排，分門別類。難點在于生態公益林的建設與發展。而生態公益林建設的關鍵是要有大量的資金投入 。

參考文獻：

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生態公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱,對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用,以提供森林生態和社會服務產品為主要經營目的的重點防護林和特種用途林。生態效益補助制度是建立在生態學、環境經濟學與環境法學等理論基礎上的一種合理的制度模式。根據財政部和國家林業局聯合的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》(財農字[2007]7號)的規定,生態效益補助的對象是承擔公益林保護管理的單位或公益林經營者和所有者,具體包括國有林場、自然保護區、鄉村集體組織、林農個人等;補助范圍是生態公益林林地。生態林補助基金按照國家核定的補助面積,從2001年的平均每年60元/hm2調為105元/hm2。其中,71.25元用于重點公益林的管護等開支,30元是下游地區對上游的補助,3.75元用于省級林業主管部門組織開展的重點公益林管護情況驗收、跨重點公益林區域開設防火隔離帶等森林火災預防以及林區道路的維護等開支。本文以松溪縣為例,就生態效益補助制度實施過程存在不足和問題談幾點個人粗淺的看法。

一、松溪縣生態公益林的基本情況

松溪縣地處閩江支流建溪源頭,生態區位重要、地帶植被脆弱;從2001年起,松溪縣人民政府根據《森林法》及《森林法實施條例》和《重點公益林區劃界定辦法》等相關的法律法規,對全縣森林進行區劃,界定了生態公益林,2002年開始實施生態公益林效益補助制度。

(一)公益林的區域分布

根據《重點公益林區劃界定辦法》,截至2009年,在全縣85246.7hm2林地中,經區劃界定并由國家林業局會同財政部核查認定的生態公益林面積16875.9hm2,占全縣林地面積的19.8%。

1.按權屬分:集體占81.3%,面積約為13720hm2;國有占18.7%,面積約為3155.9hm2,其中松溪國有林場占4.5%,面積約為759.8hm2,林業采育場占8.8%,面積約為1470.1hm2林業投資公司占5.3%,面積約為926hm2。

2.按保護等級分:國家級生態林7410.9hm2,占43.9%;省級生態公益林9465hm2,占56.1%。

3.按地類分:有林地13987.8hm2,占82.9%;疏林地219.3hm2,占1.3%;灌木林地2556hm2,占15.1%;未成林造林地1hm2,宜林地111.8hm2,占0.7%。

(二)公益林補助情況

從2002年實施生態林補償制度以來,松溪縣在不斷加強管護和完善考核機制的同時,嚴格按照國家制定的補償對象和標準按時足額將補償金發放給所有者或經營者;至2009年,全縣累計發放生態公益林補償金1040.31萬元。

二、生態公益林的管理方法和成效

(一)管理手段明顯加強,管護制度不斷完善

一是建立了嚴格的生態公益林管護制度。松溪縣林業局和財政局按省、市要求,制定了生態公益林管理、管護核查和績效考核等辦法,確保公益林管護工作規范運行。二是層層落實管護責任制。明確了管護、責任和監管主體。通過采取資源登記、簽訂管護合同或協議等方式實現了重點公益林的有效管理和保護。三是建立了公示制度,強化了社會監督。各村將公益林管護責任人及其管護面積、范圍、補助標準、責任和義務向社會張榜公布,增加了執行政策的透明度。四是結合實際,探索試行了不同的管護措施。根據不同的所有制形式和管護難易程度,總結出分戶經營分戶管護、分戶經營集體管護、集體經營集體管護、國有林專職護林等不同的管護形式,使生態公益林資源得到切實有效的保護。五是實行機檢杳考核機制。松溪縣林業局制定了生態公益林管護質量檢查方法,年初由縣林業局與各村護林員簽訂了有效的年度管護合同,半年或年終組織管理人員對各單位管護情況進行檢查;檢查公益林小班是否出現盜伐、濫伐林木以及砍柴、燒炭、采石、修路、挖筍等違規現象;查出勤表,了解護林員是否堅持日常巡護,督促其盡職盡責;鄉鎮林業站公益林管護合同、協議書、各級責任狀、林權證等資料檔案是否齊全。

(二)補助資金的嚴格管理和使用

林業局嚴格執行財政部、國家林業局《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》,建立生態林資金專款專用、獨立帳戶的制度,嚴格運作,保證補助資金的安全運行。對補助金實行專帳管理;對護林員工資建立獨立的工資賬戶,確保管護資金及時、足額發放到位,并依據鄉鎮林業站對公益林管護的檢查驗收情況、管護人員的出勤情況所出具的通知書,兌現管護工資;生態林管護相關配套設備通過采取招標和政府采購等方式,有效堵塞了資金使用和管理上的漏洞;每年省、地和縣財政部門對補助金的使用進行資金審計檢查,建立了責任追究制度,確保補助金的?？顚Ｓ?。

(三)生態公益林得到有效保護,森林災害及林政案件明顯減少

實施森林生態效益補助,使森林資源管護有了可靠保障,管護能力增強,成效顯著。補助區內森林案件、森林火災和森林病蟲害發生率明顯降低。松溪縣2009年全縣生態公益林發生森林火災面積共計32.7hm2,其中國家級面積32.2hm2,省級面積0.4hm2,占全縣生態公益林面積的0.2%;同時,盜伐、濫伐林木案件較去年同期有明顯下降,全縣共發生生態林盜伐案件3起,總蓄積才5.32m3,是歷年來最少的一年,生態公益林得到了有效保護。

(四)生態公益林質量有所提高,生態環境趨于改善

實施森林生態效益補助,使公益林林分質量不斷提高、林分結構得到改善、資源總量穩步增長,質量逐步提高。松溪縣2009年生態公益林活立木總蓄積量90.6萬m3,比2002年增長了12%。

(五)廣大群眾公益林管護積極性得到調動

森林生態效益補助制度的建立,提高了廣大林農生態保護意識,調動了林農參與公益林管護的積極性。各地在安排補助資金時,不分所有制性質、不分經濟成分,將補助金直接補助給生態公益林管護人員,得到了林農的擁護。特別是2007年開展創新管護機機制改革后,部分山區農民通過參與公益林管護增加了收入。據測算,目前中央財政森林生態效益補助政策已使8萬多農民直接受益。

三、生態補助制度存在的一些問題

(一)補助標準偏低

1.補助標準低于木材經濟利用價值。集體林權制度改革后,農民經營林業積極性提高,而且近年來商品林的態勢很好,農民經營商品林獲得的收入比以前大幅度增加。相比之下,經營重點公益林得到的補助基金遠低于木材的經濟利用價值。以木材生產為參照標準,測算生態益林的直接經濟價值約1120元/hm2。

2.補助標準沒有根據價格指數變化調整。目前的生態公益林補助標準為105元/hm2,從2001年政策執行以來,雖然對補助標準進行動態調整,但同全國居民消費價格指數上漲相比,差距還很大。

(二)補助標準相同,過于單一

不同地域、區位、地類和質量的公益林,其管護成本和生態價值是不相同的,它們之間存在的差異具體表現在以下幾個方面:一是區域重要性有差異。不同區位的生態公益林,其生態價值存在較大差異,松溪縣屬于閩江上游集水區和發源地,起著重要的保護水資源、生態環境等作用,而目前下游對上游的補助金為30元/hm2,標準太低。二是管護成本有差異。城郊和偏遠山區的生態公益林管護難度不同,實際管護成本差異也比較大。三是不同類型生態公益林經營投入差異很大。如公益林的天然林經營成本每年大約在60元～90元/hm2,而人工公益林經營管護成本多達225元～375元/hm2。四是林地所有者不同,在投入和管護水平上也會存在差異。如國有林場的管護投入為每年180元/hm2,而對集體和個人的管護補助每年僅為97.5元/hm2。目前松溪按照單一的標準對經營管護者進行補助,這是不公平。

(三)非公有制造林因劃入公益林預期的收益難以實現

一些地方因生態保護與治理的需要將農民的自留山、責任山、承包造林以及社會多元主體的投資造林劃為公益林。劃為公益林以后,由于實行禁伐或限伐,導致他們無法通過木材收益回收造林投入,損害了林農的利益。

(四)生態公益林的地類、效益不同,補助標準卻一樣

因區位保護與環境的需要,將部份成熟林、近熟林的林分劃為生態公益林,它所產生直接效益和得到的經濟效益相差甚遠,和一些次生林和低產林、低效林等林分補助標準相同,極大地影響了林木所有者保護生態林的積極性。

(五)補助資金渠道單一

由于維護公益林生態效益的成本相對較高,單靠國家和政府的有限補助是遠遠不夠的。

四、幾點想法

(一)提高補助金標準,實行分類補助

應根據區位的重要性和效益性,綜合考慮林分質量、地理位置、管護難度等指標,對現有生態公益林進行分類補助:對重要江河源頭、省自然保護區和重要水庫等重點公益林,建議按照300元/hm2給予補助;江河兩岸、省道公路兩側的重點公益林按照150元/hm2給予補助;荒山及水土流失嚴重地區的重點公益林由于幅員遼闊,人煙稀少,管護相對容易,建議按照105元/hm2給予補助。根據縣財力情況,盡可能逐步提高補助標準。

(二)建立不同林分的生態補助機制

對不同年齡、不同樹種的生態林實行不同的補助標準。投入的成本不同,如26年的人工杉木林與一些天然的灌木林相比,人工林的投入成本要遠大于天然林,成熟林要大于幼林;產生的效益也不同,所以補助標準也應不同。

(三)建立多種渠道的生態補助機制

建立公益林資源保護的受益者直接補助體系。繼續推進和完善生態公益林態補助制度,推行“誰受益誰補助”方法,受益明顯的下游地區應對上游地區的生態公益林給予補助。研究探索以森林生態效益入股、參與經營性收入分成,以水養林,以電養林,以旅游養林的辦法,從水庫、電站、旅游等方面籌集一部分資金用于生態林建設,達到完善公益林保護和增加入股者收益“雙贏”的目的。

(四)積極探索生態公益林的經營利用政策

對于部分立地條件相對較好、生態區位不十分敏感的公益林,可以考慮在不會對生態帶來影響的前提下,開展撫育、更新性質的采伐,充分利用生態公益林的景觀資源、林下資源,開展公益林的非木質的經營利用,在提高公益林林分質量的同時,增加公益林所有者或經營者的經濟收入。

參考文獻:

[1]《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》(財農字[2007]7號)

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浙江省公益林管理辦法全文第一章總則

第一條為了加強公益林的建設、保護和管理，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》和《浙江省森林管理條例》等法律、法規的規定，結合本省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱的公益林，是指以生態效益和社會效益為主體功能，依據國家和省有關規定劃定，經批準公布并簽有公益林保護協議的森林、林木以及宜林地，包括防護林、特種用途林。

公益林分為國家級、省級和市縣級公益林。

第三條本省行政區域內國家級、省級公益林的建設、保護、利用和管理，適用本辦法。法律、行政法規另有規定的，從其規定。

第四條公益林建設、保護、利用和管理應當遵循科學劃定、嚴格保護、適當利用、合理補償的原則。

第五條縣級以上人民政府應當將公益林建設納入國民經濟和社會發展規劃，列入政府工作目標考核內容;保障資金投入，將公益林管理經費納入財政預算，并督促下級人民政府和有關部門切實履行對公益林的保護和管理職責。

鄉(包括鎮、街道辦事處，下同)人民政府根據上級人民政府的要求，具體做好公益林建設、保護和管理工作。

第六條林業行政主管部門負責本行政區域內公益林建設、保護的監督管理。

發展改革、公安、財政、國土資源、建設、交通、農業、水利、審計、環境保護、旅游等有關部門按照各自職責，做好公益林建設、保護的相關監督管理。

第二章建設

第七條設區的市或者縣級人民政府應當依照《中華人民共和國森林法實施條例》以及國務院林業行政主管部門、省林業行政主管部門的規定，劃定公益林范圍，并將公益林建設規模報送省林業行政主管部門。

劃定公益林范圍時，設區的市或者縣級人民政府應當與森林、林木、林地集體所有權人和使用權人(包括承包經營權人，下同)充分協商，并征得同意。

第八條國家級公益林建設規模，由省林業行政主管部門審查匯總后，按照國家有關規定上報國務院林業行政主管部門。

省級公益林建設規模，由省林業行政主管部門審核匯總后，報省人民政府批準。

經批準的公益林建設規模不得擅自改變。確因征收、占用林地等原因減少公益林的，設區的市或者縣級人民政府應當及時補足。

第九條國家級和省級公益林建設規模經批準后，由設區的市或者縣級人民政府與森林、林木、林地集體所有權人、使用權人簽訂公益林保護協議。公益林保護協議應當載明四至范圍、保護措施、資金補償、違約責任等內容。

簽訂公益林保護協議應當遵循自愿原則，任何單位和個人不得強迫。

第十條設區的市或者縣級人民政府對公益林進行登記、造冊、公布，并設立公益林標志。

公益林標志應當標明公益林類別、面積、責任人等內容。任何單位和個人不得毀壞或者擅自移動公益林標志。

第十一條交通、鐵路、水利、建設(園林)、旅游等部門應當加強公路、鐵路、江河兩側，湖泊、水庫周圍，風景名勝區等區域的公益林建設。

第十二條對生態保護功能低下的疏林、殘次林等低效林分，公益林經營單位和個人應當進行造林改造，提高公益林的生態保護功能。

公益林造林改造應當遵循森林自然演替規律，通過天然更新和人工培植相結合的措施，建設成樹種結構合理、生態效益和社會效益穩定的森林生態系統。

第十三條公益林內的火燒跡地、病蟲害跡地等宜林地，公益林經營單位和個人應當于當年或者最遲于次年完成綠化造林，恢復森林植被。

第十四條縣級以上人民政府對完成公益林低效林分改造，火燒跡地、病蟲害跡地更新造林的單位和個人，應當給予適當的造林補助。

第三章保護

第十五條設區的市或者縣級人民政府與有公益林管護任務的鄉人民政府或者其他有關單位，有公益林管護任務的鄉人民政府與村民委員會應當分別簽訂公益林保護管理責任書，落實公益林管護責任。

鄉人民政府、村民委員會以及其他有關單位應當根據公益林管護需要，配備相應的護林員，落實管護責任。

第十六條公益林內禁止下列行為：

(一)新建墳墓、開山采石以及挖砂、取土、開墾等毀林行為;

(二)采挖活立木;

(三)法律、法規規定的其他行為。

第十七條公益林林木只準進行撫育和更新性質的采伐。因撫育和更新需要采伐公益林林木的，應當依法辦理林木采伐許可證。

下列公益林禁止采伐：

(一)名勝古跡和革命紀念地的林木;

(二)自然保護區中核心區和緩沖區的林木;

(三)法律、法規規定禁止采伐的。

第十八條有下列情形之一的公益林林木可以進行更新采伐，但采伐強度不得超過伐前林分蓄積的25%，且一次連片采伐面積不得超過1公頃：

(一)主要樹種平均年齡達到成熟林的;

(二)瀕死木超過30%的;

(三)樹種結構單一，需要進行改造的針葉純林。

第十九條公益林林木的撫育采伐應當符合下列規定：

(一) 林分過密、生態保護功能衰退的，采伐強度不得超過伐前林分蓄積的15%，伐后郁閉度不得低于0.7;

(二) 竹類的采伐量不得超過當年新竹量，伐后郁閉度不得低于0.7，竹林中的林木不得采伐;

(三) 因實驗目的采伐實驗林、母樹林的，應當采用相應的采伐方式和強度;

(四) 因遭受病蟲害、火災及雪壓、風折等自然災害需要采伐的，應當采用必要的采伐方式和強度伐除受害木;

(五) 因建設護林防火設施和營造生物防火隔離帶需要采伐的，應當采用必要的采伐方式和強度。

第二十條任何單位和個人都有保護公益林的義務，有權檢舉和制止破壞公益林的行為。

第四章管理

第二十一條公益林不得擅自改變為非公益林。確需改變的，應當按照下列規定辦理：

(一)省級公益林改變為非公益林的，由設區的市或者縣級人民政府征得省林業行政主管部門同意后，終止公益林保護協議;

(二)國家級公益林改變為非公益林的，按照國家有關規定執行。

第二十二條建設工程應當不占或者少占公益林林地。確需占用公益林林地的，應當符合法律、法規和國家有關規定。

第二十三條在公益林內從事森林旅游、休閑等經營活動，應當保護生態環境，不得損壞、破壞森林資源。

第二十四條各級林業行政主管部門應當加強對公益林建設、保護、利用情況的監督檢查;發現違反法律、法規和本辦法規定行為的，應當及時制止和查處。

監督檢查情況和處理結果應當形成書面記錄，由監督檢查人員簽字后，歸檔保存。

第二十五條各級林業行政主管部門應當建立公益林地籍管理信息系統，加強公益林檔案管理，每年向本級人民政府和上一級林業行政主管部門報告公益林管理情況。

第二十六條各級林業行政主管部門應當建立公益林監測體系，及時掌握轄區內公益林資源與生態狀況的動態變化趨勢，并定期向社會公告公益林資源與生態狀況。

第五章補償基金

第二十七條省人民政府設立森林生態效益補償基金，對公益林按照規定標準給予補助。

有國家或者省級公益林的設區的市、縣級人民政府應當設立森林生態效益補償基金，對公益林進行補償，補償標準不得低于省規定的標準。

第二十八條森林生態效益補償基金主要用于：

(一)公益林所有權人或者使用權人的損失性補償;

(二)管護人員的勞務報酬、培訓、勞動保障等管護費用;

(三)森林防火、森林資源與生態狀況監測、林業有害生物防治等公共管護費用;

(四)公益林范圍劃定、宣傳、培訓、管理系統建設、檢查、驗收等管理費用。

第二十九條森林生態效益補償基金實行專戶管理、?？顚Ｓ谩Ｘ斦块T應當設置專賬，并按照下列規定撥付：

(一)第二十八條第(一)項規定的損失性補償資金，應當及時足額撥入公益林所有權人或者使用權人的存款賬戶;

(二)第二十八條第(二)項規定的管護費用，應當直接撥入各管護單位的專用賬戶;

(三)第二十八條第(三)項規定的公共管護費用，應當直接撥入項目實施單位的賬戶;

(四)第二十八條第(四)項規定的管理費用，應當直接撥入承擔公共管理任務的單位的賬戶。

第三十條縣級以上人民政府應當根據經濟發展狀況，逐步提高公益林補償標準，完善森林生態效益補償機制。

第三十一條任何單位和個人不得挪用、截留、移用森林生態效益補償資金。

審計部門應當對森林生態效益補償基金使用情況進行審計監督。

第六章法律責任

第三十二條違反本辦法規定的行為，法律、法規已有法律責任規定的，從其規定。

第三十三條林業行政主管部門等公益林建設、保護的監督管理單位有下列行為之一的，對負有責任的主管人員和直接責任人員由有權機關按照管理權限給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

(一)違反有關法律、法規和本辦法有關規定批準采伐公益林的;

(二)挪用、截留、移用森林生態效益補償資金的;

(三)未按照本辦法第二十九條規定撥付森林生態效益補償資金的;

(四)對盜伐濫伐公益林、非法征收占用公益林林地打擊不力，以及管理不善等造成公益林資源減少、質量下降的;

(五)有其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊行為的。

第三十四條違反本辦法規定,擅自采伐公益林或者未按照林木采伐許可證的規定采伐公益林的,按照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》的規定從重處罰。

第三十五條違反本辦法規定，毀壞或者擅自移動公益林標志牌的，由林業行政主管部門責令限期恢復原狀;逾期未恢復原狀的，由林業行政主管部門代為恢復，所需費用由責任者承擔，并可處200元以上20xx元以下的罰款。

第三十六條未在本辦法第十三條規定限期內造林的，由林業行政主管部門責令限期改正;逾期未改正的，可按應造林面積每平方米1至5元處以罰款，但最高罰款數額不得超過5萬元。

第三十七條擅自將國家級、省級公益林改變為非公益林的，由林業行政主管部門依照《中華人民共和國森林法實施條例》第四十六條給予處罰。

第七章附則

第三十八條市縣級公益林的建設、保護、利用和管理參照本辦法執行。

第三十九條本辦法自20xx年6月1日起施行。20xx年1月18日省人民政府辦公廳的《浙江省重點生態公益林管理辦法(試行)》同時廢止。

生態公益林的經營和利用1、經營和利用的目的：更加有效地發揮森林生態功能，實現可持續發展;在不破壞原有是我農林生態群落的前提下，達到生態和經濟雙贏。

2、經營和利用的原則：堅持森林可持續經營和生物資源的可持續利用;原則上，只對一半生態公益林區采取經營和利用措施。

3、經營內容：對現有林和合格的新成林進行經營管理直到森林與林木更新，主要分為管護、撫育、改造和更新等。

4、利用途徑：

(1)、積極鼓勵與生態公益林主導功能密切的利用方式，如科學考察、定位觀察、試驗研究、科普教育、種質標本采集、生態旅游、物種與遺傳基因保存和自然遺產留存等。

(2)、有條件地允許利用林下多種資源進行非木質資源開發。

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青島市財政局、林業局：

    我區根據山東省財政廳、林業局《關于印發〈山東省森林生態效益補償基金管理辦法〉的通知》要求，加強重點公益林管護，規范和加強補償基金管理，現將有關情況報告如下：

    一、2010年度補償基金撥付使用情況

  2010年底我區國家級生態公益林90365畝：***街道辦事處3314畝，***街道辦事處25688畝，柳花泊街道辦事處22512畝，***路街道辦事處11714畝，薛家島街道辦事處22527.5畝，紅石崖街道辦事處4609.5畝。2010年度已撥付到位資金90.365萬元。使用情況：支出用于管護補助88.1059萬元，用于公共管護支出2.2591萬元。結余0元。

我區市級生態公益林9661.5畝：***街道辦事處63畝，***街道辦事處442.5畝，柳花泊街道辦事處2932.5畝，***路街道辦事處1288.5畝，薛家島街道辦事處2356.5畝，紅石崖街道辦事處2578.5畝。2010年度已撥付到位資金9.66萬元。使用情況：支出用于管護補助支出9.4184萬元，用于公共管護支出0.2416萬元。結余0元。

二、重點公益林管護情況

我區落實管護責任，將管護責任落實到人，負責森林防火及病蟲害的日常監測。2010年度我區重點公益林資源未發生消長變化，無林地征占用、亂砍濫伐情況。無森林火災發生。林業病蟲害發生16600畝,防治作業面積52000畝次。其中：國家級公益林發生林業病蟲害13400畝，市級公益林發生3200畝。

附件：

1、中央和市級森林生態效益補償基金支出情況表

2、國家級和市級公益林管護情況表

3、中央和市級森林生態效益補償基金支出計劃申請表

篇7

關鍵詞：生態公益林；管護；現狀；問題；對策

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2017）09015003

1 引言

森林是陸地生態系統的主體，是進行物質循環和能量交換的樞紐，具有調節氣候、涵養水源、減少污染和保持生物多樣性等多種功能，在維持生態平衡等方面有著極為重要的作用[1]。云南省是我國的生態大省，擁有良好的生態環境和自然稟賦，是西南地區生態安全屏障，承擔著維護區域、國家乃至國際生態安全的戰略任務。云南省面臨著快速工業化和城市化的環境壓力、水資源破壞、熱帶雨林銳減以及生物多樣性減少、人口膨脹和資源消耗量飆升等問題，嚴重地影響了區域可持續發展。

公益林管護水平直接影響其主體功能的發揮。其中，鄉鎮作為國家公益林管護的基層單位，其公益林管護體系的制定，經營管理水平的高低，管理人員的素質等問題直接決定了公益林的管護水平。因此，本文以云南省景谷縣傣族彝族自治縣鳳山鎮為例，分析了云南省鄉鎮生態公益林管護存在的問題并嘗試給出對策。

2 景谷縣鳳山鎮生態公益林現狀

景谷傣族彝族自治縣隸屬于普洱市，下轄6個鎮，4個鄉。鳳山鎮位于景谷縣城東北部，鎮人民政府駐地陸家山距縣城24.5 km，屬山區、半山區、河谷為一體的山區鎮，東北與鎮沅縣接壤，南與正興鎮，威遠鎮相連，西與景谷鎮毗鄰，總面積520.6 km2。地處橫斷山脈東北段，東經100°41′10″～101°01′08″，北緯23°30′39″～23°46′53″，東西最大橫距31.6 km。南北最大縱距30 km。境內最高海拔2527 m，位于順南村光山組大尖山2527 m，最低海拔950 m位于平寨村芒卡，鎮政府機關駐地芒o村海拔1010 m。境內氣候溫和，雨量充沛，土地肥沃，年平均氣溫16.10～18.50 ℃，年降水量850～1250 mm，年無霜期300 d左右。

鳳山鎮于2004年啟動生態效益管護工作，經過多次調整、優化，2011年完成公益林修編。目前，全鎮納入公益林補償面積105507畝，占有林地面積36%。其中，國家級公益林納入補償面積為68196畝，其中闊葉類8895畝，占國家級納入補償面積的13%，櫟類35250畝，占國家級納入補償面積的52%，思茅松類24051畝，占國家級納入補償面積的35%；省級公益林納入補償面積為37311畝，其中杞木類877畝，占省級納入補償面積的2%，櫟類32084畝，占省級納入補償面積的86%，思茅松類4350畝，占省級納入補償面積的12%。

為全面貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的加快生態文明制度建設的要求，牢固樹立“生態立縣，綠色發展”理念，推進鳳山鎮生態文明體系建設，根據國家級和省級公益林的管護面積、分散程度、路程遠近等計算用工量，經過核算，鳳山鎮國家級、省級公益林涉及8個行政村，36個村民小組，786戶，共計需要安排管護人員52人。其中：南板 9人、平田 12人、順南 12人、海慶 1人、文海 3人、文竹 3人、平寨11人、柏林 1人。

3 生態公益林管護所存在的問題

3.1 經營管理

3.1.1 生態公益林政策管理措施不到位

鳳山鎮生態公益林小班分布廣泛，林農交錯，管護難度較大。大多數地區都是直接將林地使用權劃分到農戶手中，適應山林到戶經營形式聯戶管護機制尚未進一步健全，管護責任不能有效落實。加之各村民小組各農戶所分得的公益林面積小并且分散，由于村民的文化水平存在差異，所以村民對公益林的管理不能保持一致。其次，順南村舍家，平田村下寨、新村、會扎山的生態公益林還未分配給各農戶，屬于集體所有。地方村民法律意識淡薄，導致亂砍濫伐、偷砍盜伐、亂割松脂、私挖亂采等現象時有發生。

3.1.2 補償標準偏低

生態公益林的主要職能是為社會提供公共服務，補償資金來源單一，補助標準偏低。如圖1所示，2012～2014年集體、個體補償標準起伏不定，國有補償標準保持不變，每年3.35元/畝，從2015年度到2016年度國有、集體、個體補償標準保持不變，按2016年標準計算，國有標準每年3元/畝，集體、個體每年13元/畝。集體、個體除去管護費每年3元/畝，農民得到的管護費僅為每年10元/畝，遠遠低于當地經濟發展水平。

3.1.3 交通不便，農民增收困難

景谷縣鳳山鎮公益林主要分布于南板、平田、順南、海慶、文海、文竹、柏林、平寨8個村。各村都在較偏遠的山區，距鎮街子基本50 km左右，進村道路基本上為鄉村土路，農民進出困難。若遇上下雨天，道路多處坍塌，農民進出多半靠走路。農民種的蔬菜，養的家禽等難以拿到市場上交易，增收有限。因此村民經濟來源只有依靠出售樹木，但是政策不允許生態公益林的商業性砍伐，村民不能從中獲利[2]，生態保護和經濟建設存在矛盾。

3.1.4 比較利益懸殊，公益林建設存在隱憂

公益林的主要產品是森林生態效益，該產品具有公共物品的特點，經營者很難通過市場交易途徑取得其勞動和投入的經濟回報。商品用材林與公益林不同，其主要產品是木材，水果以及其他林副產品，這些產品都可以拿到市場上進行交易。目前鳳山鎮每年10元/畝的生態公益林補償標準，遠不如投資商品林帶來的效益高。在市場經濟條件下，以追求利益最大化為目標的生產經營者（包括林農），在利益的驅動下，不會將資金、勞動力等資源自發地投向生態效益和社會效益大卻不具有商品性質的生態效益型林業―公益林。同時，公益林管理部門原有的資金要素在追求利潤最大化目標的驅動下也會從公益林部門流向利潤相較高的其他部門，使得公益林建設資金短缺的困難進一步加劇，造成公益林在市場競爭中處于不利地位。

3.2 監測與檢查

3.2.1 未建立生態公益林監測體系

由于鳳山鎮資金欠缺，人員編制少，技術人員文化水平參差不齊，因此至今尚未建立生態公益林監測體系。其次，如圖2所示，鳳山鎮生態公益林涉及區域面積、范圍較廣、較散，國家級、省級公益林分別分布在36個村民小組中。小組數目較多，若要全面掌握公益林區的管護質量，就得投入大量的人力、物力去進行全面檢查，如果還想了解實時動態變化情況，就會難上加難，因此，必須建立一套系統完整的生態公益林監測體系 ，才能更好地為生態公益林提供更好的管護。

3.2.2 監測隊伍素質偏低，管護人員的聘用不合理

隨著新技術的應用，以及森林生態監測的開展，監測領域與監測內容不斷拓展，對監測人員的素質提出了更高的要求，要求掌握多學科、跨領域的知識。鳳山鎮公益林管護人員基本從當地農民中選拔，受限于所受教育程度和生活閱歷，導致個人素質參差不齊，加之缺少林業技術知識學習，管護人員對公益林區內林班和小班的變化、質量效益等情況不是很熟悉，監測工作不到位，對于盜伐、濫伐、開墾、采石、挖土、破壞野生動植物、毀壞標志設施等違法毀林行為，不能做到及時發現和有效制止。

管護人員的聘用直接關系到整個公益林的管護的好壞，所以在選聘公益林管護人員時必須慎重。但是，實際中由于公益林區人口稀少，年輕者又大多外出打工，留守家中只有老人和小孩。所以，實際聘用的公益林管護人員大多文化水平低，且趨于老齡化。如圖3所示，管護人員20～29歲只占總數的2%，30～39歲占總數的13%，40～49歲占總數的50%，50～59歲占總數的40%。管護人員年齡偏大給公益林管護的外業工作也帶來了較大的困難。

4 對策與建議

4.1 經營管理的改進建議

4.1.1 加強管理，將政策落到實處

加強培訓，提高管護人員的水平，加強管護責任區的巡護，對管護責任區內森林火情、森林病蟲害進行監控。發現毀林開墾，亂砍濫伐，盜伐，非法侵占林地，開山炸石，開礦采沙，亂捕濫獵，亂采濫挖野生植物等破壞資源的行為， 有義務及時制止并上報責任單位或林業部門，不得隱瞞不報，不得私下進行處理。根據《國家級公益林管理辦法》、《云南省地方公益林管理辦法》規定，將山頭地塊、林班、小班落到實處，健全法律法規，與管護人員簽訂責任狀，將政策落實到實處。

4.1.2 提高補助，完善補償機制

現階段，對生態公益林的補償資金，僅僅靠國家財政補助，不能從實際上解決補償偏低的問題。因此必須轉變思想觀念，轉變發展思路，以根本解決補償問題。在國家“一帶一路”建設和生態文明建設的戰略時期，應當抓住這個機遇，在不破壞生態壞境的前提下，在公益林區發展生態旅游業、養殖業、種植業等實現生態和經濟效益的雙贏。縣林業主管部門和縣財政主管部門應當負責建立健全生態公益林森林生態效益補償資金的撥付、使用和公益林管理業務檔案，補償資金的使用、管理和監督，嚴格執行中央和省、市關于生態公益林管理及森林生態效益補償工作的有關規定。

4.1.3 增加農民收入

在不破壞公益林林區資源的前提下，合理利用林地資源，適度發展林下經濟。如成立合作社，從事林下生態土雞飼養和中藥材的種植。農村淘寶，實施“互聯網+農業”營銷模式，通過農村淘寶，在網上銷售生態雞、土雞蛋、野生蕨菜、布鞋、鞋墊等農產品和手工藝品，為本地農副產品創造更大的銷售平臺。吸引外出務工人員返鄉創業，通過科學養殖和就地創業，使本村村民從外出務工向當地創業，從重體力勞動向輕體力勞動轉變，實現村民共同脫貧致富。如文海村的森林資源豐富，農民可合理利用有限的森林資源，在林區養殖生態雞，農民每年的收入是財政補償的兩倍。農民的收入提高了，也帶動了農民管理公益林的積極性。文海村在公益林上的管理經驗，也受到了上級單位的好評，并在鄉鎮內推廣。通過發動各村向文海村學習，積極鼓勵和幫助農民發展林下經濟，來增加收入，實現生態和經濟效益的雙贏。積極推廣和應用先進技術，引進既有利于保護生態環境、又有利于林農增收的生態經濟樹種，探索林下空地利用的有效途徑，積極增加林農收入。

4.1.4 縮小利益懸殊，排除隱憂

在當今社會，公益林主要的功能為社會提供公共服務，而商品用材林則可以給人們帶來豐厚的收入，面對這樣的情況，應該轉變思想觀念，與時俱進，尋找公益林區內存在的優勢來發展經濟，讓公益林區的收入和商品用材林相等，甚至超出商品用材林的收入?？梢愿鶕媪謪^內的氣候條件、降雨量、林下土地資源情況等選擇適合發展的種植業和養殖業，因為種植業和養殖業周期短、見效快，農民就可以在短時間內得到實惠，農民就會用更多的時間和精力投入到公益林區中，公益林就會在市場競爭中占有利地位，這樣公益林將得到更好的發展，人民在公益林區內的收入將會得到增加。

4.2 監測和檢查改進措施

4.2.1 建立生態公益林監測體系的必要性

鳳山鎮生態公益林積較大、范圍較廣，要全面了解全鎮的管護質量，就得對全鎮公益林進行全面檢查。因此，建立生態公益林監測體系勢在必行，利用計算機信息技術對小班數據及時更新，以更好掌握生態公益林的變化動態[3]。對于生態公益林的補償、管護資金以及今后公益林資金使用情況，都可以在網上跟蹤。只有建立健全生態公益林監測體系，才能使生態公益林的管護質量和綜合效益邁上一個新的臺階。

4.2.2 穩定管護人員提高監測人員的素質

為切實做好鳳山鎮國家級、省級公益林管護工作，建立完善的公益林管理體系，為今后的生態公益林建設提供指導性依據，根據《云南省森林生態效益補償資金管理辦法》（云財農〔2014〕212號）“管”“補”分離的要求，鳳山鎮按照‘熟悉情況、就近就便、勝任工作’的原則統一組織選聘護林員。護林員由村集體推薦后，經鄉鎮林業服務中心選聘，鄉（鎮）人民政府批準后聘用，并報縣級林業主管部門備案[4]。

管護人員的條件要本人自愿，身體健康，年齡在18～55周歲，熱愛林業，責任心強，遵紀守法，群眾基礎較好，有一定威信，在本地長期生活，具有初中以上文化水平，能處理一般文字材料。聘用的管護人員由鎮林業服務中心進行崗前培訓，業務技術培訓。取得上崗資格后，由責任單位與其簽訂管護合同，并將管護人員名單予以張榜公示，接受群眾監督。年底由責任單位組織檢查考評，對管護人員進行考核。管護人員實行一年一聘，年終考核合格者可續聘，考核不合格予以解聘。

5 結論

濟的發展和生態的保護都離不開生態公益林。本文以景谷縣鳳山鎮為例，分析了當前云南基層生態公益林管護中存在的問題，并給出了對策。只有以科學的發展觀為統領，以系統論的觀點和分析方法為指導，借助國家一帶一路建設和生態文明建設的戰略機遇，積極引進和自主創新現代科學技術，堅持生態公益林資源分類經營管理策略，全面提高生態公益林可持續經營管理的科技含量和經營管理水平，積極構建生態公益林可持續發展精準補償機制，實現生態公益林的科學補償，全面提高經營者和廣大林農的積極性，積極拓展涉林產業外延，大力發展林區農業休閑農業與鄉村旅游，林下經濟種植、養殖，才能實現公益林資源的生態效益、經濟效益、社會效益的有效統一，全面推進生態公益林的健康、可持續發展[5]。

參考文獻：

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[2]王靜波，孫立明.生態公益林管護的問題以及對策分析[J].綠色科技，2011（7）：58～59.

[3]韓山蒲，丁 軍.公益林管護問題的探對[J].農林科技，2012（3）：193.

篇8

板橋林場位于駐馬店市驛城區板橋鎮，界于北緯32°50′~33°10′，東經113°15′~113°45′之間。東北、西北和北部分別與確山縣、方城縣和舞鋼市接壤。森林經營總面積1.28萬hm2，公益林總面積1.21萬hm2，其中2004年經國家認定的國家級公益林面積0.95萬hm2，2006年認定的省級公益林0.26萬hm2，全部為水源涵養林，權屬國有，森林覆蓋率為95%。由于地域優勢，林場林地植被豐富，其中有香果樹、杜仲、粉椴等，轄區內分布的哺乳類、兩棲類、蠕性類等野生動物資源十分豐富。

2公益林工作開展情況

2.1抓好護林員選聘，注重業務能力培養

護林員的素質決定著公益林管護的成敗。為此，板橋林場專門成立了公益林管理辦公室，委派2名林業技術骨干，專職公益林管理。林場專職護林員實行聘用制，按照競爭上崗，擇優錄用的原則，一年一聘。管護公益林的護林員在本場范圍內，且有《森林管護》等級的正式職工中產生，并與場簽訂《國有板橋林場公益林護林合同》，佩證上崗。合同明確規定了護林員的護林范圍、面積、期限、權利、報酬、義務及違約責任等。管護區域按《河南省生態公益林管理辦法》，在不打破林班的原則下劃分管護區域，確定管護面積，結合護林員的檔案工資發放護林員的管護勞務費。場公益林管理辦公室負責對選聘的護林員進行相關的政策、法規、森林防火、林業有害生物防治、野生動植物保護等有關公益林管理知識的崗位培訓，使護林員具備森林管護的技能，從而更好的勝任公益林管護工作。

2.2建立長效管理機制，抓好崗位責任監督

為加強公益林管理的長效管理，板橋林場嚴格按照公益林管理辦法，簽訂“二級合同”，先由板橋林場與市林業局簽訂《國家級公益林管護合同》和《省級公益林管護合同》，再由板橋林場與護林員簽訂《河南省公益林護林員護林合同》，具體落實管護責任。為規范公益林護林員管理，評價護林員的管護效果，建立長效機制，制訂了《國有板橋林場生態公益林護林員管護細則》。場公益林管理辦公室負責對選聘的護林員開展職業道德教育、業務知識培訓。公益林管理辦公室負責對選聘的護林員護林績效進行考核，護林員的勞務費與護林績效掛鉤，及時調換不稱職或不合格的護林員。場公益林管理辦公室每月對各林區護林員召開一次例會，隨機查崗不少于2次，查驗護林日志記錄，上崗簽到，管護區內有無盜伐林木、亂采濫挖、亂牧濫獵等毀壞公益林資源的現象。護林員請假必須經林區主任批準，以請假條為準，說明請假原因和時間，電話請假一律不予認可。護林日志要求每日記錄，認真記錄時間、天氣、巡護路線、巡護期間發生案件記錄、違章糾查記錄及宣傳記錄。同時要求護林員做到“三必須”：必須記錄好巡護日志，必須認真參加培訓，必須堅持參加例會。公益林管理辦公室及時通報巡查結果，為場考評護林員提供依據，進而安排下步管護工作[1]。

2.3加強宣傳，營造良好的輿論氛圍

公益林管理工作涉及面廣，政策性強，不少基層工作人員和林區群眾對公益林的生態作用不了解，對國家實施森林生態效益補償的政策不清楚，為了確保公益林管理工作的順利推進，僅靠林業部門一家是不可能實現的，必須提高大眾的認識，調動全社會的積極性。為此我們舉辦了公益林學習培訓班，利用廣播、電視、場宣傳車、印發宣傳冊，多種宣傳途徑，向廣大社會人員宣傳有關林業的法律、法規，森林分類經營改革政策。同時在重點公益林周邊的主要路口，河流交叉口設立公益林標牌，明確公益林的管護范圍、責任和進入重點公益林林區的注意事項。通過這些工作的落實，取得了社會人員的理解和支持，有效地預防了放牧、砍柴、違法征占用公益林情況、活林木丟失等人為破壞公益林資源行為的發生，減輕了公益林管護人員的負擔，提高了公益林概念的社會認知。

2.4完善公益林檔案和數據庫管理

板橋林場成立了公益林管理辦公室，明確專人做好公益林檔案管理工作。從公益林區劃界定到管護合同、有關管理方案、方法、規章制度及上級文件，分事權等級，分類別存放。檔案資料有專人負責，有專門的檔案室及檔案柜，充分發揮檔案的科學性和連續性，使公益林檔案管理更加規范有序。建立完善河南省生態公益林數據庫，對全場生態公益林進行全面核查，核實公益林小班面積和小班相關因子，將全部國家級公益林和省級公益林落實到具體小班，并制作shp格式的矢量數據庫和河南省生態公益林小班基礎信息數據庫，完善公益林數據庫相關資料。

2.5建立監管機制，強化科學支撐

林場按照《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》和《河南省生態公益林管理辦法》等規定，加強資金管理，確保?？顚Ｓ?，不得截留、克扣或挪作它用，確保資金真正用到公益林管理上去。

2.6注重管護績效，提高生態意識

《國有板橋林場生態公益林護林員管護細則》規定，護林員的管護效果和護林勞務費掛鉤，護林員管護區內一年中無森林火災發生、無亂砍濫伐、無亂占林地，優先續簽護林合同，對考核不合格的護林員終止護林合同。建立宣傳機制，提高職工的生態保護意識。負責公益林管理的同志不僅要自己首先學習好公益林管理規定及補償政策，更要主動為護林員和領導提供學習材料，采取靈活多樣的學習形式和學習手段，共同把公益林管理工作做好。

3存在的問題

3.1林分質量低

板橋林場為事業差供單位，經費30%來源于財政撥款，70%需要單位自籌，林場為了生存，爭取了低產林改造、林木皆伐等項目，森林植被遭受破壞，導致林分質量下降。板橋林場樹種為建場時營造的馬尾松、黑松、麻櫟，樹種單一，純林多，混交林少，闊葉林多，針葉林少。山上土層厚度較薄，樹木生長緩慢，病蟲害危害比較嚴重，林區立地條件不高，藤灌較多，有些樹木大面積枯死，加上林區內群眾封建迷信，進入林區上墳燒紙，使林區內森林火災時有發生，影響樹木生長，降低了林分質量。補植補造后，管護區內牲畜過多，啃食幼苗，幼苗生長緩慢，中幼齡林多，成熟林少，造成生態林林分質量不高，起不到有效抵御自然災害的屏障保護作用，生態功能等級偏低。

3.2補償標準低，支撐保障能力不強

自2004年生態公益林實行森林生態效益補償基金以來，森林生態效益補償標準偏低。雖然各級財政投入林業資金總量逐年增加，但與林業建設的需求相比差距還很大，補償資金只能夠滿足一部分護林員的護林勞務開支，遠遠滿足不了公益林補植、補造、基礎設施建設費用等開支，國有林場尚未擺脫貧困，生態公益林經營管理者的工作積極性不高。

3.3管護難度大，缺乏護林經驗，素質參差不齊

由于歷史和自然等原因，林業產業發展基礎薄弱，致使林區工作站、森林病蟲害防治、森林防火等基礎設施落后，大部分林區道路較差，加大了林業資源管護難度。在選聘管護人員隊伍中，大多數是初、高中文化水平，只有少數的技術員和管理人員是大專以上學歷。因此，他們對管理好生態公益林缺少清楚的認識，也缺少應有的護林知識、技巧和經驗，致使公益林管護目標不明確，護林效果不好。

4公益林管理的建議

根據生態區域的重要性和脆弱性，綜合森林質量、管護難度，對現有生態公益林提高森林生態效益補償標準。在不破壞生態的前提下，充分利用生態公益林的景觀資源、林下資源，科學合理地規劃林地保護與利用，保障林業的可持續發展和生態安全，實現生態、社會、經濟效益的有機統一。加強生態公益林的管理，全面禁伐。通過中幼林撫育和大徑材培育，促進保留木生長，縮短林木成熟期，提高林分質量和生長量。實行造林樹種多樣性（適地適樹），改善樹種單一結構問題。板橋林場管護面積大，各護林點基礎設施薄弱，不能適應現代化管理模式，亟待加強基礎設施方面投入。提高管護人員素質是為了更好地管護生態公益林資源，實施生態安全屏障保護修復。應對護林員進行林業法律、法規方面的學習和系統的、專業的理論知識培訓，培育壯大專業管護人員隊伍，增強林業基礎保障能力。

作者:劉紅云 單位:河南省國有泌陽板橋林場

篇9

關鍵詞：水源地；生態保護；生態補償；沾益縣

中圖分類號：X17 文獻標識碼：A

1 沾益縣水源地概況。沾益縣國土面積280.79km2，山區面積2374km2，占全縣總面積的84.7%，境內多屬構造侵蝕形成的巖溶丘陵地帶，夾山間壩子。全縣水資源總量27.39億m3，其中：主水10.09億m3（地下水資源量5.14億m3，地表水資源量4.95億m3），客水17.30億m3。全縣有中型水庫3座，總庫容1.395億m3，小（一）型水庫19座，總庫容0.53億m3，?。ǘ┬退畮?10座，總庫容0.28億m3，小塘壩309座，總庫容0.11億m3，已開發利用2.39億m3，占主水總量的23.7%（占地表水資源的48.3%）。

2 沾益縣水源地生態保護現狀

2.1 加強綜合治理和保護工作力度

（1） 大力實施天保工程、退耕還林工程和農村能源建設項目（沼氣池），改善了水源地生態條件，改善了農村水源地徑流區點、面源污染。

（2） 加大對庫區群眾法律法規宣傳。利用每年的"世界水日，中國水周"和節慶日，對水庫周邊群眾開展法律法規宣傳，提高水源地群眾對庫區生態保護的自覺性；強化對庫區水利基礎設施建設和日常管理，有效維護庫區生態環境安全。

（3） 加強水庫管理。加強對庫區生態植被的保護，定期對水面懸浮漂流物進行打撈，對庫區管護范圍內的垃圾、雜物進行清除、掩埋，并在庫區路口和顯眼位置分別制作了警示牌和水源地保護公告碑，加強庫區保護的宣傳和巡查。

2.2 建立了初步保護法規、政策體系。水庫除險加固工程建設過程中，環境、水土保持工程嚴格執行"三同時"制度，對施工場地、取土區、渣料場進行綜合治理。在水庫庫區及周邊山林進行劃定區域實施封禁管理，設立專職護林員進行管護。制定《水庫庫區生態環境管護辦法》、《水庫庫區林政管理辦法》等規章制度。

2.3 形成了相對完善的保護機制。各職能部門成立了行政執法隊伍，加大對水源地的巡查管護力度，加強對污染源的排查、防治，使水源地的生態安全得到有效保護。林業部門負責水源地森林生態安全及林地的保護；水利部門負責水庫安全及蓄水量、水質保障的日常管理與保護；衛生、環保部門負責水質監測與水源地農村污染源的防治及管理；土地部門對水源地非生產性用地進行嚴格管理與審批。執法網絡已履蓋到了全縣所有水源地的各個角落。充分發揮各部門的執法力量，實施聯合執法行動，嚴格查處和及時制止各類危害水源地安全的違法行為。

3 沾益縣水源地生態保護存在問題

（1） 人為活動頻繁，致林分質量差，坡耕地呈上升趨勢，生態環境質量下落。

（2） 保護資金欠缺。當前，縣級財力相對簿弱，水源地生態保護無固定資金來源，多依賴于林業、水利、環保等各部門向上級爭取項目資金實施，水源地保護資金籌集面臨較多困難。

（3） 部門間協調機制不完善，管護隊伍嚴重不足。當前，還未建立起統一協調管理機構和行之有效的水源地保護監督機構，水利、林業、環保、農業、國土資源等部門按照各自的職能范圍管理，行政問責制度難于落到實處，治理措施難以形成有效體系。各職能部門在執法過程中缺乏聯動，對違法行為的打擊力度不夠。

（4） 受益者生態保護和補償意識淡薄。長期以來，以犧牲環境為代價換取經濟利益，造成了環境資源的極大破壞和浪費，忽視了對水源保護區居民生活水平的關注，受益者對生態補償責任意識淡漠。保護者缺乏積極性，水源地群眾得不到相應的生態補償，對水源地生態保護的積極性不高，濫采沙石、亂砍濫伐現象較突出。

4 建議與措施

4.1 轉變觀念，建立水源地生態補償機制

（1） 轉變觀念。由被動的"誰污染誰治理"的理念向主動的"誰受益誰付費"理念的轉變，直接受益者付費補償。正確處理好上下游之間的補償和部門與部門之間的補償關系，由經濟比較發達的下游地區"反哺"上游地區，對下游地區利用水、森林資源的，在相關產業的稅費中提取一定比例作為上游地區生態補償資金來源。制度創新，由于生態環境資源的公共物品屬性，由政府購買生態效益、提供補償資金，政府利用經濟激勵手段和市場手段來促進生態效益的提高。明確補償主體，確定各方的權、責、利，水源地生態補償補償方為水源地生態受益者，除應交納的水資源費、污水處理費等外，還需增加水源地生態補償費。補償對象為水源保護范圍內的居民，按照各自的付出和得益確定補償數額。做好成本、效益核算，制定合理的補償標準，在水源地保護成本的基礎上，考慮用水所產生的經濟效益和社會效益，結合各用水單位的承受能力制定出合理的補償標準。

（2） 加大水源地生態保護和補償資金的籌集力度。利用BOT （Build， Operate， Transfer） 融資方式融資。在BOT方式中，政府部門與私人公司或項目公司簽訂特許協議，授權承擔該項目投資、融資、建設、經營、維護，并在一定期限內移交。特許期內，項目業主向項目的使用者收取適當的費用，特許期滿后項目業主須將該項目無償移交于給政府部門。利用BOT方式開辟建設資金來源渠道，加速資金籌措。實行市場化運作，提高原水水價，提高水資源費，加大政府專項資金投入和財政轉移支付力度，征收生態補償稅，建立生態補償專項基金，增加水源地生態補償的資金投入。多渠道籌集社會資金，積極吸收各種形式的民間組織、金融機構、企業集體、環保社團以及個人對水源地生態保護建設的資助和援助，動員全社會的力量來關注和參與水源地生態補償。

（3） 加強政策支持，構建生態保護及補償體系。采用直接補償和間接補償，構建以政府為主、市場為輔的生態補償體系。將資金補償、實物補償、政策補償和智力補償有機地結合起來，因地制宜地開展水源地的生態補償工作。加強"造血型"補償，應用 "項目支持"的形式，形成造血機制與自我發展機制，增強自我積累能力和自我發展能力。自來水費中收取的反哺資金，直接用于水源地區直補和管理與保護工作。資金使用前期全部用于水源地區的保護整治，后期按3：7的比例，用于水源地保護區整治和對因保護水源地而受損的群體直補。

（4） 理順水源區生態保護及補償的組織管理體制。把水源地生態保護工作納入政府工作的重要議事日程，建立統一領導、分工負責的工作機制。成立生態保護委員會，統一領導和協調水源地生態保護工作，促進各部門的相互溝通和通力合作，部門聯系、上下聯動，提高有關部門的工作效率，及時有效地解決保護中存在的問題。加深研究、制定保護政策、辦法和工作制度，管理補償基金，聯合各部門執法力力量，落實人員經費，定期對水質、水量進行監測，兌現水源地居民生產生活補助，監督水源地群眾履行約定義務。

4.2 加強水源地環境保護宣傳和教育

（1）強化水源區生態保護的宣傳教育，樹立全民環境意識。要加大宣傳力度，開展可持續發展教育，提高全社會的水源區生態環境保護意識。通過在學校、社區、農村、企業等范圍組織開展環境教育活動，形成全社會關心支持水源區環境保護的良好氛圍。

篇10

關鍵詞：森林分類經營政策補償機制

生態環境建設是國民經濟和社會發展的基礎,要實現社會經濟可持續發展,必須有完備的生態體系作保障。隨著新形勢下林業工作的戰略定位和發展思路調整,建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系,已成為我國林業發展的戰略目標和任務。森林分類經營改革是建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系的基礎工作。

分類經營是我國林業20世紀末和21世紀改革的主題。分類經營能否順利地實施和推行下去,關系到我國林業發展的前途和命運。關系到林業市場經濟體制的建立和林業生態功能的良好發揮,關系到建立比較發達的林業產業體系和比較完備的林業生態體系,關系到林業的兩個根本性轉變。所以分類經營具有重大的理論研究價值和重大的實踐意義。

一、森林分類經營理論及在我國的實踐概況

所謂森林分類經營(Classifiedforestmanagement),又稱為“森林多效益主導利用經營,即以發揮某一林種某一效益為主,兼顧其它方面效益的經營模式。它是在社會主義市場經濟體制下,根據社會對林業生態效益和經濟效益的兩大要求,按照對森林多種功能主導利用的不同和森林發揮兩種功能所產生的“產品”的商品屬性和非商品屬性的不同,相應的把森林劃分為公益林和商品林,并按各自特點和規律運營的一種新型的林業經營體制和發展模式。

森林分類經營并不是近年才提出來的,在18世紀形成的森林經營管理(森林經理)理論中就有組織森林分類經營的理論與實踐。例如,在地域上把相互連接的、具有相同經營方向的塊劃分為森林經營區,與此同時,把地域上不相連接,但在森林經營目的、經營周期、森林經營方式上相同的小班組織成森林經營類型比如用材、防護、水源涵養、特種目的的森林經營類型合并建立起相應的森林經營體系,甚至直接以小班作為經營類型,這就是典型的分類經營。問題是傳統的這種分類經營有以下的缺點:第一,突出了木材的利用忽略了其它各種效益;第二,只強調了經營的生物學和技術方面,忽略了經營的社會經濟方面和林政管理方面;第三,只從自然和生物物理方面,而沒有從事理和人理的互為儲存關系考慮;第四,也是一個很重要的方面,體現為就林論林,沒有與其它各部門、行業有機地結合,因而沒有跳出行業的局限。

關于森林分類經營問題,國際上對其方式和目的要求,存在著兩種不同看法。一種是在一定地域上,劃塊分類經營利用根據森林的主要功能劃分為用材、防護、游憩、放牧等,發揮各自功能。國外稱之為“鄰接式多元化利用”。另外一種經營模式就是在一塊森林中同時產生多種多樣的產品和提供多種多樣的服務,這叫做“同步或多元化利用”。這兩種方式的討論經歷了相當長的一個時期,爭論的實質是對森林利用是否存在著效益和功能上的互斥和兼容是單目標與多目標上的差異,也包含著對森林經營上的理解。在我國,對生態與經濟是否一致的問題,長期存在著爭論。一些學者認為:“在促進木材和林產品發展的同時,為人類自下而上和發展創造最佳狀態的環境”,“強調生態與經濟的矛盾是可以統一的”。而另一學派則強調“……緊緊抓住解放和提高林業生產力這個中心環節,突出效益原則,強調結構效益,對林業實行分類指導,按照專業分工的原則對林業經營格局進行大調整,集中力量重點突破,以重點林業的高效益帶動全局的發展”,認為“生態經濟一體化的林業難以實施”。從目前森林分類經營的理論與實踐來看,后一種觀點是嚴格的分類經營觀點。但是這種分類經營應強調的是主導功能上的分工,是一種矛盾的主要方面,并不是互相對立、排斥(商品林與公益林),而是對立統一的關系。林業是一個既有生態效益又有經濟效益的特殊行業,兩大效益的建設有完全不同的經濟屬性。為了既充分發揮市場機制在林業資源配置中的基礎作用,又對市場機制失靈的方面加以克服,必須實行整個林業的分類經營。國家體改委和原林業部頒布的《林業經濟體制改革總體綱要》,正式推出以分類經營改革為主題的林業經濟體制改革總體方案。在1992年,中國林業出版社出版的《林業分工論》一書提出一種分類經營的模式——“林業分工論”,即從發展戰略和經營思想出發,接照森林的用途和生產目的,將林業分成商品林業、公益林業和兼容性林業三種。認為“林業分工論”是森林多功能主導利用的分工,是林業的分工,而不是林種的進一步劃分。

自1995年原林業部頒發《林業經濟體制改革總體綱要》以來,根據原林業部下發的《關于開展林業分類經營改革試點工作的通知》(林策通字[1996]69號)精神,各省(區)相繼于1996年選擇2～4個縣(市)開展森林分類經營改革試點工作。根據國家林業局《關于開展全國森林分類區劃界定工作的通知》(林策發[1999]191號)和國家林業局《國家公益林認定辦法》(林策發[2001]88號)文件精神,各省(區)相繼啟動了森林分類區劃工作。到目前為止,大部分省(區)已完成森林分類區劃界定工作,并將分類區劃界定工作成果上報到國家林業局。其間各省林業廳(局)也同時制定和了本省的《分類區劃界定工作方案》和《森林分類區劃界定操作細則》，在全省范圍內全面開展分類區劃界定工作。

二、森林分類經營的政策和經營體制問題

新時期、新形勢要求國家林業建設的戰略目標是建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系。要達到國家林業建設的戰略目標,必須根據森林的不同功能,實施分類經營、分區突破、總體推進的發展戰略。分類經營是新時期林業發展戰略的基礎和核心。森林分類經營牽涉到林業發展的方向,牽涉到林區最廣大人民群眾的根本利益,牽涉到國家可持續發展的生態環境保障體系建設和國家財政經濟利益。國家和地方的政策、法規是實施森林分類經營的保障,經營體制改革是實施森林分類經營的措施。但目前在實施森林分類經營中還存在有如下問題必須研究解決。

2.1國家和地方的生態公益林補償辦法尚未出臺

生態公益林補償政策是實施森林分類經營的核心政策,但是我國一直為建立生態公益補償機制,這勢必導致公益林經營主體不明,或經營主體無力正常地對其進行經營和管護,甚至會發生對森林資源的破壞性掠奪。經調查分析,我們認為造成這種局面的原因主要在于:①人們的生態觀念不強,對林業的三大效益認識不到位。雖然我國在歷史上就有植樹種竹的優良傳統,但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產品等林產品所帶來的直接經濟效益。農業、水利、旅游等行業長期以來形成認識上的嚴重偏差,弱視甚至無視林業所帶來的各種生態、社會效益,人們享受這種效益成了理所當然,而補償卻成了盲區。林業部門,特別是營林業承擔了繁重的造林、育林任務,而不能獲得相應的補償,經營困難成為必然。如一些森林公園、水利設施的經營中,森林的管護和撫育等任務屬林業部門的“分內事”,而經營收入卻進入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產出脫節、剝離的現象應該說帶有一定的普遍性。②森林的生態、社會效益計算困難。森林的生態、社會效益補償問題的提出,已為時不短,并早已載入《森林法》中,但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償辦法。

公益林的補償問題是制約公益林建設和實行分類經營的關鍵。長期以來,因公益林具有效益外在性和受益對象廣泛性的特點,造成公益林“少數人負擔,全社會受益”、“相對不發達地區負擔,相對發達地區受益”、“上游負擔,下游受益”、“林業部門負擔,全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣,政策性強,到目前為此,國家尚未對國家公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下,各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰的生態公益林補償政策和辦法。生態公益林補償政策和辦法是關系到森林分類經營尤其是生態公益林發展和林區社會穩定的關鍵,實行分類經營,關鍵看能否建立健全有效的森林生態效益補償機制,森林的生態、社會效益補償機制滯后,已成為制約林業分類經營實際運作的瓶頸。

2.2分類經營管理體制尚不完善

長久以來,我國林業經營一直擔負著兩大基本任務:一是為國民經濟建設和國民生活提供木質產品及其它林產品;二是改善國民生存環境。但事實上,我國林業幾十年來受傳統的管理體制和林業經營模式以及國民經濟建設的要求等影響,一直奉行以木材生產為中心,重采輕造、集中過伐的林業經營模式。幾十年來,整個林業的基礎幾乎完全建立在森林采伐工業上,大規模開采國有林區與天然林區,造成天然林面積的劇減。

實施森林分類經營就必須要進行森林的分類管理。但在目前分類經營實踐中尚未有完善的森林分類經營管理辦法,而傳統林業經營模式混淆了作為商品產業的林業和作為社會公益事業的林業在經濟屬性、經營利用目標、經營方式、管理要求、社會實現形式以及價值利益補償等方面的差別,而統一于高度集中的計劃管理體制之下,按同樣的體制、同樣的模式與方法去經營建設,帶來的問題也很多:(1)大面積的天然林資源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相單一的人工林取代,造成生態危機的潛伏。天然林生態系統結構復雜、功能完善、生物多樣性豐富,具有人工林不可比擬的生態價值。(2)因缺乏科學的價值利益投入補償機制,國有林區和各類防護林經營單位面臨沉重的困難。因無林可采,或者無法在市場上實現其價值,生產經營難以為繼。(3)林業企業經營目標不明確,林業的生態效益和社會效益往往讓位于林業的經濟效益和目標。

2.3社會、經濟發展對林產品需求矛盾依然存在

分類經營實施之初,將現有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發揮其生態效益和社會效益,商品林則要承擔社會、經濟發展對林產品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因,我國森林資源現狀分布、結構不均衡性及對天然林過量采伐,在分類經營實施之初所區劃的商品林尚不能滿足社會、經濟發展對林產品的需求供給;同時,對森林分布較多,并以木材生產為財政和林農經濟收入主要來源的林區社會、經濟發展是一個較大的沖擊,資源危機和經濟危困已成為制約重點林區尤其是生態地位特別重要的林區社會經濟發展的瓶頸。

而林業生產力水平不高也阻礙了林業發展。過去很長一段時間以來,國家每年用于治山造林的投資不及水利投資的十分之一,隨著兩大生態林業工程的相繼提出和推行,林業的地位和投入均有明顯的提高,但由于受過去計劃經濟陰影的影響,更受眼前經濟利益的驅使,時至今日,部分行業、部門對狹隘利益的維護和部分決策者的短期行為,以及全民生態、環保意識的淡薄等現狀仍令人憂心忡忡。在市場經濟條件下,林業因生產周期長、生產力水平不高,生態及社會效益表現不很直觀等因素的制約,使其在市場中成為一個弱勢行業,且國家和地方在稅收及現行的林政管理等方面,扶持發展的力度和營造有利于林業發展的市場環境等方面還遠遠不夠,這在一定程度上也遏制了林業分類經營的實際運行和健康發展。

2.4公益林建設與林農生活水平提高的矛盾

國家對重點公益林的區域布局政策及公益林的補償政策不明確,讓一些既得利益者坐享其成而未付出相應的代價。同時,也使一些地區在森林分類經營區劃過程中埋下伏筆,以便將來向著有利于自身的政策上靠。另外,處于山區、重點林區的公益林,還不能從根本上解決林農的生計問題,。生態公益林建設區大多為貧困山區,林農對森林的依賴程度和期望值很高。林農在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依賴于消耗森林資源,經濟來源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切實可行的調控手段對林農及其利益從根本上給予必要的扶持和保護,公益林的建設與發展將很難得到較長期的保證。

2.5林產品稅費比例過高

據對部分省(區)調研,林產品稅費征收比例占銷售價的比例偏大,尤其在商品材上表現較突出。商品材平均稅費比例占商品材銷售的40%～50%,特別是農業特產稅在商品材生產和銷售環節雙重征收8%,在很大程度上影響了林農對商品材生產的積極性,影響了商品林的發展。

2.6生態公益林的人工林問題

各省在分類經營區劃中界定的生態公益林有許多人工林,這些劃入公益林區域內的人工林除部分為生態工程建設投資營造的如長江防護林、退耕還林(草)等國家生態工程林外,尚有相當部分是世界銀行貸款造林的速生豐產林和群眾自發營造的用材林。據對湖北省調研,湖北省劃入天保工程區的人工林面積為106.5萬hm2,加上區劃時未成林人工林地3.8萬hm2,實際為110.3萬hm2,直接劃入禁伐區的人工林成林面積為7.3萬hm2。這些已界定為生態公益林區的人工林尤其是世行貸款造的人工林和農民自發營造的用材林全部劃入禁伐區勢必影響世行貸款的債權和債務償還,影響林農的經濟利益而挫傷群眾造林積極性,除天保工程外,其他生態公益林區也有類似情況。

三、實施森林分類經營有關對策和建議

實行森林分類經營是一項根本性和全局性的改革,其主要任務并不在于對森林進行簡單的劃類,而在于圍繞分類經營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經營方式、經濟政策等一系列相關方面的配套改革,以推進林業的可持續發展,進而促進我國國民經濟和社會建設的全面的可持續發展。

1)盡快制訂和完善政策法規,建立管理辦法。

森林分類經營是一項全新的工作,各種政策、法規還不十分完善,正在積極探索之中。建議國家林業局在詳細調研的基礎上,盡快出臺森林分類經營政策法規,如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償資金管理辦法”等。各級地方政府根據國家有關森林分類經營的法規法律制訂適合本地區的相關政策,使森林分類經營的管理和公益林的補償、補助資金的使用與管理納入法制化軌道。

除了國家要增加對公益林的投資外,必須盡快建立和健全森林生態公益林的補償制度。根據“誰受益,誰投入”的原則,生態公益林的服務對象明確的,由其受益者補償,服務對象不明確的,由政府補償。征收的森林生態公益林補償資金主要用于公益林培育、經營管理和新的公益林工程建設。我國已有部分省、市在嘗試采用一些方法開展生態公益林的補償。如:廣州市人大常委會通過了《廣州市流溪河流域水源涵養林保護管理的規定》,規定每年籌集1800萬元作為流溪河流域水源涵養林的生態效益補償費。各級財政都從年度支出中拿出不少于1%的費用作為公益林的投入;湖南資興市按水庫灌溉田畝面積每畝每年收取20元人民幣作為生態補償費;廣西金秀縣的大瑤山水源林使下游一些縣受益,這些縣每年給金秀縣的水源林建設補償費達數百萬元。作為“全國森林分類經營試點縣”的河北省平泉縣根據補償要素和實際情況,提出補償標準,并把補償渠道分為自我補償、外部受益者補償和國家政府補償等三個方面。四川省作為一個經濟不發達的地區,很難將公益林的經營投資完全交由政府或者社會去承擔,但卻可以本著向社會征收森林生態補償費的思路,對一些事權比較明確的部門和單位,征收生態林的建設補償費。只有將這個“瓶頸”盡快打開,森林分類經營的實施才有物質基礎。

2)成立公益林、商品林管理機構,實施分類管理。

應建立與分類經營相適應的林業管理體制，將公益林建設納入政府行為范疇,實行事業化管理,建議國家林業局成立公益林管理中心,統一組織國家公益林建設,將退耕還林(草)、天然林保護、防護林建設、自然保護區建設等公益林建設統一納入其管理范圍,以免互相重迭,避免重復建設。各省(區)、地(市)、縣根據其生態區位重要性,也應成立相對應的管理機構,統一組織本地區的公益林建設，實行國家統一領導下的各級地方政府負責制。而商品林建設商品林建設和管理可沿用原來的管理體制和方法進行。推向市場,作為企業行為,在市場上參與競爭,以適應市場,增強市場競爭力。這既是森林分類經營的要求,也是林業可持續發展的必然要求。

3）改進在分類經營條件下對森林的經營方式

根據生態公益林和商品林經營的不同要求和特點,分別采用不同的管理和經營方法。公益林建設以最大限度地發揮生態和社會效益為目標,應該根據不同的社會經濟和自然條件,因地制宜地采取封山育林、封山護林等營林方式,實行喬灌草結合、針闊葉混交合理搭配,以充分發揮森林的各種生態功能。對于商品林建設,以追求最大的經濟效益為目標,根據市場的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高產出、高效益的“三高”模式的集約化經營。

尤其要調整商品林布局和結構,滿足社會、經濟對林產品的需求。商品林發展中應根據本地區自然、經濟條件和市場需求,以市場為導向,大力營造速生豐產林,發展名、特、優經濟果木林。在自然、社會條件好的地方,以工程形式營造速生豐產林,并根據速生豐產林資源布局,重新調整林產工業布局,形成資源——產業——效益良性循環。

4)幫助生態公益林區群眾解決實際困難。引導生態公益林區群眾在不破壞環境建設的條件下發展經濟,解決林區群眾的實際困難,推廣節能技術,發展沼氣解決群眾燒柴問題,發展林下養殖、種植業,開發新的產業,讓林農增加收入,解決森林資源保護與林農生活提高的矛盾。

5)適度調整林產品稅費,讓利于民,促進林業發展。林產品尤其是商品木材在上繳稅費方面負擔過重的問題,各省反映比較普遍,特別是商品材在生產和流通兩個環節重復征收兩個8%(貴州省為兩個8.8%)的稅問題,林農和林區干部意見較大;其他地方性附加稅比例也不少,不利于林業的發展。建議適度調低商品材生產和流通領域農林特產稅及其它稅費征繳比例,廢除地方性搭車性收費,讓利于民,促進森林資源發展。