銀行監管條例范文

導語：如何才能寫好一篇銀行監管條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、預期損失模型的提出背景及實施時間

2007年美國次貸危機后，會計準則的順周期性受到公眾的批判。為應對質疑，國際會計準則理事會著手修訂相關準則，并于2014年7月24日正式了《國際財務報告準則第9號——金融工具》（即IFRS9），以替代現行的《國際會計準則第39號——金融工具：確認和計量》（即IAS39）。新準則IFRS9將于2018年1月1日正式實施。其中金融工具減值部分，引入了預期損失模型（ELM）。不同于IAS39中使用的已發生損失模型（ILM），預期損失模型要求報告主體在初始確認時預估金融資產的信用損失，且在其全部生命周期內及時確認預期損失的變動，并相應計提準備金。根據財政部的會計準則趨同路線圖，我國將在充分考慮“發展中國家實際情況”的前提下，“積極推進中國會計準則持續國際趨同”，財政部也一直積極參與IFRS9初始提出和多次修訂的相關工作。因此，我國企業會計準則極有可能根據IFRS9做出相應調整。值得注意的是，美國財務會計準則委員會（FASB）與IASB曾以趨同為目標共同開發了預期損失模型，但最后雙方未能達成一致。美國已明確表示，不會采用IFRS9中提出的三階段預期損失模型。據此，筆者認為，我國財政部在考慮我國銀行業和金融市場的實際情況后，是全盤接受IFRS9還是略有變通，存在不確定性。我國大量商業銀行在中國內地和香港兩地上市，并按照我國企業會計準則和國際會計準則分別A股和H股財務報告，因此，即使我國企業會計準則不做相應調整，國內同時在內地和香港上市的商業銀行（目前包括工商銀行、中國銀行、建設銀行、農業銀行、交通銀行、中信銀行、招商銀行等）仍面臨在2018年1月1日實施IFRS9的實際壓力①。

二、預期損失模型綜述

IFRS9的預期損失模型，要求報告主體將金融工具按照預期信用風險及其變動情況劃分為三個階段，分別采取不同的減值損失及利息收入的確認和計量進行會計處理。第一階段：在報告日，若金融工具的信用風險較初始確認后沒有顯著增加，則按照12個月預期損失金額確認減值準備，并根據資產賬面價值總額來計算利息收入。第二階段：在報告日，若金融工具的信用風險較初始確認后顯著增加，但尚無客觀減值證據，則按照整個存續期的預期損失金額確認減值準備，仍根據資產賬面價值總額計算利息收入。第三階段：對于非購入或源生型的已減值貸款，按照整個存續期的預期損失金額確認減值準備，并按該資產賬面價值凈額(扣減減值準備)計算利息收入。支持者認為，預期損失減值模型可有效緩解順周期效應，有利于增強金融系統的穩定性，并促使會計上的信用損失確認與金融機構的信用風險管理實踐更趨一致，有利于彌合會計界與金融界由來已久的分歧。

三、預期損失模型與現有規定的相關概念辨析

（一）未來vs歷史-——預期損失模型與已發生損失模型我國現行會計準則對貸款減值的規定主要是依據國內準則《企業會計準則2006——金融工具的確認與計量》及國際準則IAS39《金融工具：確認和計量》做出的。兩個準則均采用已發生損失模型（ILM），由客觀證據顯示該金融資產未來現金流將出現的損失，并以未來現金流折現為基礎，計提貸款減值。與已發生損失模型（ILM）相比，采用三階段預期損失模型（ELM）將導致以下情況：一是損失確認時間更為提前，準備金計提金額大幅提升。預期損失模型不需要待出現觸發事件或減值跡象后才確認減值損失，意在解決減值準備計提“過少、過遲”的問題。根據德勤的一項最新調研結果，一半以上接受調查的銀行認為，預期損失方法將會導致銀行在所有貸款資產類別上的準備金提高，最高增幅可高達50%。二是主觀判斷的重要性更加凸顯。相比已發生損失模型，預期損失模型大量使用前瞻性信息并高度依賴主觀判斷。例如IFRS9對違約、三階段的劃分標準、預期損失計量等關鍵定義或步驟，僅給出了指導性原則，并未給出硬性的操作規范。對主觀判斷的倚重，提高了財務信息的靈活度和彈性，緩解了順周期效應，但同時也增加了不確定性，為報告主體管理層操縱盈余提供了較大空間。預期損失模型是當下會計重心由如實反映歷史信息向幫助投資者預測未來轉移的前奏，財務會計信息依賴于預測的成分將越來越多。商業銀行應準確把握會計準則這一變化趨勢，完善預測方法，提高預測準確度，在準則范圍內運用好“主觀判斷”的自。

（二）微觀vs宏觀-——預期損失模型與《商業銀行貸款損失準備管理辦法》在金融資產減值準備的計提方面，我國商業銀行除了要滿足會計準則的要求，還要滿足銀監會的相關監管規定。銀監會于2011年并于2012年1月1日起施行的《商業銀行貸款損失準備管理辦法》規定，商業銀行貸款損失準備不得低于銀行業監管機構設定的監管標準。這里的標準主要指貸款撥備率和撥備覆蓋率指標，要求貸款撥備率基本標準為2.5%，撥備覆蓋率基本標準為150%。我國銀監會要求商業銀行采用最低比例的貸款撥備率和撥備覆蓋率，其出發點是加強審慎監管，增強商業銀行風險防范能力。然而事實上，這種對實際信用風險狀況不加區分，僅從總量上加以限制的做法，與會計準則中對減值準備的規定相悖，也不符合監管部門倡導的精細化風險管理理念。商業銀行極有可能面臨以下尷尬情況：按照會計準則的預期損失模型，從單一或組合層面對信貸資產的信用風險進行了三階段劃分并分別計量了減值損失；然而加總的計提結果卻無法滿足貸款撥備率和撥備覆蓋率指標的要求。此時，商業銀行只能重新校準模型，不斷調試模型參數，使得最終的結構既能從“形式上”滿足會計準則的要求，又能從“數量上”滿足貸款撥備率和撥備覆蓋率的要求，但實質上犧牲了減值模型的時效性、透明度和穩定性。由于需要在匯總所有信息后再調試模型，銀行可能在報告披露的最后時刻才能得知每筆貸款的最終減值計提金額。這會導致無法及時滿足貸款定價和內部核算的數據需求。目前，已有諸多學界和業界人士呼吁中國的監管機構和會計準則制定部門對現行的資本管理、減值準備等政策進行梳理、研究，并適時做出調整，以提高政策的可操作性，提升政策間的協調性，減輕商業銀行實施多套撥備標準的壓力。

（三）框架相似，細節不同——會計準則中的預期損失模型與新協議中的預期損失模型預期損失模型從理念上和具體評估方法上，借鑒了巴塞爾新資本協議（BasleII）的有關成果。目前，實施預期損失模型的主流作法是，以巴塞爾新資本協議下的違約概率以及違約損失率的相關數據及模型為基礎，開發出滿足新準則要求的模型，并建立相關系統，以滿足實現定期評估、對內信息報告以及對外信息披露的要求。然而，即使對于已按新資本協議要求進行信用風險管理的大型商業銀行，實施預期損失模型也將面臨多重挑戰。一是基礎數據庫亟需拓展。大型商業銀行按照新資本協議建立的信用風險數據庫，主要積累的是歷史信息，對于構建更具前瞻性的預期損失模型來說肯定是不夠的。那么，還需要補充哪些基礎數據，這些數據需從內部或外部的何種渠道獲得，需要付出多少時間和資金成本，這樣的努力是否值得，哪些數據必須納入而哪些又可以暫時舍棄等問題，則成為后續建模和計量的基礎，需要商業銀行基于現狀仔細進行評估并反復進行權衡。二是違約概率模型預測期間有待拓展。大型商業銀行按照新資本協議要求計算的是未來12個月的違約概率，而IASB的三階段預期損失模型，則既要求測算未來12個月的違約概率，又要求測算金融資產整個存續期的違約概率。如何拓展現有違約概率模型以滿足IFSB的要求，尚待研究。三是現有的12個月違約概率需要轉換。按照新資本協議計算的12個月違約概率，一般是基于“貫穿周期型”的（即周期中性經濟條件下的違約概率）；而IASB則要求計算“時點”違約概率（即報告日當前經濟條件下的違約概率）。一般來說，“貫穿周期型”違約概率是“周期平均值”，反映的是較為長期的違約概率趨勢，對經濟周期變動敏感度較低，波動性也較??；而時點違約概率對經濟周期變動敏感度較高，波動性也較大。

四、預期損失模型對商業銀行現有風險管理體制的挑戰

（一）預期損失模型的三階段與五級分類我國商業銀行根據《貸款風險分類指引》將信貸資產分為正常、關注、次級、可疑、損失五類，且需根據借款人的經營管理情況的變化，及時、動態地調整分類結果。其中，次級、可疑、損失這三類貸款又合稱為不良貸款。實施預期損失模型時需進行的初始風險評估和對后續信用風險是否顯著惡化的判斷工作，從本質上與風險分類工作的性質類似。在會計新規下，五級分類與減值三階段是否存在對應關系，值得監管機構和商業銀行進一步思考。具體來看，已減值貸款與不良貸款基本對應，應無太大異議。在目前銀行業實踐中，已減值貸款與不良貸款雖然分屬不同的體系，但基本被認為是“同義詞”。IFRS9新模型中的第三階段“已減值貸款”基本延續了現行準則IAS39中“已減值貸款”的定義。新模型中的階段一與正常類、階段二與關注類是否存在簡單的對應關系仍需仔細探討。如果不存在簡單的對應關系，同時保留兩套分類體系，對于商業銀行來說又顯得過于臃腫，有“疊床架屋”之感。建議監管機構和會計準則制定機構加強協商溝通，修改五級分類的定義，使之與預期損失模型的三階段形成簡單的對應關系，但仍保留五級分類的名稱，使得普通投資者易于理解。

（二）預期損失模型與貸款定價預期損失模型所蘊涵的基本假設是，利率已經包含了對當前預期損失的彌補。在利率沒有完全市場化的經濟環境下，預期損失模型是否適用，在理論層面仍然存在較大爭議。我國正處在利率市場化大力推進的階段，金融機構正處在從管制利率環境到市場化利率環境的轉型期。在IFRS9實施截止日日益迫近的背景下，商業銀行與其繼續探討其理論適用性，不如及早著手研究對策，借IFRS9實施的“東風”，統籌推進貸款差異化定價的模型和機制。一方面，預期損失模型輸出的違約概率、預期損失等結果，可以直接用于貸款定價，免除從零開始進行清洗數據、建立模型、改造系統、業務整合等工作帶來的麻煩；另一方面，IFRS9實施帶來的利潤壓力也會迫使商業銀行提高其貸款定價能力。IFRS9實施后可能帶來資產減值準備的大幅提升，會使商業銀行迫于經營壓力，通過提高高風險信貸產品的定價來對沖資產減值準備的提高?？傊鎸FRS9實施和利率市場化的雙重挑戰，商業銀行的最優策略應是抓緊時間，苦練內功，變被動為主動，統籌推進IFRS9的實施工作和建立差異化定價機制，提高風險預測能力和風險定價水平。

五、建議

篇2

隨著2006年12月11日《中華人民共和國外資銀行管理條例》（以下簡稱《條例》）的實施，中國履行了入世承諾，外資銀行開始在我國享受不同程度的國民待遇。①我國銀行業的全面開放必然要求加強對外資銀行的審慎監管。面對多數外資銀行獲得與內資銀行同樣的外匯業務與人民幣業務經營權的金融新形勢，作為東道國主管部門的我國金融監管機構，應當如何依據有關法律法規、遵守有關國際條約、遵循有關國際慣例，來履行其審慎監管職能呢？應當如何實施、加強與完善對外資銀行的審慎監管呢？這些都是值得探討的問題。

一、國際金融法上的審慎監管原則

國際金融法上的審慎監管原則，主要出自構成國際金融慣例的巴塞爾協議，并得到作為國際條約的WTO金融服務貿易協議的重要補充。

（一）審慎監管的主要要求

巴塞爾協議現已發展成為國際金融法領域的慣例。這就意味著，雖然還算不上正式的國際法淵源，但是在采納了它的國家中，巴塞爾協議將作為國內法起作用，而在很多尚未采納它的國家中，巴塞爾協議至少可以作為對國際金融規則的權威性解釋。

完整意義上的巴塞爾協議，包括以下文件：1983年的《巴塞爾協定》、1988年的《巴塞爾資本協定》、1992年的《巴塞爾最低標準》、1996年的《資本協議關于市場風險的補充規定》、1997年的《有效銀行監管的核心原則》以及2004年的《新巴塞爾資本協議》。

審慎監管原則主要體現在《巴塞爾核心原則》第6－14條、第15條（第四節B）、第22條（第五節）、第23條和第25條（第六節A）中。審慎監管的要求主要涵蓋資本充足率、風險管理、內部控制、跨國銀行監管和糾正措施等五個方面，其具體要求包括：

1.資本充足率方面。監管者要規定能反映所有銀行風險程度的、適當的審慎最低資本充足率要求。巴塞爾協議建議的資本充足率最低標準為8％。

2.風險管理方面。首先，為了避免信用風險，應當建立獨立評估銀行貸款發放、投資以及貸款和投資組合持續管理的政策和程序；銀行監管者應確保銀行建立評估銀行資產質量和貸款損失儲備金及貸款損失準備金充足性的政策、做法和程序；銀行監管者必須制定審慎限額以限制銀行對單一借款人或相關借款人群體的風險暴露；為防止關聯貸款帶來的問題，銀行監管者應確保銀行僅在商業基礎上向相關企業和個人提供貸款，并且發放的這部分信貸必須得到有效的監測，必須采取合適的步驟控制或化解這種風險。其次，為了避免流動性風險，銀行監管者應確保銀行的管理信息系統能使管理者有能力識別其資產的風險集中程度。再次，為了避免市場風險，銀行監管者應確保銀行制定出各項完善的政策與程序，以便在國際信貸和投資活動中識別、監測和控制國家風險及轉移風險并保持適當的風險準備金；銀行監管者應確保銀行建立準確計量并充分控制市場風險的體系；監管者有權在必要時針對市場風險暴露制定出具體的限額和／或具體的資本金要求。最后，為了避免操作風險等其他風險，銀行監管者應確保銀行建立全面的風險管理程序（包括董事和高級管理層的適當監督），以識別、計量、監測和控制各項重大的風險并在適當時為此設立資本金。

3.內控機制方面。銀行監管者必須確定銀行是否具備與其業務性質及規模相適應的完善的內部控制制度；銀行監管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，以促進金融部門形成較高的職業道德與專業標準，并防止銀行有意或無意地被罪犯所利用。

4.跨國銀行監管方面。跨國銀行母國必須對其活躍的國際銀行組織實施全球性并表監管，對這些銀行組織在世界各地的所有業務進行充分的監測并要求其遵守審慎經營的各項原則；跨國銀行東道國應確保外國銀行按東道國國內機構所同樣遵循的高標準從事當地業務。

5.糾正措施方面。銀行監管者必須掌握完善的監管手段，以便在銀行未能滿足審慎要求時采取及時的糾正措施。

（二）審慎例外

如果說巴塞爾協議的審慎監管要求構成審慎監管的“常態”的話，那么WTO金融服務貿易協議中的“審慎例外”就是審慎監管的“異態”，或曰特殊的審慎監管。[1]（171）

WTO金融服務貿易協議主要由《服務貿易總協定》（GATS）、《金融服務附件一》、《金融服務附件二》、《關于金融服務承諾的諒解協議》、《金融服務貿易協議》構成。其中，依據《金融服務附件一》第2條a項的規定，盡管有GATS的任何其他規定，但是不得阻止一成員為審慎原因而采取措施，包括為保護投資人、存款人、保單持有人或金融服務提供者對其負有信托責任的人而采取的措施，或為保證金融體系完整和穩定而采取的措施，如此類措施不符合GATS的規定，則不得用作逃避該成員在該協定項下的承諾或義務的手段。

上述規定就是“審慎例外”（Prudential Carve-out）原則的體現。所謂“審慎例外”，是指WTO各成員可以為了維護國內金融的穩定，不受GATS自由化條款或已作出承諾的束縛，采取審慎的金融監管措施。雖然“審慎例外”具有特殊性，但它與巴塞爾協議中的審慎監管要求的“糾正措施”方面是吻合的，甚至可以認為“審慎例外”是一種在特殊情況下為維護金融秩序而采取的特殊糾正措施。

關于“審慎例外”的規定是較為抽象而靈活的，WTO金融服務貿易協議并沒有具體說明哪些措施屬于構成“審慎例外”的監管措施。當然，在新一輪的談判中，確實有少數國家要求明確列舉“審慎例外"的范圍。比如瑞士呼吁依據巴塞爾委員會、國際保險監管者聯合會、國際證券委員會組織、金融混業聯合論壇所制定的標準，界定“審慎例外”監管措施的范圍。[2]（15）但顯而易見的是，新一輪的談判還不可能顧及到這一問題，這一主張目前難以引起廣泛關注，更不用說付諸實踐了。

這就意味著，只要表明是為了審慎的目的，東道國就可以暫時擺脫WTO規則的約束，采取任何希望采取監管措施。而且，何謂“出于審慎的目的”是由采取措施的國家自己決定的?！皩徤骼狻钡谋O管措施不會受到諸如“是否具有必要性”或者“是否屬于最低限度的貿易限制”的問題的挑戰，也不用理會GATS第6條對國內規章的種種要求。盡管母國可能認為東道國所宣稱的“出于審慎的目的”名不符實，但原則上來說，只有WTO的爭端解決機構(簡稱DSB)才有權判斷東道國所采取的“審慎例外”監管措施是否確實出于審慎的目的。而實際上，在各國都采取慎重態度的金融領域，鮮有將有關爭議提交DSB的可能。正如克伊所指出的，除非存在異常過分的行為，各國都傾向于彼此尊重各自決定其國內規范是否出于審慎性的權力。[3]（25）

“審慎例外”原則保留了金融領域里監管的靈活性，可以起到“安全閥”的作用。有關國家可以在特定的形勢下和在特定的時期內，違背其在GATS項下的承諾和義務，自主決定采取某些特殊的金融監管措施，以達到保護國內金融業的目的。

因此，依據“審慎例外”的原則，我國完全可以在有關的國內法中，制訂一些“審慎例外”的條款。這些條款應當是原則性的，只需說明是為了審慎的目的而實施的即可。這樣一來，當出現緊急情況的時候，金融監管部門就可以采取其認為合適的特殊監管措施，而不論這樣的措施是否違背了我國在GATS項下的承諾和義務。但需要特別指出的是，由于WTO規則不能在國內直接適用，因此只有當“審慎例外”原則被明確地表述在有關國內法中的時候，監管部門才能依法采取措施。也就是說，WTO規則中的“審慎例外”原則被轉化為國內法十分必要。因為，如果缺乏國內法上的明確授權，國內監管部門是不能直接依據WTO規則采取構成“審慎例外”的特殊監管措施的。

二、中國對外資銀行的審慎監管的具體規定

(一)資本充足率方面

依據《條例》第40條和《商業銀行法》第39條的規定，外商獨資銀行和中外合資銀行的資本充足率不得低于8％，我國銀行業監督管理機構可以要求風險較高、風險管理能力較弱的外商獨資銀行、中外合資銀行提高資本充足率。而依據《條例》第45條，外國銀行分行營運資金加準備金等項之和中的人民幣份額與其人民幣風險資產的比例不得低于8%，我國銀行業監督管理機構可以要求風險較高、風險管理能力較弱的外國銀行分行提高前款規定的比例。

《條例》第10―12條對設立外資銀行的外方股東提出了復合標準的要求。外方股東的資本充足率，必須既符合母國的要求，又符合東道國的要求。

(二)風險管理方面

首先，為了防范和避免信用風險，我國要求外商獨資銀行和中外合資銀行的貸款余額與存款余額的比例不得超過75％，對同一借款人的貸款余額與商業銀行資本余額的比例不得超過10％。其次，為了防范和避免流動性風險，我國要求外商獨資銀行和中外合資銀行的流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25％。同樣地，依據《條例》第46條，外國銀行分行也被要求確保其資產的流動性，其流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25%。再次，為了防范和避免市場風險，我國要求外國銀行分行營運資金的30%應當以國務院銀行業監督管理機構指定的生息資產形式存在，②且其境內本外幣資產余額不得低于境內本外幣負債余額。最后，為了避免諸如操作風險之類的其他風險，我國要求外資銀行建立健全風險管理系統。外商獨資銀行、中外合資銀行應當設置獨立的風險管理系統；而在境內設立2家及2家以上分行的外國銀行，應當授權其中1家分行對其他分行實施統一管理。

(三)內控機制方面

外資銀行應當建立健全內控系統。其中外商獨資銀行、中外合資銀行還需要設置獨立的內部控制系統，并遵守我國銀行業監督管理機構有關關聯交易的規定。

同時，按照《條例》第55－56條的要求，外國銀行在中華人民共和國境內設立的外商獨資銀行的董事長、高級管理人員和從事外匯批發業務的外國銀行分行的高級管理人員不得相互兼職；外國銀行在中華人民共和國境內設立的外商獨資銀行與從事外匯批發業務的外國銀行分行之間進行的交易必須符合商業原則，交易條件不得優于與非關聯方進行交易的條件；外國銀行對其在中華人民共和國境內設立的外商獨資銀行與從事外匯批發業務的外國銀行分行之間的資金交易，應當提供全額擔保。

此外，《條例》第9條第3項還要求外方股東具有有效的反洗錢制度。

(四)跨國銀行監管方面

外資銀行營業性機構應當按照國務院銀行業監督管理機構的有關規定，向其所在地的銀行業監督管理機構報告跨境大額資金流動和資產轉移情況。我國銀行業監督管理機構對外國銀行在中華人民共和國境內設立的分行實行合并監管。

外方股東必須受到母國金融監管當局的有效監管并且就設立外資銀行取得后者的同意。母國應當具有完善的金融監督管理制度，并且其金融監管當局應當已經與我國銀行業監督管理機構建立良好的監督管理合作機制。

(五)糾正措施方面

依據《條例》第50條，我國銀行業監督管理機構根據外資銀行營業性機構的風險狀況，可以依法采取責令暫停部分業務、責令撤換高級管理人員等特別監管措施。根據《外資銀行管理條例實施細則》第94條的規定，這些特別監管措施包括：約見有關負責人進行警誡談話；責令限期就有關問題報送書面報告；對資金流出境外采取限制性措施；責令暫停部分業務或者暫停受理經營新業務的申請；責令出具保證書；對有關風險監管指標提出特別要求；要求保持一定比例的經中國銀監會認可的資產；責令限期補充資本金或者營運資金；責令限期撤換董事或者高級管理人員；暫停受理增設機構的申請；對利潤分配和利潤匯出境外采取限制性措施；派駐特別監管人員，對日常經營管理進行監督指導；提高有關監管報表的報送頻度；中國銀監會采取的其他特別監管措施。

可以說，經過數十年的積累和改進，我國在外資銀行的“常態”監管方面，已經基本符合了巴塞爾協議的要求。

三、評析與結論

（一）銀行業開放與加強外資銀行審慎監管的必要性

銀行業的全面開放，引進了外資、促進了競爭、改善了制度，為我國金融服務業的發展提供了機遇。然而，外資大量涌入所帶來的風險，也是不可忽視的。

一直以來，我國對外資銀行的監管主要集中在市場準入限制方面，缺乏對外資銀行的業務監管和風險監管。[4]也就是說，我國的監管重心集中在市場準入與國民待遇等“入門”層面，而在對外資銀行的審慎監管等“深入”層面上，我國歷來存在不足。實際上，新制訂的《條例》的最大特色，就是區分外資法人銀行與外國銀行分行并給予兩者不同程度的國民待遇，這仍然是一種“入門”式的監管。

然而，指望主要通過這種“入門”監管來維護國家金融安全，在新的形勢下顯然是不現實的。一般來講，外資法人銀行是中國法人，首先對中國債權人負責，比起首先對外國債權人負責的外國銀行分行確實更加可靠，區別對待也確實很有必要，但這還是遠遠不夠的。正如有的學者所指出的，盡管從法律上看是東道國法人，但外資銀行本質上都是外來者。[5]這意味著，不論是否屬于中國法人，外資銀行都不會以維護中國金融市場的穩定為根本宗旨，不會主動承擔中國資本市場由投機資本沖擊引起的損失，其開展業務的首要前提與動力，始終是獲取利潤。既然如此，若未受到充分監管，外資銀行的逐利行為很可能損害東道國的金融秩序，而在東道國金融市場面臨動蕩的關鍵時刻，外資銀行會像在亞洲金融危機中所表現的那樣，選擇抽逃資本，從而使東道國金融市場雪上加霜。

因此，在全面放開銀行業的同時，我國必須加強對外資銀行在業務上、風險上的審慎監管，從而達到既充分利用外資的積極作用，又足以防止其消極作用的目的。從法律上講，有關的審慎監管制度，需要從平時的“常態”監管和特殊情況下的“異態”監管兩方面入手，而巴塞爾協議和WTO金融服務貿易的有關規則正好為我國構建這兩方面的制度提供了素材。從國際法角度上講，我國全面開放了銀行業，履行了對WTO的義務，同時也必然擁有依據WTO規則和有關國際法進行審慎監管的權利。在全面開放銀行業的同時，進一步加強審慎監管，是完全符合國際法的行為。

（二）我國對外資銀行的審慎監管規則及其完善

首先，在資本充足率上，我國規定了8％的底線，并保留了提高資本充足率要求的可能。由于所有外資銀行營業性機構都必須符合我國法律（而非他國法律）所界定的資本充足率標準，故而《條例》對不具有中國國籍的外國銀行分行直接使用了“營運資金加準備金等項之和中的人民幣份額與其人民幣風險資產的比例”（實際上就是我國所指的資本充足率）的說法。

其次，在風險管理上，不管是對存貸款比例、流動性資產負債比例、還是單一借款人貸款比例的要求，我國都是按照巴塞爾協議所規定的標準來制訂的。除了在流動性風險上對各外資銀行商業形態一視同仁之外，我國在信用風險上注重對外商獨資銀行和中外合資銀行的監管，而在市場風險上則注重對外國銀行分行的監管，這種區別對待顯然是有原因的。由于前者屬于中國法人，享有完全國民待遇，其業務具有獨立性并主要在我國金融市場開展，因而我國政府必須對其存貸款運作進行審慎的監管。而外國銀行分行不具有中國國籍，僅享受部分的國民待遇，其業務隸屬于總行，而總行的業務主要在其母國金融市場開展，故而出于對其他國家屬人管轄權的尊重，我國政府不宜過多干涉其存貸業務，但是，分行這種商業銀行形態特別容易受到母國乃至國際市場匯率或利率波動的影響，故而為了維護本國金融市場的穩定，我國作為東道國，必須加強這方面的市場風險控制。

再次，在內控機制上，我國既有原則性的規定也有較為具體的規定。在跨國監管上，我國強調母國監管當局制度的完善性并重視與母國監管當局的合作，這都是符合巴塞爾協議要求的。

最后，在糾正措施上，《條例》第50條規定了“責令暫停部分業務、責令撤換高級管理人員等特別監管措施”?！秾嵤┘殑t》將前者具體化為13項措施，并保留了采取其他措施的可能性，基本上滿足了巴塞爾協議在“常態”下實現審慎監管的要求。

然而不能忽視的是，金融監管往往需要在“異態”下發揮維護金融市場穩定的作用。也就是說，有關立法應當規定監管機構可以在特定時候采取不受GATS項下義務與承諾約束的特殊糾正措施，即“審慎例外”的措施。但是，《條例》第50條以及《實施細則》的相應規定顯然并沒有真正體現“審慎例外”原則。

本文前面已經闡明，“審慎例外”的規定不需要、也不應該具體化，而應重在說明“出于審慎的目的”?！稐l例》第50條以及《實施細則》第94條將特別糾正措施具體化為13項措施的做法，并非針對突發的例外情況，導致在“異態”下審慎監管的缺位。就算視這些措施為審慎例外措施，它們也會因太過具體而失去了靈活性和例外性。更為致命的是《條例》第50條只強調“依法采取”而只字不提監管措施的目的性的做法。必須指出，回避監管措施的目的性，將破壞這些措施在國際法上的合法性基礎。WTO僅僅要求成員國認定其監管措施“出于審慎的目的”，如果我們連這一簡單要求都忽略的話，那么，對于我國沒有依法認定為“出于審慎目的”就采取的特別監管措施，其他WTO成員國完全有理由質疑其合法性，也很容易證明這些措施是我國對自己在GATS項下承諾與義務的違反。因此，我們必須重視這一問題，盡快將“審慎例外”的原則正確地轉化為國內法。

綜上所述，在全面開放銀行業的同時，進一步加強對外資銀行的審慎監管，是完全符合國際法的行為。這一審慎監管制度，需要從平時的“常態”監管和特殊情況下的“異態”監管兩方面入手，充分借鑒巴塞爾協議和WTO金融服務貿易的有關規則。我國對外資銀行的審慎監管，在“常態”監管方面較為完備而“異態”監管方面存在缺失。目前對外資銀行的審慎監管制度基本上是依照巴塞爾協議的要求設定的，而WTO金融服務貿易協議中的“審慎例外”原則尚未正確地體現在有關法律法規中，我們必須盡快將其正確地轉化為國內法。

注 釋：

① 其中，注冊為中國法人的外商獨資銀行和中外合資銀行可從事外匯業務和人民幣業務，地域限制、客戶限制被一概取消，因而可以認為它們享受到了完全的國民待遇；而仍為外國國籍的外國銀行分行雖也可從事外匯業務和人民幣業務，但在為中國境內客戶提供服務的時候，它們只能吸收100萬元人民幣以上的定期存款，因而可以認為它們僅享受到了部分的國民待遇?？梢韵胍姷氖?，在《條例》頒布之后，短期內很多外資銀行會繼續采用分行的形式試水中國資本市場，即僅在高端客戶領域與中資銀行展開爭奪；但從長期上講，中國資本市場的巨大發展潛力，必將吸引越來越多的外資銀行采取中國法人銀行的形態，與中資銀行展開全面的競爭。

② 依據《外資銀行管理條例實施細則》第85條第2款的規定，外匯生息資產為6個月以上的外幣定期存款，人民幣生息資產為人民幣國債或6個月以上的人民幣定期存款。

主要參考文獻：

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［2］Andrew Cornford, The WTO Negotiations on Financial Services: Current Issues and Future Directions, UNCTAD/ OSG/ DP/ 2004/ 6.

［3］ Sydney J. Key, The Doha Round and Financial Service Negotiations, The AEI Press, Washington, 2003.

篇3

論文摘要：隨著我國加入世貿組織 ，金融市場也將進一步開放。本文作者分析了外資銀行經營中存在的一些問題以及造成這些問題的原因之一 :我國對外資銀行的監管制度存在諸多缺陷。在此基礎上 ，作者指出了加入世貿組織后我國外資銀行監管立法應當遵循的原則 ，分析了新修改的《外資金融機構管理條例》在外資銀行監管方面的改進 ，并提出對外銀行監管立法的一些建議。

隨著我國于2001年12月11日正式加入世界貿易組織后，進一步開放金融市場已成為必然。中國人民銀行2001年12月9日的《關于外資金融機構市場準入有關問題的公告》也承諾在入世后逐步開放銀行業。為此，我國于2001年12月12日修訂了《中華人民共和國外資金融管理條例》（以下簡稱《條例》），新《條例》于2002年2月1日起施行，按照該《條例》，金融領域幾乎所有業務都已經或將向外資金融機構開放。

一、當前外資銀行經營中存在的問題

隨著我國的金融市場對外資銀行進一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進了我國經濟的發展，但是，目前外資銀行的經營也存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）多存少貸。在國內主要從事吸收存款的業務，但同時又借貸，將在境內吸收的外匯資金轉移到境外套匯和套利。

（二）轉移在境內營業獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國外轉移利潤，并逃避我國的稅收管理。

（三）違規經營，少交存款準備金。按照《外資金融機構管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，外資銀行應按照一定的標準向中央銀行繳納存款準備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準備金。

（四）片面追求高額利潤，主要從事一些成本低、風險小、收益高的中間業務。

（五）營運資金不到位。少數外資銀行將營運資金存放于境外，或多次調撥，使運營資金不真實到位。更有一些外資銀行的流動資產達不到規定的比例。按《條例》規定，外資銀行的流動性資產與流動性負債的比例不得低于25%，但實際上有的外資銀行還達不到10%。

（六）利用非價格手段，進行不公平競爭，采用諸如回扣、降低手續費標準、邀請客戶出國甚至接受假憑證等手段與國有銀行爭攬業務和客戶。事實上，這種不平等競爭的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不規范經營而引發的法律糾紛。

上述這些問題的存在，無疑將造成國內金融秩序的混亂。根據東南亞金融危機的教訓，金融秩序的混亂將嚴重阻礙我國國民經濟健康、持續、穩定的發展。因此，要使國內金融服務市場更加開放，引進大量的外資銀行，促進我國的經濟發展，必須有完善的金融監管法律制度提供保障。

二、目前我國對外資銀行監管存在的缺陷

以上種種問題和情況，源于外資銀行對利潤最大化目標的追求。但出現這些問題，其根本原因在于中央銀行對外資銀行的監管不力。其表現在中央銀行對外資銀行的監管政策、措施、手段等方面，但總體來看，最關鍵的問題在于沒有一套有效的監管法律體系引導和約束外資銀行的行為。

經過20年的探索和實踐，我國對外資銀行的監管已初步建立了以中國人民銀行及其分支機構為主，內容包括從開業審批到經營監管的體系。盡管監管機構是明確的，但隨著我國加入世貿組織后外資銀行的進入，我國原有的法律、法規已經不能適應有效監管的需要，主要表現在以下幾個方面：

（一）有關外資銀行監管的法律規定不夠全面、完善，針對性和實際操作性都不強。在外資銀行進入我國的幾種形式中，從防范金融風險的角度看，我國引進外國資本最安全的形式是代表處，最危險的形式是外國銀行分行。其原因在于分行可以經營為東道國所允許的包括存貸款業務、信托業務在內的各種銀行業務，而且分行是外國法人，其業務被列在其總行的資產負債表中，東道國金融管理機構不能對之進行有效監督。但是，《條例》對分行以及其他形式金融機構的設立條件卻沒有嚴格區分。除對申請者提出申請前1年年末總資產分行規定要達到200億美元，其他金融機構是100億美元這一點有所區別以外，其他條件和要求基本相同。由于監管立法缺乏針對性，導致分行這種最危險的形式在我國金融機構的總數中占相當大的比重，增加了我國的金融風險。另外，對外資銀行的經營業務的規定也過于籠統，沒能作出具體的界定和規范。對于有的業務雖然有約束性規定，但是，對違反此規定有何懲罰措施，就沒有下文了。

（二）在對外資銀行監管的國際合作問題上，有關立法規定不明確，沒有實行國際公認的“綜合監管原則”。譬如，在加入世貿組織前，原《外資金融機構管理條例》對“綜合監管”問題只規定申請在我國設立外資銀行的申請者所在國家和地區必須有完善的金融監管制度，并要求申請者提交所在國家或地區有關主管當局核發的營業執照（副本）。除此之外，再也沒有關于加強監管的國際合作的有關規定。如果外資銀行的經營受到母國的有效監管，并能夠將其和我國的監管有效結合起來，那么外資銀行的很多不規范行為將能得到有效遏制。

（三）對外資銀行監管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統的“經驗式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應外資銀行在華快速發展的需要。譬如，監管方式主要以日常報表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個具體的、具有可操作性的監管參照系。目前國際上已采用先進的定性分析和定量考核相結合的監管方法，我國還沒有在實踐中引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行的違規操作現象。實際上，只有具有合適的監管方法、手段，再加上素質水平較高的監管隊伍，外資銀行的很多不規范操作現象都是可以避免的。

總的來說，中央銀行有效監管外資銀行的立法相對滯后；原有法律、法規的效力不高；對外資銀行有效監管的法規內容或者欠缺，或者過于籠統和簡略，缺乏相應的配套規定和細則；法規制度設計上不合理。所有這些缺陷都導致中央銀行在對外資銀行監管時缺乏有效的法律依據。正因為如此，才為外資銀行的不規范經營提供了空間。隨著中國加入世界貿易組織，我國融入全球金融市場的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風險也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強對外資銀行的監管，進一步改進和完善有關外資銀行監管的法律、法規將成為中央銀行監管工作的重中之重。

三、加入世貿后外資銀行監管立法所應遵循的原則

1995年1月1日，世界貿易組織取代了關貿總協定。在原關貿總協定中達成的《服務貿易總協定》以及在世貿組織主持下達成的《全球金融服務協議》，使全球金融服務市場一體化的進程進一步加快。它同時也意味著，任何世貿組織的成員國都必須在這些協議的指導下開放本國的金融市場。中國加入世貿組織后，這些國際規則同樣將成為我國金融服務立法的標準?！斗召Q易總協定》對金融服務所做的原則規范涉及市場準入、最惠國待遇、國民待遇、透明度、發展中國家的特殊待遇五個方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以《服務貿易總協定》的附件中還規定：(1)金融服務的范圍和定義包括除“行使政府權限時提供的服務”之外幾乎所有的領域；(2)為保證金融系統的穩定，“不應阻止一成員基于謹慎原因而采取相應措施”，可以通過達成協議或自動認可等方式獲得其他成員的確認，但有關謹慎監管的規定不能成為成員逃避其義務的借口；(3)對最惠國待遇和國內法規的義務，成員國可要求進一步豁免。這表明成員國可對金融實行比其他服務業更多的限制措施。這也為我國推行漸進式的金融開放政策提供了依據。

開放金融市場，必須伴隨著金融風險，金融安全成為各國政府共同關心的議題。針對這一問題，巴塞爾委員會頒行了一系列的法律文件（統稱《巴塞爾協議》），積極推行金融監管的國際合作，通過東道國和母國的共同努力對外資銀行實行雙重監管。1997年9月，巴塞爾委員會又頒布了《銀行業有效監管核心原則》，將風險管理領域幾乎擴展到銀行業的各個方面，并制定了全面的指導性原則，以建立有效的監管方式和風險控制機制?！躲y行業有效監管核心原則》一個很重要的特點就是，強調監管的有效性。該原則強調建立銀行業監管的有效系統，把建立銀行業監管的有效系統作為有效監管的重要前提，合理的銀行業監管法律體系是有效監管系統的關鍵，監管機構和被監管者都必須以法律為依據，受法律制約。1997年中國人民銀行作為我國中央銀行加入了巴塞爾委員會，這就為我國以《巴塞爾協議》和《原則》為框架，構建我國中央銀行對外資銀行有效監管的法律體系創造了條件。

總的來看，在世貿組織框架下，東道國對外資銀行的監管要求采取對等互惠、平等一致，但也可以實行有條件的保護原則。針對我國金融業發展的現實情況和引進外資銀行已出現或即將出現的問題，我國對外資銀行的開放采取了一種分階段漸進的過程。與此相適應，我國還不具備“平等一致、對等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應該根據形勢做靈活的變更。因此，在今后較長的一段時間內，我國宜采取“有限的保護主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護我國銀行業的發展，又能夠更好地引進外資銀行為我國的經濟建設服務。當國內銀行業力量發展壯大，能夠與外資銀行尤其是發達國家的外資銀行處于平等的競爭地位后，我國可以采用“平等一致”的原則。隨著我國銀行業融入全球金融服務一體化進程，我國銀行業的海外發展具有一定的規模，實行“對等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國在加入世貿組織之后，應遵循先“有限保護”、再“平等一致”、最終“對等互惠”的原則制定相應的監管法律體系和政策。

四、新《外資金融機構管理條例》對外資銀行監管制度的改進

我國原有的《外資金融機構管理條例》是1994年頒布的，有很多條款已經不能適應金融市場進一步開放的需要。在這樣的背景下，國務院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過了新的《外資金融機構管理條例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監管方面進行了如下的修訂：

（一）資本充足率標準改為國際公認的8%，以與國際公認的準則和規范保持一致。

（二）由原《條例》的“實收資本不低于注冊資本的50%”改為“注冊資本應當是實繳資本”。

（三）對申請設立外資銀行的申請人的條件，增加了一條：“申請人所在國家或者地區有關主管當局同意其申請”，并要求申請人提供其所在國家或地區主管當局對其申請的意見。這使得東道國監管與母國監管能夠真正有效結合起來，切實體現了國際“綜合監管原則”。

（四）對“法律責任”一章進行了補充完善，對于外資銀行違規行為的處罰措施更加具體，更加可行。

五、完善外資銀行有效監管立法的建議

加入世貿組織后，我國應該根據《服務貿易總協定》、《全球金融服務貿易協定》和《巴塞爾協議》等國際通行的協議框架，針對我國金融開放和金融市場發展的實際情況，在以上確定的原則和指導下，進一步完善中央銀行對外資銀行有效監管的法律規范。具體來說，建立外資銀行有效監管的法律制度，尤其需要注重以下幾個問題：

（一）注重資產質量和風險。引入《巴塞爾協議》對資本衡量和資本標準的規定，注重資產質量和資產風險，按照《巴塞爾協議》確定對外資銀行實行規范化管理和監督的法律文件或條文。在制定相應法律文件或條文時，應該借鑒國際規范，對外資銀行的資產負債比例和資本充足率進行全面分析，規定規范化的覆蓋資產質量、流動性、資本充足率等指標在內的報表體系，并將定期報送的有關財務和業務報表等內容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。

（二）嚴格對外資銀行進入的審批。針對外資銀行不同的進入方式，完善外資銀行監管的法規，有區別地設定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進更有章可循，保障我國的金融安全。具體來說，第一、要盡可能地簡化對代表處的審批；第二、允許設立外國銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對外國銀行所設的全資附屬行實行許可證審批制度，由中國人民銀行全權負責審批和管理；第四、對外國銀行在國內設立分行的審批執行更嚴格的標準。只有這樣，才能將外資銀行國內經營可能帶來的風險盡可能地控制在初始階段。

（三）控制市場風險應成為我國外資銀行監管立法的重點。市場風險的監控一直是各國金融監管機構關注的重心。近二十年來，國際金融業務內容發生重大變化，主要表現在以下兩方面：第一、從短期的貿易信貸逐漸轉向中長期信貸，從零星、分散的業務轉向專業化金融服務；第二、隨著金融創新工具的不斷涌現，傳統的國際金融業務份額逐漸縮小，新的市場業務發展較快，如金融期貨、期權，再加上交易手段日益現代化，市場風險對銀行經營構成的威脅必須引起我國金融監管部門的關注?！栋腿麪枀f議》充分考慮了金融市場客觀存在的利率風險、匯率風險、清算風險、業務操作風險等要素，比較有效地統一了對銀行表內業務與日益擴大的表外業務的綜合監管，對當前的跨國銀行監管具有很強的針對性和可操作性。因此，應該借鑒其它國家的經驗，將其管理要求、管理方式、操作規程，以及外資銀行對金融創新工具的應用規范和要求引入外資銀行監管的法規中來。

（四）明確監管部門的職責，直轄市監管部門內部的分工，在法規中健全和完善現場檢查制度。目前，我國對外資銀行的監管實行現場檢查與非現場檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監管部門對外檢查的統籌安排，但是由于既涉及稽核監督部門，又涉及職能監督部門，因此這一做法的一個重要前提就是明確監管部門內部的分工，加強彼此之間的協調和配合。在檢查內容上，應該加大對外資銀行的風險性檢查力度，規范對外資銀行的測評和監控。在檢查方法上，根據國際慣例，應該建立定性分析與定量考核相結合的現場檢查制度。比如引入國際通用的CAMEL和ROCA標準，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據ROCA標準評審。在每次檢查后根據評級結果給予外資銀行一個綜合評價，然后分別不同情況確定相應的監管制度和措施。

篇4

一、我國目前對外資銀行的監管現狀

中國根據加入世貿組織承諾和自主開放政策的需要，修訂和頒布了一系列法律法規和部門規章，逐步形成了以《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《中華人民共和國商業銀行法》等法律，《中華人民共和國外資銀行管理條例》、《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》和《中國銀行業對外開放報告》等法規、文件和部門規章組成的的外資銀行監管法規體系。

1、《中華人民共和國外資銀行管理條例》

為應對銀行業的全面開放，國務院在2006年11月15日正式了新的《外資銀行管理條例》（以下簡稱《條例》），代表我國將履行入世談判中在金融銀行領域的承諾。根據WTO的協議，2006年以后我國將取消所有對外資銀行的所有權、經營權的設立形式，包括所有制的限制，允許外資銀行向中國客戶提供人民幣業務服務，給予外資銀行國民待遇。這就意味著12月11日以后，我國人民幣業務將全面向外資銀行開放?！稐l例》的公布與實施主要從兩個方面放開了外資銀行的經營。

第一，擴大了外資銀行在華的業務范圍?！稐l例》刪除了監管機構核定外資金融機構經營人民幣業務的地域范圍和服務對象范圍的規定，只要具備在中國境內開業3年以上、2年連續盈利和其他審慎性條件，外資法人銀行就可以申請經營企業人民幣業務和中國境內公民人民幣業務。不愿轉制為法人的外國銀行分行，可以經營企業人民幣業務和吸收中國境內公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款。在人民幣業務的全面經營方面，將范圍嚴格限制在法人銀行之內，充分考慮了金融監管和金融安全的需要，也充分體現了對外資銀行的國民待遇?；谕赓Y銀行在中國發展現狀的不平衡和在發展規劃及策略上的不同考慮，《條例》對外資銀行注冊本地法人銀行采取鼓勵但遵循自愿的原則。

第二，放開了外資銀行在中國的商業存在形態?！稐l例》結合外資銀行的實際情況，對于外資銀行在中國的商業存在形態，充分遵循自愿原則。外資銀行可以自由選擇在華設立獨立法人機構，即文件所稱的獨資銀行和中外合資銀行，也可以只設立分行或者代表處。至于如何選擇，完全看外資銀行自身業務發展的需要。分行還可以在自愿基礎上，根據經營發展戰略，隨時轉為當地注冊的法人機構。

同年的11月28日，銀監會了《條例》的實施細則（簡稱《細則》）。這兩項法規對引導外資進入全面開放后的中國銀行業，具有綱領性的指導意義。

2、《中國銀行業對外開放報告》2007年三月銀監會了《中國銀行業對外開放報告》，《報告》中對外資銀行監管方面的內容主要包括：

第一，中國要加快外資銀行與中資銀行監管標準的統一，特別是統一中國境內注冊外資銀行與中資銀行的監管標準。外資法人銀行及其下設分行的注冊資本和營運資金與中資銀行保持一致。外資法人銀行應遵守與中資銀行相同的資本充足率、授信集中度等資產負債比例管理和關聯交易等方面的監管要求。

第二，中國高度關注開放過程中可能出現的各類風險，不斷完善外資銀行審慎監管體系，采取更系統、更深入、更專業的監管措施，維護中國銀行體系安全。對外資銀行將實施合并監管，監控單家銀行在華所有分支機構的整體風險，防止監管套利。在宏觀監管方面，將監測分析外資銀行跨境資金流動，監控大規模、非正常跨境資金流動；開展高風險機構和新型業務的系統性檢查，有針對性地實施專項檢查。

第三，對于外資銀行入股中資銀行，將綜合考慮市場布局、公平競爭以及金融服務充分性等因素，協調推進外資銀行通過自身商業存在和投資入股中資銀行在中國的發展，同時，重點防止利益沖突并限制市場壟斷行為。

3、現行的監管體系

銀監會成立以后，形成了銀行，證券，保險分業監管的金融監管體系，這一方面反映了監管當局加強監管制度建設和提高監管效率的意圖，另一方面也預示著金融業分業經營和分業監管的格局仍將繼續維持。銀監會的成立為提升外資銀行監管的專業性提供了保障。在具體操作上，我國對外資銀行從進入日常監管風險控制與處置市場退出各方面，已經有了一套完整的監管程序（見下圖）：

二、我國目前對外資銀行監管中存在的主要問題

盡管這些年來中國銀行業的監管水平總體有了明顯的提高，但是受到多種因素影響，許多方面與《巴塞爾協議》的要求有較大的差距，并且面臨著一些監管矛盾。這些監管矛盾,主要體現在以下幾方面:

1、監管目標和監管理念不適應WTO的新形勢

外資銀行監管在一定意義上具有政治行為特征，但是監管不是管制。加強監管不是提升干預力度，加大監管成本，而是為了本國更好的發展，吸取他人長處，彌補自己的不足。面臨全球性的金融自由化和放松監管的趨勢，在我國加入WTO和金融全面對外開放的新形勢下，我們應盡快調整監管理念。對外資銀行監管的目標也應從限制外資銀行和中資銀行的競爭到重點規范其經

營行為和風險承擔.從嚴格準入過渡到嚴格監管，從依靠行政方法監管到以法監管。由于監管原則和監管理念的不明確，導致了監管職責不明確、結構性的監管過度和監管不足并存。這在很大程度上是因為我國外資銀行監管面臨的外部環境處在急劇變化的過程中。舊的監管目標和監管理念受到消解，新的監管理念和監管目標尚未確立，這就導致監管行為上具有一定的盲目性和低效性。監管目標和監管理念應有一定的前瞻性和預見性，而不能受偶然性和相機性(權宜性)的擺布。

2、對外資銀行的監管法規仍不完善

（1）在監管立法中，沒有涉及國內法律與外國法律之間的沖突及解決方法。一般情況下，當我國法律與外資銀行的母國法律有沖突時，可適用國際條約或國際慣例，但若國際條約或國際慣例對某些問題也無規范時，應適用何國法律或應采用何種手段處理問題，在我國外資銀行的監管立法中沒有提及。

（2）從權力與責任看，未充分體現監管者權力與職責分配以及外資銀行分行與其母行各自應承擔的法律責任。《巴爾塞協議》強調母國在監管中起主導作用，確立了以母國監管原則為主，東道國監管原則為輔的“聯合監管原則”。我國在監管立法中對此原則未予以正式承認，對外資銀行清償力和流動性的監管片面強調了東道國的責任。對外資銀行違法、違規經營后所承擔的法律責任沒有體現出跨國性，尤其是外資銀行分行在我國違法、違規后，其母行是否應承擔責任，以及彼此之間如何承擔法律責任，都沒有在法律上界定。

（3）沒有設立對將來成立子行以后公司治理的規范。新出臺《外資銀行管理條例》細則里面有沒有提出對將來成立子行以后公司治理的規范。目前外資銀行有單獨的公司治理指引，而我國沒有制定中外資都適用的規定。

3、對外資銀行監管手段上的問題

目前我國已基本建立起了對外資銀行業務經營的監管方法和制度，如在外資銀行貸款業務，存款業務，國際結算，外匯交易業務以及同業和聯行往來業務已建立了非現場監管的計算機系統。但是，隨著外資銀行人民幣業務的全面開展，上述技術條件之外的因素，如風險監控的技術性標準，資本約束的統一標準，銀行風險監管的制度構架等等，在中資，外資銀行監管標準的對接中,正成為日益重要的問題。而且，商業銀行的衍生產品業務是公認風險最為集中，監管最為困難的領域，對其監管不力將會引起極為嚴重的風險，對此也應高度重視。同時，缺乏銀行監管的國際協調機制。到目前為止，我國與外資銀行母國與國際監管組織合作力度不夠，合作方式也較單一，主要限于相互通報情況等簡單交流。持續性銀行監管缺乏技術性手段。

三、對在華外資銀行實施監管的建議

根據以上分析，針對我國的實際情況，現對在華外資銀行的監管提出如下建議：

1、樹立明確的監管目標，調整監管理念

世界上大多數國家都通過其金融法律、法規對監管目標予以明確具體的規定。我國也應在立法中明確規定對外資銀行的監管目標可具體規定如下:第一，維護外資銀行穩健。穩健含有安全、穩定之義是外資銀行健康發展的重要標志，也理應成為我國外資銀行監管刻意追求的核心目標。第二，維護公眾利益，尤其是存款人和投資者利益。存款人、投資者和其他社會公眾在信息取得、資金規模、經濟地位等各方面相對于金融機構而言處于弱者地位。對金融業社會弱者利益的特殊保護隨著消費者保護運動的全球普及以及法律觀念的發展，已日益成為世界各國金融立法關注的重點。第三.促進內外資銀行公平競爭。外資銀行與國內銀行應在平等的基礎上展開競爭。為此監管當局要依法為外資銀行提供公平競爭的環境，確保其平等的法律地位和均等的市場機會。

外資銀行新的監管理念應該是在較短的時間內實現從保護主義和對等主義原則向國民待遇原則的過渡。外資銀行監管的主要目標也要從保護國內銀行業免受外資銀行競爭的影響，逐漸過渡到保護國內外銀行的平等競爭、減少和杜絕外資銀行的經營風險，保護宏觀經濟穩定和國家的金融安全。而隨著外資銀行的大規模進人，外資銀行經營活動的合規性和風險性對我國金融業的公平競爭環境和宏觀金融風險會產生越來越大的影響。因此監管理念的調整勢在必行.

當然任何一國引進外資銀行必須與本國國情相符合，在發揮外資銀行的優勢和抑制其劣勢之間尋求最佳平衡點。鑒于我國金融體系還非常不完善，國內金融和產業改革并未完成，考慮到外資銀行仍然部分享受了超國民待遇，國內銀行還不具備與外資銀行在完全平等基礎上競爭的條件以及金融體系安全等因索，應在不違背WTO政策規定的前提下有步驟有重點地增加保護措施，以緩沖外資銀行對我國銀行業的沖擊。

2、完善監管內容，提高監管手段

在監管的內容和監管的手段方面，應逐漸向國際慣例過渡，由重準入監管向重經營持續性監管轉變。美國和韓國對市場準人的資本金和管理人員等條件限制比較少，我國也無需在這方面要求苛刻，可以對組織形式加以適當限制，尤其是嚴格限定分行的開設資格，對收購國內銀行的股份設置最高比例門檻。在業務經營監管方面，我國現有的監管手段過于行政化、指令化，應該在熟悉外資銀行的產品、業務、風險管理系統和模型以及內控機制的基礎上通過模型設計進行風險評估，運用各種比例、數額要求著重限制外資銀行經營本幣業務、個人零售業務，對外資銀行“摘櫻桃”的經營方式也應有針對性政策，采取包括立法、規則、道義勸告、稅收等監管工具，將現場檢查和書面稽核相結合，由合規性監管向審慎性監管過渡。具體措施可包括：

（1）建立全國統一的銀行監管信息系統，對外資銀行分支機構的業務實施并表監管，加快實現對外資銀行機構高級管理人員監管信息的全國共享；要對外資銀行的經營狀況進行定期測算評級并定期公布，強化銀行風險管理;要加強現場檢查,采用迅速糾正機制,對發現的問題,要求外資銀行限期整改。

（2）整頓資信評估行業，構建統一的中外資銀行信用評估體系。

（3）實現外資銀行全面風險監管。我國銀行風險監管強調銀行的區域性支付風險，忽視國家風險、操作風險。外資銀行高管人員背景復雜，許多都持有外國護照，其教育背景、職業生涯等信息不易獲得，監管難度可想而知。中國海外領事館恐怕要成為銀行監管當局的助手。

（4）強化對外資銀行利率監管。我國利率市場化改革過程中，對外資商業銀行利率監管不宜放松。商業銀行為逐利,經常逃避利率監管

對于外資銀行,監管機構可以就產品定價與執行、跨境大額資金轉移、關聯交易、業務外包方面加強監管。

（5）強化對外資銀行金融控股公司的監管，禁止外資銀行混業經營。要研究外國《金融控股公司法》，分析外國銀行金融控股公司的營業范圍、最低資本規模要求、壟斷限制、母子公司上市等一系列問題。

傳統外資銀行監管依賴于監督官員的判斷和洞察力，關注的重點是監管指標。外資銀行監管不是為了保護特殊利益集團，也不是為了維持國有銀行的壟斷,更不是為了保證所有銀行不倒閉.銀行監管的重點是防范系統性或區域性金融風險。

3、加強監管的國際國內協調

外資銀行一般是跨國金融集團的分支機構，而且電子銀行、網絡銀行的興起和發展使得任何監管當局很難獨立判斷交易的性質，因此要求東道國和母國監管部門及時溝通、信息共享。我國新條例和細則中做了相關規定，但是沒有明確指出在日常經營業務過程中如何進行監管協調、信息共享，從而大大降低了監管的透明度，更重要的是當外資銀行出現違規時無法在短時間內有效解決問題。就國內協調而言，我國一直堅持分業監管的體制，有著現實的可行性，然而在金融監管綜合化的國際大環境下應該體現金融監管交叉和統一的趨勢。因此應該在現有分業監管基礎上增加混業監管的規則，加強人民銀行與其它金融監管機構的合作，同時制定適合我國實際情況的協調、磋商機制，與國際組織和其它國家的金融監管當局建立良好的雙邊合作關系。

4、完善外資銀行法人機構的公司治理機構和法律

對于外資法人機構而言,如何完善公司治理結構始終是個重要的問題。在銀監會成立后,我國對外資銀行的監管提出了要實現監管重心從具體業務監管向法人治理結構和內控有效性監管轉變的思路,強調監管機構通過監管法人治理結構和內控有效性,促進外資銀行改善內部管理,建立行之有效的內部控制制度,形成自我防范風險的約束機制。當前,建立健全外資法人機構的公司治理,做到以下幾點:

（1）要繼續完善外資法人機構在我國的可持續發展的經營環境。包括有完善的法規，功能健全的市場。

篇5

隨著我國的金融市場對外資銀行進一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進了我國經濟的發展，但是，目前外資銀行的經營也存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）多存少貸。在國內主要從事吸收存款的業務，但同時又借貸，將在境內吸收的外匯資金轉移到境外套匯和套利。

（二）轉移在境內營業獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國外轉移利潤，并逃避我國的稅收管理。

（三）違規經營，少交存款準備金。按照《外資金融機構管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，外資銀行應按照一定的標準向中央銀行繳納存款準備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準備金。

（四）片面追求高額利潤，主要從事一些成本低、風險小、收益高的中間業務。

（五）營運資金不到位。少數外資銀行將營運資金存放于境外，或多次調撥，使運營資金不真實到位。更有一些外資銀行的流動資產達不到規定的比例。按《條例》規定，外資銀行的流動性資產與流動性負債的比例不得低于25%，但實際上有的外資銀行還達不到10%。

（六）利用非價格手段，進行不公平競爭，采用諸如回扣、降低手續費標準、邀請客戶出國甚至接受假憑證等手段與國有銀行爭攬業務和客戶。事實上，這種不平等競爭的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不規范經營而引發的法律糾紛。

上述這些問題的存在，無疑將造成國內金融秩序的混亂。根據東南亞金融危機的教訓，金融秩序的混亂將嚴重阻礙我國國民經濟健康、持續、穩定的發展。因此，要使國內金融服務市場更加開放，引進大量的外資銀行，促進我國的經濟發展，必須有完善的金融監管法律制度提供保障。

二、目前我國對外資銀行監管存在的缺陷

以上種種問題和情況，源于外資銀行對利潤最大化目標的追求。但出現這些問題，其根本原因在于中央銀行對外資銀行的監管不力。其表現在中央銀行對外資銀行的監管政策、措施、手段等方面，但總體來看，最關鍵的問題在于沒有一套有效的監管法律體系引導和約束外資銀行的行為。

經過20年的探索和實踐，我國對外資銀行的監管已初步建立了以中國人民銀行及其分支機構為主，內容包括從開業審批到經營監管的體系。盡管監管機構是明確的，但隨著我國加入世貿組織后外資銀行的進入，我國原有的法律、法規已經不能適應有效監管的需要，主要表現在以下幾個方面：

（一）有關外資銀行監管的法律規定不夠全面、完善，針對性和實際操作性都不強。在外資銀行進入我國的幾種形式中，從防范金融風險的角度看，我國引進外國資本最安全的形式是代表處，最危險的形式是外國銀行分行。其原因在于分行可以經營為東道國所允許的包括存貸款業務、信托業務在內的各種銀行業務，而且分行是外國法人，其業務被列在其總行的資產負債表中，東道國金融管理機構不能對之進行有效監督。但是，《條例》對分行以及其他形式金融機構的設立條件卻沒有嚴格區分。除對申請者提出申請前1年年末總資產分行規定要達到200億美元，其他金融機構是100億美元這一點有所區別以外，其他條件和要求基本相同。由于監管立法缺乏針對性，導致分行這種最危險的形式在我國金融機構的總數中占相當大的比重，增加了我國的金融風險。另外，對外資銀行的經營業務的規定也過于籠統，沒能作出具體的界定和規范。對于有的業務雖然有約束性規定，但是，對違反此規定有何懲罰措施，就沒有下文了。

（二）在對外資銀行監管的國際合作問題上，有關立法規定不明確，沒有實行國際公認的“綜合監管原則”。譬如，在加入世貿組織前，原《外資金融機構管理條例》對“綜合監管”問題只規定申請在我國設立外資銀行的申請者所在國家和地區必須有完善的金融監管制度，并要求申請者提交所在國家或地區有關主管當局核發的營業執照（副本）。除此之外，再也沒有關于加強監管的國際合作的有關規定。如果外資銀行的經營受到母國的有效監管，并能夠將其和我國的監管有效結合起來，那么外資銀行的很多不規范行為將能得到有效遏制。

（三）對外資銀行監管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統的“經驗式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應外資銀行在華快速發展的需要。譬如，監管方式主要以日常報表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個具體的、具有可操作性的監管參照系。目前國際上已采用先進的定性分析和定量考核相結合的監管方法，我國還沒有在實踐中引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行的違規操作現象。實際上，只有具有合適的監管方法、手段，再加上素質水平較高的監管隊伍，外資銀行的很多不規范操作現象都是可以避免的。

總的來說，中央銀行有效監管外資銀行的立法相對滯后；原有法律、法規的效力不高；對外資銀行有效監管的法規內容或者欠缺，或者過于籠統和簡略，缺乏相應的配套規定和細則；法規制度設計上不合理。所有這些缺陷都導致中央銀行在對外資銀行監管時缺乏有效的法律依據。正因為如此，才為外資銀行的不規范經營提供了空間。隨著中國加入世界貿易組織，我國融入全球金融市場的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風險也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強對外資銀行的監管，進一步改進和完善有關外資銀行監管的法律、法規將成為中央銀行監管工作的重中之重。

三、加入世貿后外資銀行監管立法所應遵循的原則

1995年1月1日，世界貿易組織取代了關貿總協定。在原關貿總協定中達成的《服務貿易總協定》以及在世貿組織主持下達成的《全球金融服務協議》，使全球金融服務市場一體化的進程進一步加快。它同時也意味著，任何世貿組織的成員國都必須在這些協議的指導下開放本國的金融市場。中國加入世貿組織后，這些國際規則同樣將成為我國金融服務立法的標準?！斗召Q易總協定》對金融服務所做的原則規范涉及市場準入、最惠國待遇、國民待遇、透明度、發展中國家的特殊待遇五個方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以《服務貿易總協定》的附件中還規定：(1)金融服務的范圍和定義包括除“行使政府權限時提供的服務”之外幾乎所有的領域；(2)為保證金融系統的穩定，“不應阻止一成員基于謹慎原因而采取相應措施”，可以通過達成協議或自動認可等方式獲得其他成員的確認，但有關謹慎監管的規定不能成為成員逃避其義務的借口；(3)對最惠國待遇和國內法規的義務，成員國可要求進一步豁免。這表明成員國可對金融實行比其他服務業更多的限制措施。這也為我國推行漸進式的金融開放政策提供了依據。

開放金融市場，必須伴隨著金融風險，金融安全成為各國政府共同關心的議題。針對這一問題，巴塞爾委員會頒行了一系列的法律文件（統稱《巴塞爾協議》），積極推行金融監管的國際合作，通過東道國和母國的共同努力對外資銀行實行雙重監管。1997年9月，巴塞爾委員會又頒布了《銀行業有效監管核心原則》，將風險管理領域幾乎擴展到銀行業的各個方面，并制定了全面的指導性原則，以建立有效的監管方式和風險控制機制?！躲y行業有效監管核心原則》一個很重要的特點就是，強調監管的有效性。該原則強調建立銀行業監管的有效系統，把建立銀行業監管的有效系統作為有效監管的重要前提，合理的銀行業監管法律體系是有效監管系統的關鍵，監管機構和被監管者都必須以法律為依據，受法律制約。1997年中國人民銀行作為我國中央銀行加入了巴塞爾委員會，這就為我國以《巴塞爾協議》和《原則》為框架，構建我國中央銀行對外資銀行有效監管的法律體系創造了條件。

總的來看，在世貿組織框架下，東道國對外資銀行的監管要求采取對等互惠、平等一致，但也可以實行有條件的保護原則。針對我國金融業發展的現實情況和引進外資銀行已出現或即將出現的問題，我國對外資銀行的開放采取了一種分階段漸進的過程。與此相適應，我國還不具備“平等一致、對等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應該根據形勢做靈活的變更。因此，在今后較長的一段時間內，我國宜采取“有限的保護主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護我國銀行業的發展，又能夠更好地引進外資銀行為我國的經濟建設服務。當國內銀行業力量發展壯大，能夠與外資銀行尤其是發達國家的外資銀行處于平等的競爭地位后，我國可以采用“平等一致”的原則。隨著我國銀行業融入全球金融服務一體化進程，我國銀行業的海外發展具有一定的規模，實行“對等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國在加入世貿組織之后，應遵循先“有限保護”、再“平等一致”、最終“對等互惠”的原則制定相應的監管法律體系和政策。

四、新《外資金融機構管理條例》對外資銀行監管制度的改進

我國原有的《外資金融機構管理條例》是1994年頒布的，有很多條款已經不能適應金融市場進一步開放的需要。在這樣的背景下，國務院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過了新的《外資金融機構管理條例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監管方面進行了如下的修訂：

（一）資本充足率標準改為國際公認的8%，以與國際公認的準則和規范保持一致。

（二）由原《條例》的“實收資本不低于注冊資本的50%”改為“注冊資本應當是實繳資本”。

（三）對申請設立外資銀行的申請人的條件，增加了一條：“申請人所在國家或者地區有關主管當局同意其申請”，并要求申請人提供其所在國家或地區主管當局對其申請的意見。這使得東道國監管與母國監管能夠真正有效結合起來，切實體現了國際“綜合監管原則”。

（四）對“法律責任”一章進行了補充完善，對于外資銀行違規行為的處罰措施更加具體，更加可行。

五、完善外資銀行有效監管立法的建議

加入世貿組織后，我國應該根據《服務貿易總協定》、《全球金融服務貿易協定》和《巴塞爾協議》等國際通行的協議框架，針對我國金融開放和金融市場發展的實際情況，在以上確定的原則和指導下，進一步完善中央銀行對外資銀行有效監管的法律規范。具體來說，建立外資銀行有效監管的法律制度，尤其需要注重以下幾個問題：

（一）注重資產質量和風險。引入《巴塞爾協議》對資本衡量和資本標準的規定，注重資產質量和資產風險，按照《巴塞爾協議》確定對外資銀行實行規范化管理和監督的法律文件或條文。在制定相應法律文件或條文時，應該借鑒國際規范，對外資銀行的資產負債比例和資本充足率進行全面分析，規定規范化的覆蓋資產質量、流動性、資本充足率等指標在內的報表體系，并將定期報送的有關財務和業務報表等內容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。

（二）嚴格對外資銀行進入的審批。針對外資銀行不同的進入方式，完善外資銀行監管的法規，有區別地設定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進更有章可循，保障我國的金融安全。具體來說，第一、要盡可能地簡化對代表處的審批；第二、允許設立外國銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對外國銀行所設的全資附屬行實行許可證審批制度，由中國人民銀行全權負責審批和管理；第四、對外國銀行在國內設立分行的審批執行更嚴格的標準。只有這樣，才能將外資銀行國內經營可能帶來的風險盡可能地控制在初始階段。

（三）控制市場風險應成為我國外資銀行監管立法的重點。市場風險的監控一直是各國金融監管機構關注的重心。近二十年來，國際金融業務內容發生重大變化，主要表現在以下兩方面：第一、從短期的貿易信貸逐漸轉向中長期信貸，從零星、分散的業務轉向專業化金融服務；第二、隨著金融創新工具的不斷涌現，傳統的國際金融業務份額逐漸縮小，新的市場業務發展較快，如金融期貨、期權，再加上交易手段日益現代化，市場風險對銀行經營構成的威脅必須引起我國金融監管部門的關注?！栋腿麪枀f議》充分考慮了金融市場客觀存在的利率風險、匯率風險、清算風險、業務操作風險等要素，比較有效地統一了對銀行表內業務與日益擴大的表外業務的綜合監管，對當前的跨國銀行監管具有很強的針對性和可操作性。因此，應該借鑒其它國家的經驗，將其管理要求、管理方式、操作規程，以及外資銀行對金融創新工具的應用規范和要求引入外資銀行監管的法規中來。

（四）明確監管部門的職責，直轄市監管部門內部的分工，在法規中健全和完善現場檢查制度。目前，我國對外資銀行的監管實行現場檢查與非現場檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監管部門對外檢查的統籌安排，但是由于既涉及稽核監督部門，又涉及職能監督部門，因此這一做法的一個重要前提就是明確監管部門內部的分工，加強彼此之間的協調和配合。在檢查內容上，應該加大對外資銀行的風險性檢查力度，規范對外資銀行的測評和監控。在檢查方法上，根據國際慣例，應該建立定性分析與定量考核相結合的現場檢查制度。比如引入國際通用的CAMEL和ROCA標準，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據ROCA標準評審。在每次檢查后根據評級結果給予外資銀行一個綜合評價，然后分別不同情況確定相應的監管制度和措施。

（五）進一步明確外資監管的國際合作，使外資銀行受到我國和母國監管部門的雙重監督，減少金融風險。根據國際慣例和我國國情，我國可在外資銀行監管的立法中規定，任何一家外資銀行都要毫無例外地受到母國監管機構的有效監管，而且這種監管是建立在統一和綜合的基礎之上的。這樣既能體現《巴塞爾協議》中的“母國監管”原則和“綜合監管”原則，又能彌補外資銀行監管中存在的漏洞。尤其是在外資銀行設立的程序方面，應規定必須得到我國和母國監管當局的雙方同意。這樣就可以發現并阻止那些不穩健經營銀行的跨國設立，避免給我國帶來潛在的金融風險。

（六）完善外資銀行的退出機制。在加強對外資銀行設立和經營過程立法的同時，還必須針對外資銀行的退出制定相應的法律規范，以避免外資銀行在退出時導致國內金融市場的波動，以及可能對其他相關經濟利益主體造成的損失。在對外資銀行監管的過程中，要通過有效的監管手段來保證法律的權威性。比如，限制外資銀行的網點擴展，避免外資銀行在我國境內形成地區壟斷，維護我國境內銀行的健康發展；限制外資銀行的最低資本額，保證有實力的外資銀行進來，并使其中的一部分存款保持在作為我國的存款；限制外資信貸資金的投向，從而將外資信貸資金導向有益于我國經濟健康發展的產業和部門。

篇6

據透露，僵持的核心問題有兩個：存款保險制度監管權的歸屬問題，以及具體監管權限范圍，即職能定位于單純“付款箱”還是包括前期處置、救助等職能。

據知情人士講，建立存款保險制度是一個比較靠前的任務，也列入了國務院法制辦2014年的立法計劃，但現在“誰也說不好今年能否順利推出”。

而在國務院日前批轉國家發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中，“建立存款保險制度”依然被列為今年的一項改革任務。

央行日前的《2014年第一季度中國貨幣政策報告》中，也再次提及要推進存款保險制度建設。

核心爭議點

據悉，央行上報的方案，已是在第一輪方案基礎上結合各部委意見再次修改后的方案，核心內容包括：監管權歸屬（設立一個存款保險基金，暫歸央行金融穩定局管），介入前期救助職能，差別化費率，強制保險。

先設立存?；鸲侵苯釉O立一個獨立存保機構，暫時放在央行金融穩定局之下，先把制度框架建立起來，積累資金，未來再考慮轉化成獨立機構，解決最終歸屬問題。央行的本意是想先把問題簡單化，以免導致獨立機構歸屬的爭執。

然而，在該“基金”應該具備哪些職能的問題上又生爭執。

據知情人士講，央行金融穩定局不甘心只充當該基金的投資運作和最終付款箱角色，認為職能“太淺太弱”，要求具備前期預警、救助、對問題銀行的并購重組等職能。

在2013年12月的一次論壇上，央行副行長劉士余曾講到：賦予存款保險基金或者存款保險基金的機構對投保機構早期糾正權，防止一部分機構將來會出現爛賬，尤其是它的資本充足率低于一定水平或者出現重大資產損失導致資產迅速下降的時候，存款保險公司或者存款保險公司的管理機關有權對其進行早期糾正。

《財經國家周刊》記者采訪的多位業內人士均提到，按國際慣例，國外獨立的存款保險公司發展的趨勢確實并非簡單付款箱職能，都對存款機構有一定的監管權。

但如果央行堅持存保基金按照國外趨勢行使監管職能，就必定要與銀監會目前所擁有的監管職能出現交叉。此外，涉及金融國資部分，財政部也有管轄權。

《財經國家周刊》記者同時從知情人士處獲悉，銀監會負責制定的“商業銀行破產條例”也已形成初稿，目前央行等部委已經提出了各自的修改意見。而央行對于該條例的立場是，要注重其與存保條例的銜接，避免二者職能范疇出現交叉。

但就破產條例初稿的內容來看，二者確實存在監管職能交叉重合的內容，而矛盾沖突的地方依然糾結在是否參與前期救助上。銀監會在破產條例方案中也同樣強調要擁有前期救助職能。

據悉，央行承接的存款保險條例和銀監會承接的銀行破產條例都是國務院的同步課題。但后者成文相對滯后一些，正式出臺時間也將晚于前者。

急需拍板人

《財經國家周刊》記者采訪的多位銀行人士認為，如果從宏觀的系統性風險控制和金融穩定的角度來看存款保險制度，監管權歸屬央行更合適；但如果涉及到具體處理銀行破產問題時，則銀監會的監管職權更貼近。

但總體來看，銀行人士偏向于存?；饸w于央行管轄?！耙驗榻Y算職能、賬戶、流動性管理都在央行?！蹦彻煞葜沏y行人士說。

“它是一個工具，這個工具將來可以跟央行其他的宏觀調控、審慎調控的工具結合起來。否則存保制度作為一個宏觀調控工具的功能有可能會被抑制，或者說有可能被弱化。”交通銀行首席經濟學家連平表示。

對于監管權重疊交叉的爭議問題，有人建議，存款保險條例可以先簡單化推出，形成制度框架，然后經過一些具體的銀行救助，或出現銀行破產的案例之后，再行調整，逐漸形成和完善細則。畢竟，利率市場化進程已使存保制度的推出迫在眉睫。

也有不愿具名的監管機構人員對《財經國家周刊》記者表示，不太贊成央行金融穩定局代管的存保基金有前期救助職能?！翱梢韵瘸闪⒁粋€基金，央行負責收著錢，負責最后支付，即存?；鹛娲嗽儋J款，這本身就已經是一個進步了?！痹撊耸空f。

此外，也有專家認為“多龍治水”未嘗不可。

對外經貿大學金融學院兼職教授趙慶明提到，很多國家存款保險制度都是成立一個公司制的獨立機構，尤其在大國，相關部門都有監管權，監管權存在重疊，但彼此互不影響，既有合作，又有不同。

“不光是人民銀行、銀監會有監管權，審計署、稅務部門也有一定的監管?！壁w慶明說，“2003年成立銀監會時，也不是把對銀行所有的監管權都給銀監會，央行金融市場司、金融穩定局后來陸續收回一些監管權?！?/p>

早在1993年，《國務院關于金融體制改革的決定》中就首次提出要建立存款保險基金。知情人士告訴記者，2006年，時任央行副行長蘇寧一度被擬任存款保險公司董事長，當所有人都感覺存保公司呼之欲出，但又莫名其妙地戛然而止。

2007年，由國務院法制辦牽頭，央行、財政部、銀監會、發改委聯合起草的存款保險條例就已基本完成，但一直處在征求意見階段；2008年國務院工作報告提出要建立存款保險制度，后因金融危機擱置。2012年7月，央行在《2012年金融穩定報告》中表示，我國推出存款保險制度的時機已基本成熟。

日前，央行行長周小川提出一兩年內實現利率市場化。而利率市場化的前提是建立存保制度，且存保制度并非一建立就馬上能實現利率市場化，中間仍需一個平滑期。

比如，中國大陸銀行業目前總存款額在105萬億元左右，如果按照臺灣地區和香港地區存保費率多為萬分之五計算，則一年的存?；鹗杖胫挥?00多億元。這就需要較長時間的攢錢過程。

因此，推出存保制度迫在眉睫。

“相關部門有必要摒棄部門小利益，從國家宏觀大局出發，盡快推出存保制度?！壁w慶明說。

多位受訪人士提到，眼下再多爭執討論均無意義，急需高層領導拍板決定。

存款保險并非萬能

隨著存保制度的討論曠日持久，一些新的問題和建議也陸續出現。

比如，對于“錢從哪里來”的問題，雖然央行已上報差別化費率方案，但銀行業內及銀行與監管機構之間始終未達成一致意見。

有人提出，在存保制度建立初期，宜簡單化采取統一費率機制。差異化費率必定需先建立一套風險評估機制，評估每個銀行的風險高低，過程復雜繁瑣。

也有某國有大行人士建議，可以有個最簡單的辦法，即直接從20%的存款準備金中劃出一個額度，央行過個賬，將其直接變成銀行的成本，拿來作為存款保險基金。

持此意見的不是個例，一位央行人士也提出，這樣做可以部分地解決間接金融向直接金融的轉化難題。

“如果央行簡單地降低存款準備金率，一定會進一步擴大間接金融，簡單的量化寬松，很可能又會進一步促使銀行擴大信貸規模，難以實現調結構的目的?！痹撊耸空f，“不如把高額的存準金拿出一部分，變為存?；?，激活資本市場，推動資本重組，更有利于中小企業?！?/p>

另外，廣東金融學院院長陸磊也在媒體上建議過，可以把國有銀行部分上繳利潤劃撥為存款保險基金，以豁免中小銀行或未來的“民營銀行”保費。

另一個新的問題是市場風險問題，將以國家信用為基礎的隱性存款保險制度，轉換成以合同安排為基礎的顯性存款保險制度，雖然是市場化的進步，但也無法保證是萬全手段。

在調研中，一位知情人士告訴《財經國家周刊》記者，央行金融穩定局曾就50萬元的賠付限額帶來的影響做了壓力測試，測試結果是沒有問題，“但他們的假想條件是小銀行存款不會搬家。”

該人士認為，小銀行存款會不會搬家的問題，要分而論之。

城商行和農商行存款搬家風險最大，在這類規模的銀行中，常是借助人脈關系拉大戶存款，50萬以上的儲戶占了總存款的80%，即存款中80%的儲戶都是高額存款，這些人如果存款搬家，風險可想而知。

但更小的銀行反倒沒有問題，如村鎮銀行等，因其沒有那么大額的存款，也就不存在上述風險。

篇7

關鍵詞：銀行 銀行監管 我國銀行監管法制

作者簡介：李金澤，法學博士，現在工商銀行總行法律事務部工作，已發表法學學術論文50余篇，獨著《跨國公司與法律沖突》（武漢大學出版社2000年版）。

一、我國銀行監管法制的現狀及存在的問題

自1949年建國以來，我國銀行監管法制歷經了建國初期的開創階段，計劃時期及主義市場經濟時期等三個階段。在社會主義市場經濟時期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業銀行法》(下文簡稱《商業銀行法》)標志著我國銀行監管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監管法制體系的核心。

《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規定審批，監督管理機構”、“按照規定監督管理金融市場”、“有關金融監督管理和業務的命令和規章”等監管職責，[1]這意味著專門性的代表國家的權威監管主體已經確立。該法還進一步為“金融監督管理”設了專章，共七個條文，規制人民銀行的監管職責，包括對金融機構的審批，金融機構業務的稽核、稽查監督、存貸款利率的監管、財會信息查核，以及政策性銀行的業務指導和監督等內容。[2]

《商業銀行法》則進一步明確地規定了商業銀行的業務范圍、設立的條件和程序、組織機構、銀行存貸款業務中的義務、謹慎性要求、禁止業務、財務報告、監督管理、接管和終止及違反法律的責任等內容。

與此同時，還有一系列的法規和人民銀行制定的金融規章涉及了銀行監管問題。比較重要的行政法規有：《儲蓄管理條例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》等。金融規章則更為繁多：《金融機構管理規定》、《信用卡業務管理辦法》、《貸款通則》、《支付結算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關于對商業銀行實行資產負債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業務中不正當競爭行為的若干規則》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》、《銀團貸款暫行辦法》、《離岸銀行業務管理辦法》、《個人住房貸款管理辦法》等等。

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兌現承諾

2006年12月11日對于中國銀行業是一個非同尋常的日子――從這一天起，我國銀行業將結束加入WTO后承諾的五年過渡期，開始與外資銀行進行面對面地競爭。根據此前的《外資銀行管理條例》，中國將按照國際規則給予外資法人銀行全面的國民待遇，中國銀行業全面開放邁出了堅實而重大的一步，商業銀行的競爭也將從國內層面提升到國際層面。從此，溫情的或殘酷的故事勢必陸續上演，市場生態將重建，中國銀行業市場由誰來主宰，若干時間后或能見分曉。不論市場的競爭鹿死誰手，金融服務的消費者福利增加是毋庸置疑的。

中國銀行業的開放總體來說是穩步向前、循序漸進的一個過程，且遵循了有限謹慎的操作理念。實際上，外資銀行在20世紀70年代末80年代初就開始進入國內了。當時，深圳市在內地引進了第一家外資銀行營業機構，此后20多年的時間里，外資銀行在國內有了很快和很好的發展。

回顧中國銀行業開放的路徑，在區域選擇上，最先只是開放經濟特區，外資銀行僅在經濟特區開設機構，接著又開放了14個沿海城市，最后是開放中國的內地城市，呈現出階梯式的發展。中國銀監會的公開資料顯示，在外資銀行的客戶對象范圍上，一開始只是批準其經營經濟特區內外國人的外匯業務，接著允許其經營中國企業、中國居民個人的外匯業務，進而允許其經營外商投資企業、外國居民的人民幣業務，然后是開放中國企業的人民幣業務，最后放開外資銀行經營中國境內公民的人民幣業務。

在不斷放松管制的過程中，外資銀行的服務對象和從業地域在不斷擴大，外資銀行從業機構數量、業務品種、業務規模不斷發展。截至2006年9月，在中國注冊的外商獨資和中外合資法人銀行業機構共有14家，73家外資銀行在中國設立了191家分行和61家支行，183家外國銀行在中國設立了242家代表處，外資銀行本外幣資產總規模達到1052億美元，占到整個銀行業資產總額的2％左右，外資銀行能提供的業務品種已經有100多個。

伴隨著《外資銀行管理條例》的頒布和中國銀監會對條例實施細則的正式施行，中國已經在法理和具體操作層面全面履行了入世時對銀行業開放的承諾，外資銀行在中國境內從業將不再受地域和業務范圍的限制。國內銀行市場全面開放時代到來，勢必將重構整個銀行業的市場生態。

為什么開放？

基本的經濟學理論和國際貿易與投資的事實表明，隨著經濟的不斷發展，各國國際貿易和投資活動也將日趨活躍，與此相關的國際支付清算結算業務，以及企業的國際融資需求增加等，要求一國銀行業在市場結構上多元化。改革開放以來中國的FDI數量持續不斷地增加，客觀上要求為中國境內的外國投資企業提供服務的外資銀行存在。事實上，盡管在加入WTO后的一段時期內，中國從時間、地域、客戶對象、業務種類、許可條件、總資產、營運資本、注冊資本以及從事本幣業務資格等多方面對外資銀行在中國銀行業中的份額進行調控，但在中國借助于對外貿易和外商直接投資拉動經濟增長的發展模式下，放開對外資銀行展業的限制是早晚的事。

開放國內銀行市場的另一重要考慮變量是，開放本身可以利用國際資源和外部力量對中國銀行業進行結構調整和重組，提高中資銀行的競爭力。中國的諸多銀行原本成長于特殊的社會和經濟環境中，某種程度上是帶有強烈本土色彩的特殊國有企業。中國的銀行系統曾存在大量問題，發展狀況并不樂觀。在經濟金融全球化的大背景下，與有著幾十年上百年經營歷史的現代西方商業銀行相比，中國銀行業在產權制度、公司治理、風險管理、人力資源、業務創新和產品開發、企業文化的培育等方面差距不小，且資產質量差、資本充足率不達標、盈利能力低、收入結構不合理、競爭能力不強、經營中受到政府干預等問題仍困擾商業銀行，傳統體制下的政府主導使銀行跟蹤捕捉市場的能力十分低下。銀行業的改革與發展需要外部動力推動，而WTO就扮演了這樣的角色。

2002年初的全國金融工作會議結束后，中國銀行業的改革與創新進入攻堅階段，從入世至今的短短5年間，中國銀行業的整體競爭力和運營能力發生了脫胎換骨的變化：建設銀行、中國銀行、工商銀行等國有大銀行和交通銀行、招商銀行、民生銀行等股份制銀行紛紛引進境內外戰略投資者，借助現代產權制度的力量建立和完善了現代銀行公司治理的基本架構，實現了境內或境外上市；在銀行的內部管理上，各家銀行普遍以矩陣式、扁平化的管理方式取代了以往的垂直型、直線式管理方式，大力引進“流程銀行”的概念取代傳統的“部門銀行”，并通過事業部、風險業務集中管理等模式大大提高了內控水平；陸續推出一大批創新型的業務和產品，金融創新能力和水準得以改善。同時，我國銀行業的資本規模、資產質量和資本實力不斷提高，平均不良貸款率從5年前的25.4%降到了目前的約7.8%，平均資本充足率達到了《巴塞爾協議》要求的8%的水平――許多跡象表明，一切都在往好的方面演變。

5年的改革發展使中國銀行業的整體狀況大幅提升，中資銀行已經初步具備了與外資銀行進行全面競爭的實力?；蛟S對中國躊躇滿志的銀行家而言，“狼”是來了，但“狼”不過如此，也許“狼”還會變成“羊”。換個思路看，雖然有WTO的承諾約束，但全面開放銀行市場可以營造更加良好而有效率的金融市場，可以進一步促進中國銀行業全面進行戰略轉型和業務重構，提升其核心競爭力。目前看來，這個目的似乎已經初步達到。

法人導向與審慎監管

此次《外資銀行管理條例》的亮點是對外資銀行實行法人導向與國民待遇原則。鼓勵外國銀行將其在中國內地的分支機構轉制為在當地注冊的法人銀行，允許其不受限制地全面經營外匯業務和人民幣業務，而外國銀行在國內的分行則只能吸納每筆100萬元人民幣以上的居民定期存款業務。銀監會等監管機構的主要考慮至少有二：首先，轉制后更有利于監管部門開展對包括外資銀行在內的銀行業金融機構進行更充分和有效的監管。按照國際監管分工慣例，外國銀行在本國以外的注冊法人銀行主要由當地的監管當局監管，而對于母行在海外的分行來說，其監管責任一般由海外母行的監管當局執行。其次，進行審慎監管，保護存款人的存款安全。由于信貸中存在的信息不對稱問題可能引致道德風險和逆向選擇，對從某種意義上來說在經營風險的銀行進行到位的監管和約束、保護存款人的利益是監管部門的天然職責。外國銀行的分行作為其海外母行的組成部分，一旦母行發生流動性風險或支付危機，風險會隨時傳播到這些分行，將使外國銀行分行所在國家的存款人無法得到優先清償保障，帶來損失。

法人導向本身是一種審慎性的監管制度安排。巴塞爾銀行監管委員會提出，監管程序的一個重要部分是各國監管者有權制定和利用審慎性法規的要求來控制風險，所以凡是為了保護存款人利益、防范銀行風險、維護金融市場穩健運行而采取的監管措施都符合審慎性的定義并得到各國金融監管當局的公認。

在全球化背景下，跨國銀行在任何地區、任何業務領域的風險都可能傳遞到分行，分行所在國監管當局難以對其實施風險隔離。而對于當地注冊的法人銀行則不同，監管當局可以進行風險隔離，最大限度地維護本國金融體系的穩定和保護存款人利益。按照國際通行的做法，外資法人銀行參加當地的存款保險，一旦發生支付危機，所在國監管當局就可以利用存款保險機制來補償存款人的利益。

盡管目前中國并未建立起存款保險制度，但外國銀行分行轉制為法人銀行以后，中國監管部門仍然可以通過資本充足率、貸款損失準備金、貸款集中度、大額資金流動性等的監測等對其進行更加有效及時的監管，最大程度保護國內存款人尤其是小額公眾存款人的利益。

這種做法并不是中國所特有。從國際范圍看，目前許多國家和地區都對外國銀行分行從事本國公民本幣業務實施了不同程度的限制，包括美國、歐盟、澳大利亞、加拿大、新加坡、俄羅斯、馬來西亞、新西蘭等都有類似的審慎性監管制度安排，這也符合WTO《服務貿易總協定》中允許成員為保護存款人利益和保證金融體系完整、穩定而采取審慎性措施的規定。據銀監會透露，為配合轉制的開展，監管部門除了專為轉制銀行開辟“綠色通道”，最大限度降低其轉制成本外，還采取了包括給予轉制銀行在滿足一些監管指標方面給過渡期、實行和中資銀行同樣的資本金標準等一些激勵措施。

國民待遇中的“走出去”

此次《外資銀行管理條例》的全面取消了外資銀行經營人民幣業務的地域和客戶限制，也將取消其他非審慎性限制，真正給外資銀行以國民待遇。提及國民待遇，這不僅要求在業務范圍、準入標準和監管標準上對外資銀行與中資銀行要一視同仁，也包括在其他方面如利率、稅收實行統一標準，以提供公平高效的競爭環境。不過，國民待遇作為世界貿易組織各成員遵循的普適性原則，本身是權力和義務的統一。在外資銀行“引進來”的同時，中資銀行也理應“走出去”，拓展自己的生存空間，享受國民待遇優惠光芒的照耀。

金融服務于貿易，銀行的國際化和全球布局必須緊跟著潛在利潤空間和現有的經營基礎走，跟著所服務的企業和客戶走。這就是許多國際性銀行主張的“銀行跟著客戶走”，即“客戶的經營活動走到哪里，銀行服務就擴展到那里”。應該說，銀行原本是本地化的，其國際化很大程度上取決于客戶業務的國際化所產生的現實需求。目前，我國企業的國際化步伐并不快，而且“走出去”有一個過程，這或許是多數銀行沒有積極“走出去”的一個重要考慮因素。

對于那些已經提前“走出去”在國外安營扎寨的國內銀行而言，其將面對所在國監管當局的諸多約束和自身如何發展的困擾。在監管層面，這或許需要國內銀行監管部門更多地與外國監管機構協調和磋商，更多地介紹和宣傳我國銀行業改革與發展所取得的巨大成就――可以向對方表明我國銀行業的穩健經營而爭取更多支持。在銀行自身發展層面，要重新整合現有海外分支機構和業務，確立新的發展框架，以產品導向為出發點，開發那些既具有國際金融市場效應又符合自己經營運作特點的金融產品、運作機制、風險防范技術和金融交易方式，將跨國銀行慣用的產品導向和地區導向有機結合起來。這應該是當前海外中資銀行需要認真對待的工作。

另外，中資銀行還要積極研究和投身國際金融市場，消除與外資銀行之間風險管理、成本控制、貸款定價、產品開發和金融創新等方面的差距亦是中資銀行未來應當做的文章。當然，加強中國經濟對其他經濟體的滲透力應是長期的和最主要的發展戰略。

《條例》后的市場生態

《外資銀行管理條例》和銀監會的操作細則公布后短時間即得到了許多外資銀行的積極回應，中國銀監會目前已經批準匯豐銀行、花旗銀行等九家外資銀行將境內分行改制籌建為法人銀行的申請。截至2006年9月末，這九家外資銀行在中國境內分行數量占外資銀行在華分行總數的34%，總資產占外資銀行在華總資產的55%，盈利占外資銀行在華盈利的58%。

中國銀行市場多元化格局必將帶來與以前不同的市場生態，未來中國金融市場由誰主宰是業內關心的重大問題。外資銀行在傳統存貸以外的高端業務和外匯理財等中間業務上具有優勢，中資銀行則在地緣、網絡、人民幣資金等方面占據先機，也許我們可以預期藉此金融開放之機培育出中國銀行業市場良好的金融生態，中外雙方在既有競爭又有融合的競爭中相互促進。

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國庫監管是指中國人民銀行及其分支機構在依法經理國庫､執行預算收支任務的過程中，依據有關規章制度對國庫資金核算和使用的全過程實施的監督和管理行為。包括對財政預算單位､征收機關､國庫經收處等部門在執行預算收支任務中涉及國庫工作以及與其緊密相關的其他業務進行的監督;對國庫業務機構辦理國庫業務的合規性進行監督;對轄內國庫業務辦理的合規性進行管理，對國庫資金風險進行防范控制等等。

國庫監管大體可劃分為內部監管和外部監管。內部監管主要指對國庫內部執行制度情況的監督檢查;外部監管主要是對財政機關､征收機關､國庫經收處､國庫集中支付業務的商業銀行等部門執行國家預算收支有關規定的監督管理。會計核算是國庫管理工作的基礎。因此，按照預算資金的時間流程，可以確定國庫監管范圍的上限和下限，國庫監管工作范圍是預算資金收支整個過程中與國庫工作密切相關的包含于國庫監管工作上下限在內的全部工作。

國庫監管范圍上限:依據《中華人民共和國預算法實施條例》､《國家金庫條例》和《中華人民共和國國庫條例實施細則》規定，國庫監管應該從經征收機關確認的預算收入資金從付款人賬戶劃出之時開始，此為國庫監管范圍的上限。國庫監管范圍下限:按照《預算法實施條例》第四十三條､第五十七條和第六十二條之規定國庫監管范圍的下限，就是按地方預算､根據財政部門開據的庫款支撥憑證將預算資金撥給指定的用款單位。用款單位若不按預算合理使用資金，則主要由財政､主管部門負責管理。

二､當前基層國庫監管工作面臨的嚴峻挑戰

(一)國庫監管法規制度相對滯后，不利于監管工作的有效開展

一是國庫監管工作的上位法規定不夠詳細，指導性不強?！吨腥A人民共和國預算法》和《中國人民銀行法》等相關法律，對國庫工作規定的相關條文比較原則籠統，均未對國庫監管工作做出明確､詳盡的具體規定和要求，可操作性不強，對實際監管工作開展發揮的參照借鑒作用不大。二是《國家金庫條例》及其《實施細則》雖然對國庫的基本職責和權限作出相關規定，但由于其制定于1985年，當時的一些相關規定與當前實際情況不相吻合，有的甚至明顯過時，很難適應國庫監管新形勢的需要。三是國庫部門出臺的制度規章法律層次低，且不夠系統，外部監督監管約束效力有限。當前國庫監管的工作部署主要出自人民銀行系統內部，相關制度規定也僅限定在對國庫內控制度建設､國庫業務處理風險要害環節､各個崗位工作人員履行職責情況等國庫內部監管范圍內。國庫人員在對外監管工作方面縮手縮腳，甚至退化到了“柜面監督”的微小領域，形成國庫內部監管日漸嚴格､外部監管依舊乏力的尷尬狀態。

(二)對國庫業務機構約束激勵機制不健全，增大日常監管難度

隨著地方行政區劃的變更和人民銀行分支機構整合力度的加大，基層國庫業務不可避免，但由于相關管理機制沒有得到相應完善，對國庫機構的監管相對薄弱。在管理權限方面，《預算法實施條例》第四十條明確規定:未設中國人民銀行分支機構的地區，由上級中國人民銀行分支機構商有關的地方政府財政部門后，委托有關銀行辦理。依此規定地方財政部門在決定國庫業務機構方面享有重要的協調､督導職責，但由于人民銀行和地方財政部門分屬不同行政序列，加之相當部分地方政府認為國庫分支機構的設置是人民銀行自己的事，機構存撤和日常管理完全依賴人民銀行，互相協調､共同管理的工作變成在人民銀行國庫部門內部唱“獨角戲”，工作的有效開展受到一定程度限制。經費撥付方面，按照國家相關制度規定:國庫支庫的代辦業務費，按受理各種原始憑證的筆數，以適當標準計付，具體計付標準和撥付辦法由上一級人民銀行與當地財政部門商定后，由當地財政撥付至人民銀行，再由人民銀行撥付至行。這就決定了在支付支庫的代辦業務費方面地方財政部門應履行義不容辭的付費職責。然而，由于缺乏操作性好､約束力強的相關制度規定，加之部分基層政府財政資金相對緊張，機構代辦業務費撥付不及時甚至拒絕履行付費義務現象時有發生，大大影響機構業務開展的積極性。

(三)國庫監管形勢日益復雜，面臨的挑戰更多

一是國庫業務范圍不斷擴大，涉及面更廣。目前國庫業務涉及到財政､國稅､地稅､海關､國土資源､環保､財監辦､社保､商業銀行等多個部門，國庫監管范圍隨之大大延伸，地方財政的國庫單一賬戶業務､國稅部門的出口退增值稅業務､財監部門的一般增值稅退稅業務､地方財政納入預算管理的非稅收入業務､地方環保部門的排污費征繳業務､國土資源部門的土地出讓金和新增建設用地審批業務等等，都是政策性強､牽扯面廣的業務，業務處理稍有不慎，就會給國庫工作質量帶來負面影響。二是國庫政策性資金受到商業占的可能性更大。隨著商業化經營意識的增強，國庫經收處受利益驅使，延壓稅款結算資金，以適當方式增加預算資金結算周期的傾向更加明顯，截留甚至挪用資金現象屢禁不止，國庫結算秩序不能得到很好維護。其他如地方財政以“往來款”方式將大量財政存款從國庫劃至在商業銀行開戶的財政集中收付中心，形成客觀存在的“第二國庫”，已經納入預算管理的非稅收入被大量人為滯留在各家商業銀行機關團體存款賬戶不能及時入庫等行為，大大削弱了人民銀行經理國庫的預期效果。

(四)監管主體間溝通協調不夠，監管效率大打折扣

在現行管理體制下，對國庫財政性資金征收､報解､使用的合法､合規性進行審核監管，國庫､財政､征收機關､銀行業監督管理機構均有一定監督管理權力，不同環節有不同的管理部門。實際工作中，地方財政部門的工作重心更加側重于督促各征收機關完成預算收入入庫進度，側重于預算單位按預算使用資金，至于預算收入資金在入庫過程，以及國庫資金在地方財政存款賬戶上滯留情況，則很少問津;征收機關重納稅申報，輕稅款繳納。財政部門､征收機關､國庫部門各管一段，互不相干，職責權限的劃分不盡明晰，客觀上造成了各部門都應對國庫資金進行監管，但又都不能徹底實施監管的“可管可不管”的不正常局面，重復監管和監管真空現象并存，職責既存在交叉又有斷檔。各部門間缺乏政策溝通意識，加之尚未健全穩定的定期信息交流溝通機制，相互之間對其他部門政策規定知之甚少，監管合力難以有效發揮。(五)現有國庫人員素質偏低，難以適應監管工作的需要

從人員數量方面看，目前在一個地級市中心支庫管轄范圍內，國庫經收處一般超百個，多則數百個，而基層國庫人員定編一般只有10多人，完成日常核算報解任務尚十分緊張，更無法對屬地國庫資金合法合規情況實施有效監督管理。從人員素質情況看，當前國庫工作對內部控制､資金安全和風險防范的要求更高，懂金融､懂財政､懂稅務､懂核算､懂調研､懂監管幾乎成了國庫工作人員必備的基本素質，然而，當前從國庫干部隊伍遠遠沒有達到上述要求，國庫業務量成倍增長，使多數國庫人員整日忙于日常核算業務工作，參加脫產學習､培訓的機會極少，人員素質與業務形勢發展要求相比差距較大，國庫外部監管工作尤顯乏力。

三､提高國庫監管工作效率的政策建議

(一)規范立法

建議結合國庫工作的發展狀況，對《預算法》､《預算法實施條例》､《國家金庫條例》､《條例實施細則》等法規關于國庫監管工作的內容進行重新定位和完善，站在不斷提升整個預算執行效果的高度，充實､豐富各預算執行部門在配合國庫部門業務開展中的職責作用，有效提高國庫的外部監管工作效率。合理確定各預算執行部門和商業銀行在預算資金收納､報解､入庫､支撥等各個環節中應負的主要責任，明確責任主體，建立健全獎懲處罰機制，體現立法功效。

(二)樹立財政在預算管理工作中的絕對權威地位，規范各預算執行部門的業務操作

一是真正維護地方財政部門在國庫機構選擇上的決策權力。充分體現地方財政部門對國庫業務的指導和監督作用，本著利益共享原則，在充分謀劃財政管理預算工作､提高財政預算資金社會效益和經濟效益的同時，合理考慮國庫機構的經濟利益，使其權力､義務與經濟收益趨于平衡､對等。調動商業銀行國庫業務的積極性，使其對地方財政真正負起責任來，從而實現財政､國庫､銀行等部門的利益雙贏､多贏。

二是全力加速財､稅､庫､行橫向聯網推廣進程。最大限度地減少預算收入入庫中間環節，加速預算收入無紙化辦公推廣速度，取消紙質憑證在征收機關､納稅人､銀行､國庫等部門的低效傳遞，以橫向聯網的強大功能優勢，影響國庫經收處及早撤出納稅大廳，削減預算資金在途風險隱患，提高國庫監管工作可操作性。

三是加快庫款支撥電子化推廣進度，積極拓展單一賬戶業務覆蓋范圍。推廣財政庫款支撥業務在財政與國庫部門之間的遠程控制與操作，實現庫款支撥業務電子化､無紙化。充分利用現代化支付系統的功能優勢，實現庫款按預算直達最終用款單位。逐步變商業銀行直接支付業務和授權支付業務，為人民銀行國庫部門直接受理直接支付業務和授權支付業務，拓展單一賬戶業務覆蓋面，取締財政集中收付中心中間業務操作，消除預算資金在商業銀行的人為滯留，為區支庫業務最終收歸人民銀行國庫部門經理創造先決條件。

(三)加強財政､征收機關與國庫部門的政策溝通與配合，規范業務操作

一是建立法規､政策溝通機制。地方財政部門要進一步發揮在預算制定與執行過程中管理作用，加強與上級財政的政策溝通與聯系，保證財政政策執行效果;組織征收機關與國庫部門之間的政策傳輸與輔導，在加強國庫外部監管方面多傾聽國庫部門的建議和呼聲。最大限度地讓國庫部門能夠及時､準確獲得相關部門最新的政策､制度信息，以增強國庫監管的權威性和有效性。

二是增強預算管理政策公眾透明度和國庫信息反饋的及時性。國庫監管工作的作用范圍可上至國家機關，下到普通百姓。特別是退庫業務，政策依據繁多，涉及各類經濟主體，國庫､征收機關､納稅人等各方需要有統一的政策標準。在日常工作中，要注重利用各種網絡､媒體優勢，搞好對服務對象的政策宣傳，增強預算管理政策的透明度，合理利用各種信息資源和人力資源，在提升國庫服務水平的同時，增強國庫監管工作力度和實施效果。

(四)搞好國庫工作人員業務培訓和現場指導

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(一)管理對象覆蓋面狹窄

《細則》第二條中關于“企業”的范圍的概念闡述為“國營企業、城鄉集體企業、聯營企業、私營企業”以及“中外合資和合作經營企業”，未包含“個體工商戶”、“民營企業”、“有限責任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。

(二)結算起點過低

《條例》第五條第八款規定“結算起點定為1000元”，即支付1000元以上現金就要履行應當以支票或者銀行本票支付;確需全額支付現金的，經開戶銀行審核后，予以支付現金。24年過去了，物價指數、經濟水平和貨幣形勢等和當時相比都發生了重大的變化，而1000元的結算起點已經不符合現實情況。這一現實情況給一些國有企事業單位在支付現金管理過程中，造成了極大的不便，如果執行《現金管理條例》，這樣難免會延誤辦事效率，給現金管理帶來困難，為此，一些單位就沒有完全履行或應付履行《現金管理條例》。審計部門在實施審計監督過程中，也不便操作。這就導致在現實中，執行單位不便執行，監督單位不好監督。

(三)開戶銀行對開戶單位的現金監督管理不到位

《條例》中第九、十、十一條規定的開戶銀行對單位庫存現金限額的核定、坐支現金額度的審批等，但在目前情形下很難操作。隨著我國金融市場的逐漸開放，銀行業的競爭越來越激烈，在這種環境下，開戶銀行出于自身利益的考慮，對開戶單位不敢檢查，發現問題更不敢處罰;在執行大額現金支付管理制度時，一些開戶銀行流于形式，沒有落實專人負責，賬表記錄不完整，少登、漏登或有意不登情況時有發生。更有甚者，有些開戶銀行對開戶單位支現用途的真實性和合理性根本不把關，不審查，不登記，敞開放行。

(四)對于大額現金缺乏有效管理

近年來，一些不法分子通過大額提取現金，從事偷稅漏稅、洗錢、販毒、行賄、詐騙、攜款潛逃等犯罪活動。由于《條例》的滯后，在引導轉賬結算、減少現金使用、監管大額提現行為、防止利用現金交易進行洗錢風險等方面尚未加以規定，導致一些金融犯罪活動脫控。目前，多數金融機構對大額現金支付的監控采用手工操作方式，尚未建立大額現金支付數據庫和實時監測系統，很難掌握開戶單位在本系統，特別是本轄區的大額現金支取情況，增加了反洗錢、防風險工作的難度。

(五)開戶銀行對開戶單位實施處罰權利難以實現

《條例》第二十條和第二十一條及《細則》第二十條中要求，開戶單位若違犯《現金管理暫行條例》，開戶銀行有權責令其停止違法活動，并根據情節輕重給予警告或罰款，但由于《條例》中規定的開戶銀行對開戶單位實施處罰權利缺少必要的法律依據。開戶銀行對開戶單位實施庫存現金監督管理缺乏現實基礎。

(六)《條例》未對現金替代性金融工具加以規定

隨著金融工具的不斷創新，個人支票、個人本票、網上銀行、個人結算賬戶等結算工具的推出和普及，可以替代現金的結算功能。但由于但《條例》及《細則》未及時進行修訂，未對這些新型結算工具的使用和管理加以規定，導致假借名目支取現金挪作他用的現象難以監管。

二、現金管理制度的現狀述評

(一)國內研究現狀述評

目前我國現金管理基本規章制度仍是執行1988年10月1日國務院頒發的《現金管理條例》及人民銀行制定的實施細則，《現金管理條例》及人民銀行制定的實施細則的施行，至今已有二十四年了，對鼓勵開戶單位使用非現金支付工具、限制使用現金支付工具發揮了一定作用，對維護全國支付清算秩序、金融秩序和征稅秩序有正面影響。隨著社會主義市場經濟的深入發展和金融體制改革的不斷深化，現金管理的思路、重點、模式、措施已經滯后于經濟和社會發展，現金管理制度已經不適應經濟發展的需要。馮卓茹(1995年)從六個方面提出了改革現金管理制度措施。簡錦恩(2004年)認為現金管理制度的基礎已經發生了根本性變遷，現金管理制度蘊含著變遷的契機。丁平、孫巖(2004年)分析了現行現金管理制度的缺陷:現行現金管理制度在監管對象上產生了空檔;商品流通的發展、交易行為的復雜化都對現行現金管理制度形成了較大沖擊;以銀行信用卡為代表的新型電子貨幣興起，對現行現金管理的監管手段提出了挑戰;銀行經營機制的轉換也對現行現金管理制度形成了沖擊。叢春琦(2006年)分析了現金管理在制度建設、結算渠道、金融機構經營方式、制度落實、監控手段、信息滯后等方面存在的問題，提出現金管理制度進行改革的建議。師自國(2010年)從保證市場的公正性、效率性和維護誠信的市場體系的角度，論述了加強現金管理的必要性，闡述了現金交易的軌跡隱匿性概念及其社會危害性，并從現金管理的主體、對象、目標、內容等方面提出了完善我國現金管理制度。姜志勤、李江峰(2012年)分析行政事業單位違反現金管理規定的主要表現形式，得出結論，應及時修改現金管理制度有關法規條款。國內研究表明，現金管理制度和法規滯后于經濟發展使現金管理工作處于無法可依的狀態中，會對國家宏觀金融政策的實施，中央銀行貨幣政策的有效傳導以及保持人民幣幣值的穩定形成較大的沖擊。因此，亟待加強和完善法規，盡快修改《現金管理條例》，從法律、法規上來重新確定人民銀行在現金管理中的地位、職責、權利和義務，避免人民銀行在現金管理中唱獨角戲，使現金管理走上法制化的軌道，使企事業單位和金融機構都能認識到現金管理的重要性，自覺維護企業各項支付結算法律法規。

(二)國外研究現狀述評

美國現金管理制度，以規范現金存取及現金交易為出發點，由此培育出美國公民非現金結算交易的生活習慣，為完善我國現金管理制度提供了成熟市場經濟國家的經驗借鑒。在美國，現金管理的職能由聯儲及財政部下屬的金融犯罪執法網絡(FinCEN)、國稅局、雕刻與印刷局(BEP)和造幣廠(USMint)共同完成，并沒有一個單獨的機構來管理現金。在法律制度方面，美國沒有專門的控制現金流通，鼓勵轉賬結算的法律法規。聯儲頒布的某些規范支票和電子支付的法律法規使得轉賬結算變得更加安全、高效和成本低廉，對轉賬結算有一定的促進作用。如今，美國已建成以《聯邦儲備法》為核心的一整套的現金管理系統，包括聯儲Q法則、《21世紀支票清算法案》、《銀行保密法》、《國稅法》、《2001年消除國際洗錢與反恐法》等。美國制定嚴格的現金管理制度，有效的防止了洗錢等金融犯罪，并且對行賄等犯罪也起到了抑制作用。張浩(2009年)，分析了美國現金管理法律制度框架，介紹了美國目前規范現金存取和現金交易的相關法律制度，為完善我國現金管理法律法規提供了成熟市場國家的經驗借鑒。盧靜(2011年)發現美國現金管理制度，以規范現金存取及現金交易為出發點，由此培育出美國公民非現金結算交易的生活習慣，為完善我國現金管理制度提供了成熟市場經濟國家的經驗借鑒。國外研究表明，我國由于缺乏類似美國這種嚴密的監管體系，國內一些政府官員能夠收受上萬元甚至幾十萬元的現金賄金，很大程度上是由于我國現金提取的監管體系不完善，監管體系作用無法發揮造成的。由此可見，重新構建我國現金管理體系非常必要。

三、現行技術條件下現金管理制度改革的可行性

(一)現行支付結算系統的完善為現金管理制度改革提供了技術條件

近年來，銀行積極疏通支付結算渠道，改善金融服務環境，促進了經濟發展。從技術發展實際來看，我國支付結算系統已逐步完善，銀行柜面轉帳、網上支付、手機支付等支付手段基本能滿足人們日常交易結算需要，減少現金使用，基本不存在技術障礙，現行支付結算系統的完善為現金管理制度改革提供了技術條件。比如，理論上說，無論單位與個人，1000元以上的交易通過轉帳完成與無技術問題。

(二)逐步完善的內部控制制度，是實現現金管理制度改革必要條件

內部控制制度，是指單位為了加強內部管理，實施的一系列規章制度。該制度管理的主要對象是單位的管理層和基層員工，通過制度規范單位員工的行為。內部控制制度，有利于規范企事業單位中工作人員的行為，使其遵循規章制度辦事，能有效地提高工作效率和工作質量，比如財務的工作，只有進行規范化的管理才能保護財產安全。有利于加強監督，管理層對基層的監督，讓這種監督有章可循，明確責任和義務。有利于將企事業單位的管理納入制度化、規范化、系統化的管理模式，實現企事業單位中財務管理的優化。逐步完善的內部控制制度為現金管理制度改革鋪平道路。

四、現行技術條件下現金管理制度改革的思路

(一)宣傳支付結算知識，轉變人們的思想觀念

目前，從技術發展實際來看，我國支付結算系統已逐步完善，減少現金使用，基本不存在技術障礙，事實上障礙來自人們的思想觀念!是舊的觀念在作怪，一是不習慣于對新技術、新的支付手段的運用;二是好象只有手持現金才是真的擁有財富。為此，各金融機構應加大支付結算業務宣傳力度，提高金融服務意識，普及結算知識，使社會公眾全面了解支付結算系統的方便性、安全性和快捷性，推動支付結算業務發展，較好地滿足了大眾對金融服務日趨多元化的需求，達到減少現金使用，有效控制利用現金進行各種不法交易的目的。

(二)調整我國現金管理目標

把掌控現金流向、打擊洗錢等違法犯罪活動作為現金管理的重要目標之一。把現金管理的重點由以控制現金投放為主，逐步向以防范和打擊利用現金進行違法犯罪活動為主轉移。通過加強現金管理，規范現金收支行為，監控各類經濟主體的大額現金存取和可疑資金交易，實現通過現金管理監控現金流向、有效預防打擊違法犯罪。

(三)完善現金管理的具體手段

1.拓寬現金管理的對象將個人及單位均納入現金管理范疇;把中國境內開立賬戶、進行現金支取活動的所有企事業單位和個人，納入到現金管理之中，使存款人在銀行進行的現金存取業務全部納入人民銀行的監督和控制之中，從而加強現金流動的管理。2.調整增加結算起點限額根據目前經濟狀況和物價水平，重新核定結算起點，建立采購與通脹率掛鉤的現金結算起點的調整機制，實行彈性結算起點金額制，或實行固定結算起點金額制。如可將原結算起點1000元放寬到5000—10000元。3.減少現金使用范圍，增加現金替代工具使用的規定應進一步減少現金的使用范圍，在金融條件具備的發達地區，尤其是城市企事業單位，結算起點之上的向個人支付款項通過支票、匯票、本票、向個人結算賬戶轉賬等方式支付。同時，增加對個人支票、個人本票、銀行、網上銀行、個人結算賬戶等現金替代工具使用的規定，要加大對結算工具的宣傳力度，增加公民的金融意識，提高使用結算工具的自覺性，引導轉帳結算，減少現金使用，以達到有效控制利用現金進行洗錢等不法交易的目的。4.適當放寬現金的使用范圍適當寬限現金使用范圍，如因采購地點不固定、不便利，生產或市場繼續，搶險救災，以及其他特殊情況和必須使用現金的允許使用現金。5.實行大額現金交易申報制度規定任何人向銀行業金融機構一次性或當日累計支取大額現金達到一定金額的，應填寫支取現金用途申報表，并由金融機構定期匯總、統一上報人民銀行。建議建立全國性大額現金支取監測數據庫，對大額現金交易實施有效監測管理;加強現金出入境監測，在出入境環節對大額現金的流出、流入進行審慎的監測，匹配現金的源頭、數量及用途。

(四)科學設置現金管理職能

(一)重新定位開戶銀行在現金監督管理中的作用

根據現實情況調整開戶銀行對開戶單位現金監督管理的規定及開戶銀行對開戶單位違反現金管理規定進行處罰的規定，以明確銀行對開戶單位現金管理的監督責任。

(二)增加國家職能機構在現金管理監督中的作用

1.明確現金管理的主體。建議明確由人民銀行統一負責現金管理工作，取消開戶銀行對現金的行政管理職能，規定商業銀行負責對日?，F金收支監測、登記，并定期向人民銀行報告大額及可疑現金交易信息。