涉及土地的法律法規范文

導語：如何才能寫好一篇涉及土地的法律法規，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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市國土局：

根據XX市國土局《關于轉發開展第1*個全國“土地日”宣傳活動的通知》精神，現將我局開展第十五個全國“土地日”宣傳活動情況匯報如下：

一、高度重視精心組織

按照省、市國土資源部門要求，我局黨組高度重視，認真準備,召開會議,專題研究和部署開展宣傳活動的內容和具體措施,成立了以分管局長為組長,各股室負責人為成員的宣傳工作領導小組,全面負責此次宣傳工作。并行文下發《關于開展第十五個全國“土地日”宣傳活動的通知》文件到全縣各鄉鎮土管所，要求認真開展緊扣主題、講求實效、形式多樣的宣傳活動。

二、宣傳活動形式多樣

（一）我局從6月20日起就開始到全縣各鄉鎮督促和指導宣傳工作，并根據各鄉鎮實際情況,本著求真務實的精神,在所轄區的繁華地段、集貿區、村莊交通道張貼和懸掛宣傳標語。部分鄉鎮土管所還組織召開了群眾座談會和村級土地信息員聯席會等，充分宣傳目前的土地政策和有關規定，在建制鎮還設立“6.25”土地日宣傳咨詢臺，接受群眾的咨詢、做好解釋工作。

（二）為了使我縣土地管理工作能上一個新的臺階，我局以“6.25”土地日為契機,一是及時編印了《國土資源管理法規宣傳手冊》500余冊，分別贈送給縣委、縣政府、人大、政協、縣直各單位、各鄉鎮主要領導,使領導干部了解土地管理政策。二是同時印發了旌德縣第15個全國“土地日”宣傳材料，重點宣傳了“基本農田保護制度、農轉用報批手續，什么是建設用地、宅基地的審批，鄉鎮企業建設怎樣用地”等內容。三是在縣城繁華地段設立大型土地法律法規及礦產資源法律法規知識咨詢臺，發放宣傳材料3000份，提供法律咨詢70余人次，宣傳展板8塊。四是在縣城梓山廣場、西馬路、和平路懸掛了“節約集約用地，促進科學發展”等土地日宣傳標語。五是集中3天時間利用宣傳車到全縣10個鄉鎮及縣城主要街道來回循環播放有關土地法律法規知識，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等重要決策性文件。六是通過旌德移動公司發送手機短信,“土地日”宣傳標語：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”、“落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制亂占耕地現象”和“合理開發利用礦產資源，促進礦業經濟長足發展”。七是通過旌德縣電視臺在黃金時間播放有關土地法律法規宣傳活動專題片，并在播放贊助電視劇的時間內播放滾動字幕廣泛向人民群眾宣傳。八是為進一步暢通法律法規宣傳渠道，擴大宣傳面,我局還在網站上將所有行政法規、國土資源法規、政策，各項制度，涉及與老百姓生產生活密切相關的政務公開的內容公開，任何人任何時候都可以點擊查詢。確保了國土資源管理工作深入人心，提高人們對保護和合理利用土地、礦產這一基本國策的法律意識。

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關鍵詞　房地產法規　教學內容　教學形式

1　房地產法規應用課程的教學目標和積極意義

中職房地產營銷與管理專業將房地產法規應用作為必修課程，這就說明了房地產法律在房地產行業中的地位，其積極意義在于：維護自身的合法權益，合理規避政策風險，發現經營漏洞，提高學生在生活和學習中處理現實問題的能力，即學習課程的過程去現行國家或地方房地產法律法規的變化，從而制定有利于經營的決策，同時，了解我國房地產法現狀與存在的問題，針對工作中出現的與房地產相關的法律法規問題，尤其是房地產交易登記過程中的問題能有較好的把握能力，具體而言，房地產法規應用教學的目標主要有以下三方面：

（1）主要通過房地產法含義、特征、原則以及我國房地產立法過程等的講解，使學生對房地產法有一個基本的認識。（2）介紹房地產開發過程中各個環節具體的法律規定，涉及范圍主要有土地出讓、國有土地上房屋征收與補償、房屋買賣、租賃、抵押、房地產估價、房地產贈與、繼承、物業服務等方面的法律規定；會結合房地產業實際操作，通過法律工具找出問題、分析問題和解決問題。（3）培養學生能夠運用所學房地產法律知識、法律關系，更好地處理工作和生活中的法律問題。

2　房地產法規應用課程教學特點

2.1　以專業課為底設計授課內容

一是將中職第一學期到第三學期的“房地產基礎知識”、“房地產經紀實務”、“房地產估價實務”等專業課程的內容簡化，融入到房地產法規應用課程中去。在課程設置上，前面提到的三門專業課是在房地產法規應用之前講授的，在房地產法規應用學習中，一些較為基本的概念如房地產、土地使用權、抵押、共同共有等都可以通過案例分析的方法去展示。但由于大部分的學生沒有法律基礎，因此會在授課中先復習案例中涉及到的房地產專業知識，之后再詳細向學生介紹有關法律的基本概念、原理等，如法律主體、法律關系、民法通則、合同法、物權法等基礎知識，重要的是解釋他們之間的聯系，有利于學生隨后學習案例分析、法規應用。

二是按照整個房地產開發的過程設計教學計劃。即從開發企業組建項目公司，通過拍賣市場取得土地使用權，其后向商業銀行抵押土地使用權來融資，再到房屋建設、驗收和銷售，最后到物業服務、組建業委會等，每一個環節都有不同的法律規定，都有其固有的操作特點和法律風險，按照開發過程去講解便于學生理解。

三是在向學生們講解房地產法律法規的基礎上，有意識地指導學生們獨立思考問題的習慣，同時，讓學生們思考在現階段法律法規現存的問題如何去解決和進一步完善。改革開放以來，隨著經濟的發展，我國的房地產法律體系日趨完善，提高了立法的層次，不斷地擴大其調整的客體，但我們依然看到，房地產法亦有其不少尚待解決的問題，例如法律法規間的沖突，立法層次急需提高，部分法律內容過于簡化、不合情理。

2.2　以中職學習學習的特點出發，探討不同的教學方式方法

與很多實操類的房地產專業課程相比較，房地產法規應用的教學內容是較為枯燥的，每節課都要向學生介紹不同的法律法規，為調動學生的學習積極性，筆者運用了：案例教學法、分組討論法、視頻分享法及律師講座法等方式，大大提高了學生的學習興趣。

首先是案例教學法，大大小小的不同案例匯聚于每一個任務或專題，使學生們都試著用生活中接觸過的經驗、學過的法律知識去分析，案例教學是采取分組的形式去進行，即每個小組成員約為四至五人，課前將討論資料打印好，分發給大家去準備。通過分析、討論加深對每個案例涉及法律法規的認識。

第二是上課討論，一定規模的上課討論、分析貫穿整個教學過程，例如對某個概念、原理或有關的案例，先讓學生分組討論，再由任課教師歸納總結。又如在講解房屋抵押時候，碰巧是我國汶川地震發生后不久，社會上在熱烈討論災區損壞的房屋的產權人應否還要繼續向借款的商業銀行歸還貸款的事情，于是將這個真實案例展示在課堂上，同時列舉了相關的法律法規和條文，學生們集思廣益，學到了不少法律知識。

第三是視頻的觀看。在分析某一個法律任務時，可以提前將準備好的案例視頻播放出來，使學生們有一個較為直觀的認識，同時，可以增加他們的理性認識，更能活躍上課的氣氛。教學的視頻必須貼合實際生活和學習，勤于更換，不用年深日久的視頻，要與時俱進。

第四是創造機會去法院旁聽，讓學生邁出課堂，切身處地在法庭看到法官的審判、律師的辯護，體會到在上課時候枯燥無味的法律法條在法庭上竟成了強有力的依據。從法庭回來后讓學生針對案件進行分享。

3　授課中存在的問題及思考

一是內容整合、課時再安排。房地產行業是極受政策影響的行業，學習房地產法律法規和相關政策對房地產專業的學生尤為重要。如果課程學時安排每周兩個學時的話，很難在短期內將涉及如此浩瀚的房地產法律體系完整地展現，充其量只能是蜻蜓點水或只講重點章節，更缺乏足夠的學時去講解及進行上課探討分析。所以，學時應增加為每周四至六個學時，此舉有利于提高房地產法規應用課程的學習效果。

二是教學視頻的收集或制作。除了利用網絡資源下載、書店購買或圖書館查詢等方法，還可以調動所有學生的積極性，如讓他們演繹某些案例，如物業服務中的業主收樓、買賣雙方由于合同糾紛而做的調解、業主大會開會選舉代表等。

三是資金的投入?？傮w來說，專任教師普通形式的授課并不需要資金的使用，但如果采取創新形式、用多種教學形式去教學的話，如移動課程、在外參觀、邀請律師或專業人士來分享、訪談會等，就需一定的資金支持。

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關鍵詞：食品安全監管 法律法規 執行力 探究

民以食為天，食以安為先。食品是人類賴以生存和發展的最基本的物質條件，其質量的優劣直接影響到人們的生活質量和健康水平。近年來，我國在食品安全監管上取得了一定的成績，食品安全狀況總體上有了明顯的改善。然而，現實生活中食品安全問題接連不斷發生，給人們飲食生活和身體健康造成威脅，同時也凸顯出我國在食品安全監督管理工作中還存在一些問題。因此，提高食品安全監督管理工作中的執行力是當務之急。

1.影響食品安全監管中法律法規執行力的主要因素

1.1 食品安全監管中適用的法律法規系統性和完整性較差

我國現已頒布的涉及食品監管的法律法規數量多達十幾部，總體性法規《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國農業法》等這些法律僅對食品質量作了一些概要性規定，由于出臺時間早，標準要求低，覆蓋面窄，難以充分顯示新形勢下消費者對食品安全的需求。此外，有些法律法規在制定時,并沒有充分考慮食品安全問題。當食品安全問題成為突出問題時，就顯得很不適應。我國現行的《中華人民共和國標準化法》就是如此，該法在總體上偏重于工業產品標準和強制性標準，而農產品的產品質量標準多為推薦性標準，而要解決食品安全問題，必須制定強制性標準。1998年機構改革之后，我國已形成了由國家食品藥品監督管理局、農業部、商務部、衛生部、國家工商行政管理局、國家質量技術監督檢驗總局等多個部委共同按職能分段監管的體系，2004年9月，國務院再次對有關部委的職責分工加以調整和明確。

1.2 食品安全監管中適用的法律法規條款籠統，可操作性差

一些法律法規規定的比較原則和寬泛，缺乏清晰準確的定義和限制。如《刑法》對于生產銷售假冒偽劣產品金額5萬元以上有相對明確的處罰措施，而對于銷售金額5萬元以下算不算犯罪就沒有明確界定；有些法律條款只定性不定量，或者法律概念有歧義；有些條款已經不能適應變化了的新形勢、新情況，甚至完全過時，對當前復雜的市場經濟條件下的實際問題約束力較低，可操作性不強。

1.3 食品安全監管體系的權限不明、職能不清

一是多頭執法，影響監管效果。由于食品監督管理部門多，部門之間自行其事，部門之間不能形成有效合力，監管責任就難以落到實處。因此，出現問題相互推卸責任；二是執法部門以罰代管、以罰代刑，影響法律的嚴肅性；三是執法部門立法、執法、判罰三位一體，影響公正性。即執法部門既是法律法規的起草者，又是執法者和判罰者，因此會不可避免的滲入執法部門的利益，影響法律法規的公正性。

1.4 食品安全監管過程缺乏規范化和持續性

我國目前在打擊假冒偽劣食品，保證食品安全的執行過程中缺乏規范化和持續性，往往在出現重大食品安全事故后，有上級行政機關命令，進行一陣風式的檢查、處理，當這陣風過后，假冒偽劣商品又會重新泛濫。這種缺乏規范化和持續性的打假過程，無法從根本上解決食品安全問題。

2.提高食品安全監管中法律法規執行力的有效對策

有關食品安全法律法規和標準體系是管理和監督食品安全的基礎和依據，完善的法律法規標準體系將在食品安全管理和監督方面起到不可替代的作用。因此，食品安全法律制度應當涵蓋從土地到餐桌的全過程，應當按照社會分工和社會協作的辨證統一關系來設計食品安全法律法規的保障體系。

2.1 因地制宜制定食品安全管理辦法，整合現有法律資源

《中華人民共和國食品安全法》是我國食品安全最高效力的食品安全基本法，規定食品安全的基本問題，并對現有的有關食品安全的法律法規、條例、標準、規范等進行認真清理、補充和完善，將散存于各法律法規中的有關食品監管的內容進行有效整合，盡可能減少和避免立法和執法上的相互沖突，解決法律體系的混亂，保持法律的同一性；同時，食品安全立法還覆蓋“從土地到餐桌”的食品鏈的所有環節，確保食品安全的完整性。各地要因地制宜制定食品安全管理辦法，不要留有盲區，以確保食品的安全性。

2.2 參照國際食品安全法典，完善食品安全法律法規體系

以國際現有的食品安全法典為依據或參考建立我國食品安全法規體系，建立與時俱進、重在防范，科學、全面的食品安全法律體系，以食品安全基本法為龍頭，其他具體法律相配合的多層次的立體框架的食品安全法律體系。其中食品安全基本法規定食品安全的基本問題，各種部門法對基本法的某一方面進行更加明確的規定。這些方面應該包括：標準化、產地環境認證、質量體系認證、產品認證、標簽管理、投入品（農藥、獸藥、飼料、肥料、激素、添加劑等）使用，質量監督檢查、食品安全評價和質量召回等方面的法律法規。

2.3 采用等同等效的國際標準和技術法規，消除綠色技術壁壘

在整個與食品質量安全有關的領域，首先，大力推行目前CAC(食品法典委員會)、ISO（國際標準化組織）等已經開始使用的食品安全法規、標準、技術規范、指南和準則，加快在標準體系上與國際接軌；其次，在整個食品產業（從土地到餐桌）推行HACCP,ISO9000,ISO14000及有機食品標準認證認可工作，從食品安全的全程監控著眼，把標準和規程落實到食品產業鏈的每一個環節，消除綠色技術壁壘。

2.4 建立強制性的食品安全標準化體系，提供食品質量安全技術保障

加強與國家質量監督檢驗檢疫總局標準化委員會的合作，以統一協調管理，推進我國食品安全控制技術規范與標準的制訂和修訂工作。從整個食品產業鏈的全過程對我國現有的非強制性標準、行業標準、地方標準等進行重新制定或修訂，從保障人體健康安全的角度，統一各類食品強制性標準條款內容，消除現有標準互相矛盾和抵觸或者有些食品生產環節根本就無標準可依的現象，為檢驗檢測部門提供強有力的技術依據，從根本上杜絕不法廠商利用國家標準的漏洞牟取不正當利益，切實把不符合強制性國家標準的食品拒之于流通領域之外，保障人們的身體健康。

2.5 強化法律法規懲罰力度，賦予食品監管部門更充分的權力

堅持貫徹“從源頭抓質量”的方針，對食品生產加工及相關企業（包括食品添加劑、食品包裝材料等）實行強制性管理是提高食品安全水平的基礎。為此，要擴大執法部門的檢查權，加大對違反食品質量安全法律法規制定的懲處力度，強化對食品生產加工企業的日常監督管理，確保食品安全法律法規的執行力和可操作性，做到令行禁止、政令暢通。目前，在我國實行對米、面、油、醬油、醋等類食品實行食品安全市場準入制度，從運行情況來看，普遍存在著執法不嚴，違法不究或處罰較輕等問題，對食品安全獲證企業未能實行連續持久的監管，許多中小食品生產質量管理制度名存實亡，產品出廠基本上不檢驗，檢驗設備常年不使用。因此食品安全是比其他任何一種與健康相關的政府活動更需要連續的和強制性的管理，對于那些生產、制造、銷售有毒有害的食品的企業或經銷商，無論其生產或銷售數量的大小，都要移送司法機關追究刑事責任，并罰其傾家蕩產，使其永無東山再起的基礎和條件；財產刑和人身刑同時執行，在一定程度上可以限制假冒偽劣商品的泛濫。

基金項目:黑龍江省教育廳科學技術研究項目（項目編號11525083）。

參考文獻：

1.王悅.我國食品安全法律監管制度體系研究[碩士論文]，武漢：華中農業大學，2007

2. 張星聯，唐曉純.食品安全問題產生的原因及對策[J].食品科學，2005（5）

3.王兆華，雷家肅.主要發達國家食品安全監管體系研究[J].中國軟科學，2004（7）

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【關鍵詞】物權法 抵押登記 不動產 登記制度

一、典型案例及其基本情況

2007年12月10日，河南省某市工商行政管理局為抵押人河南宏興建材經營有限公司和抵押權人中國銀行某市分行辦理了180萬元的動產抵押登記書，其中抵押物一欄填寫為“鋼瓦、槽鋼、角鋼”等建材。事實上，這批鋼結構建材在辦理抵押登記時，已建成為鋼結構廠房。后因該貸款到期無法償還本息，抵押權人將抵押人訴至該市人民法院，人民法院于2008年6月30日到該市工商行政管理局查閱并復制了該動產抵押登記案卷資料，目前此案仍在審理中。

二、案例引發的關于抵押登記的爭論

本案中，關于債權與債務的關系已無異議，爭論的焦點在于抵押登記的效力問題，即抵押權人是否有權對作為抵押物的鋼結構建材進行處置。

1、認為抵押登記有效的理由

一方認為，根據《擔保法》、《物權法》和國家工商行政管理總局《動產抵押登記辦法》的有關規定，工商行政管理部門可以辦理企業、個體工商戶、農業生產者以“生產設備、原材料、半成品、產品”抵押的動產抵押登記。同時，《物權法》對動產抵押實行“登記對抗主義”，第一百八十八條規定：“以本法第一百八十條第一款第四、第六項規定的財產或者第五項規定的正在建造的船舶、航空器抵押的，抵押權自抵押合同生效時設立；未經登記，不得對抗善意第三人”。另外，《物權法》第一百八十九條規定：“企業、個體工商戶、農業生產經營者以本法第一百八十一條規定的動產抵押的，應當向抵押人住所地的工商行政管理部門辦理登記。抵押權自抵押合同生效時設立；未經登記，不得對抗善意第三人。依照第一百八十一條規定抵押的，不得對抗正常經營活動中已支付合理價款并取得抵押財產的買受人”。

本案中，動產抵押登記書中抵押物分別填寫為鋼瓦、槽鋼、角鋼等建材，屬于《物權法》中規定的“生產設備、原材料、半成品、產品”范疇，按照《動產抵押登記辦法》規定，某市工商管理局有權辦理這些形態動產的抵押登記，因此，抵押登記有效。

2、認為抵押登記無效的理由

另一方認為，按照民法的劃分，動產與不動產的劃分是以物是否能移動并且是否因移動而損壞其價值作為標準的。按照這一標準，鋼結構廠房是一種由鋼材等組成的特殊建筑物或地上定著物，不能移動或者若移動則損害其價值或用途，因此，鋼結構廠房在性質上屬于不動產。

根據《物權法》第一百八十七條“以本法第一百八十條第一款第一項至第三項規定的財產或者第五項規定的正在建造的建筑物抵押的，應當辦理抵押登記。抵押權自登記時設立”之規定，對不動產抵押擔保物權的設定實行“登記生效主義”。又據《物權法》第十條“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定”和第二百四十六條“法律、行政法規對不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法作出規定前，地方性法規可以依照本法有關規定作出規定”之規定，《物權法》對不動產抵押登記有明確要求。

本案中，用于抵押登記的鋼結構建材在辦理抵押登記時就已經組建成了鋼結構，應該視同鋼結構廠房。但是，目前無論是法律、行政法規，還是地方性法規，均未建立不動產“統一登記制度”，未明確統一登記的范圍、登記機構和登記辦法。因此，某市工商行政管理局無權為已經組建成了鋼結構廠房的鋼瓦、槽鋼、角鋼等材料辦理抵押登記，抵押登記無效。

三、關于我國現有不動產登記及抵押登記制度的分析

1、關于動產、不動產，相關法律法規已有明確區分

《擔保法》第九十二條規定“本法所稱不動產是指土地以及房屋、林木等地上定著物。本法所稱動產是指不動產以外的物?！绷硗?，民法對動產、不動產的區分也有說明，即不動產是指不能移動或移動就會損害其價值的物，不動產主要指土地及土地上的定著物；動產是指能夠移動而不損害其價值或用途的物。因此，本案中抵押物由于在辦理抵押登記時就已經組建成了鋼結構廠房，屬于“土地以及房屋、林木等地上定著物”，屬于“不動產”范疇，辦理抵押貸款時不應辦理《動產抵押登記書》，而應辦理《不動產抵押登記書》。

2、《物權法》明確規定不動產抵押需要辦理抵押登記

財產抵押是重要的民事法律行為，法律除要求設立抵押權要訂立書面合同外，還要求對某些財產辦理抵押登記，不經抵押登記，抵押權不發生法律效力。根據《物權法》第一百八十七條規定：“以本法第一百八十條第一款第一項至第三項規定的財產或者第五項規定的正在建造的建筑物抵押的，應當辦理抵押登記。抵押權自登記時設立?！币虼?，按照《物權法》第一百八十條第一款第一項所列“建筑物和其他土地附著物”等財產抵押時，需要辦理抵押登記。

3、目前不動產登記實際上依照原有法律法規辦理

現有的不動產主要包括地產、房產以及林產、水面、灘涂、道路等。由于《物權法》頒布后，并沒有法律和行政法規對不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法作出規定，地方性法規也無相關規定，所以，目前房產、地產等不動產的登記和抵押登記，實際上仍依照《擔保法》、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》、《土地管理法》、《房地產管理法》、《城市房地產管理法》、《森林法》相關規定等辦理。另外，部分地區制定了《森林資源資產抵押登記辦法》等地方性法規，以對特定的不動產抵押登記作出規定。

4、《物權法》與《擔保法》等法規沖突，導致原法律法規關于不動產登記和抵押登記的法律效力存在爭議

《物權法》頒布后，其第一百七十八條規定“擔保法與本法的規定不一致的，適用本法”，其第十條規定“國家對不動產實行統一登記制度”。根據“新法優于舊法”原則，由于《擔保法》、《土地管理法》、《房地產管理法》及地方性法規關于登記和抵押登記的規定與《物權法》關于不動產統一登記制度的規定產生沖突，自2007年10月1日《物權法》生效時，這些法律法規關于抵押登記和抵押登記的條文，以及按照這些法律法規辦理的新的登記和抵押登記，已面臨是否仍具有法律效力的爭議。另外，原有法律法規未能覆蓋的其他不動產，如本案

中涉及的鋼結構廠房，面臨登記和抵押登記無法可依的境地。

四、解決爭端的相關建議

1、最高人民法院應作出司法解釋

最高人民法院應及時對《物權法》中關于不動產登記的條文作出司法解釋，承認目前依照原有法律法規辦理的不動產登記的法律效力，保證不動產登記有法可依。在法律、行政法規對不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法作出規定前，各地地方性法規未依照《物權法》有關規定作出規定的，應當按照原《擔保法》、《土地管理法》、《房地產管理法》等法律法規對不動產的登記規定辦理，其效力受法律保護。

2、盡快建立統一的不動產登記法

我國現行的不動產管理體制，實際是對不動產中的建筑物、土地、森林、水面、灘涂、道路等分別制定部門規章意義上的不動產登記規則。這些規則較為散亂而且與《物權法》相沖突，所以，可根據《物權法》、《擔保法》的有關規定，參考《動產抵押登記辦法》，制定一部統一的不動產登記法。同時，應盡快對“不動產的范圍”、“不能進行抵押的不動產范圍”、“需要進行登記和抵押登記的不動產范圍”作出規定。如“本法所稱不動產是指土地以及房屋、林木等地上定著物”；“抵押的不動產應屬于可以抵押的財產范圍，法律、行政法規規定不得抵押的不動產不能進行抵押”；“企業、個體工商戶、農業生產經營者以其所有的土地以及房屋、林木等地上定著物抵押的，應當向抵押人住所地的不動產抵押登記機關辦理登記?！?/p>

3、設立統一的不動產登記機關

我國不動產登記機關分散，各種不動產的登記所屬的機關不同，導致不動產登記不統一，從而引起不動產物權登記法律基礎不統一，嚴重妨礙不動產市場的健康發展，因此，必須設立統一的不動產登記機關。由于各行政管理部門的局限性，可由縣級以上人民法院（也可法定其他機關或設立新的機關）擔任不動產登記機關，并強化其服務社會主義市場經濟體制下不動產市場交易的司法功能。除指定的統一登記機關外，原有的不動產登記機關，如地方土地管理部門、房產管理部門、林業管理部門、工商行政管理部門不再承擔不動產登記和抵押登記職能。

4、應用統一的不動產登記辦法

以往由于不動產登記基本制度不統一、登記辦法也不統一，從而不利于保護當事人權利。因此，應統一登記的辦法，以科學、高效的登記程序規范當事人登記行為和登記機關的職務活動。其中，對登記和抵押等的不動產范圍、應當提交的文件、《不動產抵押登記書》應當載明的內容、《不動產抵押登記書》設立日期、不動產抵押登記的效力、不動產抵押合同變更和《不動產抵押登記書》內容變更辦法、辦理注銷登記的辦法、社會查閱不動產抵押登記證書的辦法等，要作出明確具體的規定，避免可能出現的登記失誤、效力爭議和欺詐行為。

5、制發統一的不動產權屬證書

當前，我國由于登記體例不統一，存在著地權證、土地權使用證、房地產權證、房屋產權證、林權證等多種不動產權屬文書并行的情況。不動產權屬證書不統一，不但加重了權利人的經濟負擔、加重了不動產市場規范的矛盾，而且加劇了不動產管理機關相互的爭執。且由于不動產權屬證書是國家公信力保障發揮公示作用的，多樣化的權屬證書對其公示職能構成傷害，從而影響其反映物權狀態、保障不動產物權變動安全的根本功能。故我國應當實行不動產權屬證書統一，建立統一的不動產權屬證書制度。

【參考文獻】

[1] 中華人民共和國物權法[EB/OL].國家法規數據庫.http：//省略.

[2] 中華人民共和國擔保法[EB/OL].國家法規數據庫.http：//省略.

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農村宅基地管理的問題與對策

農村宅基地管理是國土資源管理最基層、最前沿的工作，直接涉及到農民的切身利益，事關農村的社會穩定與和諧。近年來，隨著農村經濟的快速發展，農民生活水平不斷提高，加上新農村建設、土地綜合整治、集體土地流轉等新方針政策的出臺與實施，農村宅基地管理成為了國土資源管理的重點、熱點和難點問題之一。

一、現狀與問題

經過二十余年土地管理法律法規的貫徹實施，農村宅基地管理基本走上了法制化、規范化的軌道，對于保障農民居住權利、加強耕地保護等方面發揮了重要作用。隨著經濟社會的不斷向前發展，農村宅基地本身性質以及面臨的環境發生了很大變化，農村宅基地管理也不斷顯現一些問題，有的問題還表現得比較突出。加快對宅基地管理的改革創新成為當前社會各界關注與熱議的重點，當前有些地區探索實施的一些改革模式也招致評論與爭議。歸納起來，當前宅基地管理存在的問題主要有：

1、建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農村建房缺乏統一規劃，盡管在推進新農村建設過程中有些地方制訂了村莊建設規劃，但規劃的控管作用并不明顯，加上農村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農民建房選址比較困難，現實當中往往出現公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。由于農民大多屬單門獨院選址建房，加上在宅基地供應上現行的是集體所有、農民無償獲得和無償使用的制度，造成農村宅基地供應上的“大鍋飯”，讓農民有多占地、占好地的沖動，在占用土地上貪大求全，除修建房屋外，還要修建畜舍、廁所等附屬設施，加上房屋四周堆占破壞影響的土地，占地面積往往會突破各地規定的標準。另外，農民圖進出方便，各家各戶還要獨修建道路，這樣占用的土地面積就更大了。

2、違法占地現象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現實需求與土地法規政策約束之間的矛盾，農民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農民不等批準“先斬后奏”。這些都導致農村違法建房案件易發多發。在農民建房違法案件查處當中，法律規定只能補辦手續或，而農民違法所建的房屋按照規定能補辦手續的僅為少數，大部分要。但真正要拆除農民用大半輩子乃至一輩子心血蓋起來的房屋，現實情況中是很難行得通的。正因為違法建房難以拆除到位，違法者形成有恃無恐的心理，造成違法建房惡性循環。

3、流轉遭遇瓶勁，改革勢在必行。隨著近年來經濟社會的快速發展，農村人口逐步向城鎮集中，一些在農村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現處置。另外在某些情況下，如城市郊區、城鄉結合部以及經濟較發達的農村，城鎮人口和貧困地區的農民希望跨地區、跨城鄉購買宅基地，這些年出現的“小產權”房就是鮮例。按照現行的土地管理法律法規，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅使，這些年農村宅基地私自轉讓和房屋買賣時有發生，自發形成農村宅基地非法流轉的隱形市場。加快集體土地管理改革創新，促進集體建設用地有序流轉已迫在眉睫。

二、原因剖析

困擾當前農村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機制體制方面的原因。

1、現行法規政策欠完善，操作性不強。至今，我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規，農村宅基地的管理只限于土地法律法規的個別條文和相關政策性文件，數量少，效力層次低。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地管理方面的立法明顯滯后，并且操作性不強。如對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執法實踐來看，在以人為本的執法環境中，此規定執行難度很大，可操作性不強且難以執行到位，導致村民違法占地建房得不到有效制止。

2、規劃管理滯后，農村陋習影響深遠。長期以來，在規劃管理上普遍存在重城鎮輕農村的思想，對農村規劃投入很少，大多數鄉鎮村莊沒有規劃，導致農村住宅建設無章可循，雜亂無序?？傮w上來看，農村宅基地只在土地利用總體規劃上確定一個數字規劃，與實際差距較大，沒有落實到具體村莊和地塊的點面上，村莊規劃和控制性詳細規劃普遍缺乏。近些年來，少數經濟條件好的鄉鎮雖然搞了規劃，但大都不夠成熟，有的規劃不是十分科學合理，只注重新房整齊劃一，而忽視了對舊宅基地的改造利用，造成農民建房的盲目性和隨意性。另外，農民建房受農村一些陋習的影響十分深遠，如農民在修建房屋時，就坐向、看風水、講龍脈相當盛行，選宅基地不是先請基層國土資源所人員察看，而是先請“風水”先生，“風水”好了就行，哪怕法律禁止也要強行修建，特別是“風水”好的地段甚至出現搶建現象。

3、執法過于疲軟，監管存在缺位越位。雖然近些年來，國家對土地管理的重視程度一度上升，監管政策也相繼出臺，但在土地執法上，還一直處于“軟肋”狀態，主要表現在土地強制執行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發《責令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規未賦予土地執法監察人員一些必要的強制執行方面的權力。土地問責過松過軟。對農民違法建房大都采取罰款方式變通了結其違法行為，真正拆除違法建筑物、追究法律責任的寥寥可數。在監管問責上，失之過寬，究之過軟，起不到應有的警示作用，在基層干部職工心中，對農民建房管理“因公違法”、“法不責眾”的心理普遍存在。有些地方土地問責的地方保護主義還比較突出。在日常監管方面，存在缺位越位的現象，如有些國土資源部門處于唯錢管地的狀態，出于部門利益追求和生存考慮，忽視、放松甚至“放縱”農民建房用地管理；有些鄉鎮政府在國土資源管理體制改革后，對農村土地管理重視不夠，履責不到位；有些村干部以土地所有者和管理者的雙重身份，越權、越位審批；另外，涉土管理的相關部門在政策銜接和工作步調上也不是很協調有序。

三、工作建議

加強新形勢下的農村宅基地管理，必須對當前宅基地本身的性質、功能以及環境有一個正確的認識，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規、機制體制入手，勇于創新，大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。

1、健全宅基地管理法律法規。要借《土地管理法》修改之機，加快農村宅基地立法工作，國家可出臺《農村宅基地管理辦法》、《農村集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規，同時要配套建立完善的違法處理、管理收費、失職問責等方面的政策文件，綜合運用法律、經濟、行政的措施，使農村宅基地 的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對現有關于宅基地管理方面的法規政策要進行修改完善，特別要注重其可操作性，增強法規政策的執行力。

2、加強宅基地規劃管理。嚴格按照控制建設用地總量、合理布局、改善居住條件、保護耕地的原則，因地制宜，科學制定適合農村宅基地發展的村莊建設規劃，合理地規劃村莊、農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模，同時要結合新農村建設，加大農村基礎設施建設投入，創造農民集中成片建房、節約集約用地的平臺。要本著節約集約用地的原則，加強農村宅基地用地計劃控制，嚴格控制新增宅基地用地計劃，嚴格控制新增宅基地用地標準，把農村宅基地[文秘站:]新增用地計劃指標和農村建設用地整理新增的耕地面積掛鉤，對宅基地實行總量控制。

3、規范宅基地審批管理。要加強鄉、村、組三級的審核作用，基層國土資源所要全程參與農村宅基地從申請到確權登記的整個過程，真正做到“三到場”。要嚴格控制農村宅基地申請條件，認真貫徹“一戶一宅”的法律規定，堅決貫徹各地農村宅基地面積規定標準。規范農村宅基地申請報批程序，對農村村民需要申請宅基地和經依法批準的宅基地，要在其所在地的集體經濟組織或村民小組張榜公示。要加強農村宅基地的初始、變更登記工作，對農村宅基地登記實行動態管理，加強農村宅基地檔案建設，推行電子檔案管理信息化，充分發揮地籍檔案在農村宅基地監督管理上的作用。

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一、高度重視，加強領導

為切實貫徹省廳和市局的通知精神，認真做好此次專項法制宣傳活動，縣局成立了以分管副局長為組長，股、室、鄉鎮管理所負責人為成員的專項宣傳活動工作組。對從2012年12月至2013年3月期間的專項宣傳活動進行了精心組織、周密部署，制定了宣傳工作方案，明確人員，落實責任。

二、精心組織，狠抓落實

圍繞以《黨的十報告》、《土地管理法》、《礦產資源管理法》、《政府信息公開條例》、征地拆遷等政策為主要內容，制定了專項法制宣傳活動工作方案。明確專人負責此次的宣傳活動，綜合協調此次宣傳活動，分區域、定重點進行宣傳，并將具體的各項工作落實到人。同時，加強與教育、科協、廣電局和鄉鎮等部門的協作，在縣城區和鄉鎮進行宣傳，在廣電局開通的《土地》欄目進行宣傳，在縣國土資源局門戶網站上，開設了政務公開、政策法規、收費公開和國土專題等。結合農村實際，依托鄉鎮司法所、勞務所及相關部門，利用社區和村級陣地的黑板報、宣傳欄開展針對性的法制宣傳活動。在鎮、村兩級召開座談會和培訓會：著力宣傳黨的十涉及土地法規的問題、《土地管理法》、《礦產資源管理法》和征地拆遷補償安置的政策進行宣傳講解，讓民工們真正了解自身的權益保護、維權措施，以及如何解決權益糾紛，在鄉鎮的部分村組送發土地法律法規和征地拆遷政策的知識小冊子，充分了解相關知識。

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省人大環境與資源保護委員會收到省人民政府提請省人大常委會審議的《浙江省海域使用管理條例（草案）》后，于9月10日召開全體會議，對條例草案進行了審議。此前，8月下旬委員會組織力量赴寧波、溫州、嘉興、舟山、臺州征求意見，9月上旬又征求了省級有關部門的意見。現將審議情況報告如下：

我省是海洋大省，海域總面積約26萬平方公里，是陸域面積的2.6倍，遼闊的海域為我省發展海洋經濟提供了得天獨厚的條件。1998年我省制定出臺的《浙江省海域使用管理辦法》，對加強海域管理，規范海洋開發，發揮了重要作用。但隨著國家海域使用管理法和行政許可法的頒布實施，以及海洋開發利用能力的提高，我省原來海域使用管理的有關規定與國家新頒布的法律已不相適應，海域使用管理跟不上海洋經濟發展新形勢的要求。同時，隨著“兩區”建設和海洋經濟發展，以及海洋開發密度和強度的加大，我省海域使用管理中也出現了一些新的情況和問題。為更好地拓展空間，規范管理，促進我省海域的合理開發和可持續利用，制定一部符合浙江實際的地方性法規十分必要。

環資委認為，省人民政府提請的條例草案，總結并規范了近年來我省海域使用管理工作的成功經驗和創新做法，根據新的形勢對海域使用管理各個方面作了新的規定，基本符合國家有關法律法規和我省的實際情況，建議提請省十一屆人大常委會第三十五次會議審議。同時，對條例草案提出以下修改意見。

一、關于填海造地后的規劃調整問題

填海造地后的規劃調整是海域使用管理中的一個重要問題。條例草案第十一條只就涉及海域使用及相關規劃銜接問題作了規定，而對填海造地后的規劃調整問題未作明確規定。由于填海造地其自然屬性已發生根本變化，隨之而來的海洋功能區劃與其它涉及海域使用及相關規劃也要作相應調整。同時，無論是用海項目還是用陸項目審批，又都涉及到建設工程規劃許可。如不及時作出相應的規劃調整，就會造成各涉及海域使用及相關規劃與實際情況不符和規劃之間相互脫節的狀況，不利于海域使用的有效管控和海域的有序、合理開發。為此，建議條例草案除了對各涉及海域使用及相關規劃作好銜接規定外，也應明確根據填海造地和造地用途情況，適時依法作出相應的規劃調整，以確保各有關規劃管控措施的真正落實。

二、關于填海造地后原海域使用權人的權益保障問題

填海造地后原海域使用權人權益保障涉及到社會穩定。雖然條例草案第三十五條對海域使用權收回補償作了規定，但由于各地情況不同，補償標準不一，就有可能出現補償維持不了原海域使用權人生計的狀況。而原海域使用權人又無能力參與土地使用權競標，原海域使用權人的合法權益往往難以得到有效保障。為此，建議條例草案除海域使用權收回補償規定外，明確填海造地后，海域使用權收回對原海域使用權人產生重大影響或補償不足以維持生計的，可享受部分土地使用權，以保障原海域使用權人的正當權益。

三、關于填海造地后的使用權證變更問題

使用權證變更是海域使用管理中最為薄弱的環節，也是最需要解決的問題。條例草案第三十七、三十八條對填海造地后的使用權換證確權作了原則規定。依據這兩條規定，填海造地后的原海域使用權人就是當然的新增土地使用權人，但現實情況并非如此。實際有兩種情況：一種是業主自用填海項目。由于海域使用用途明確單一，土地使用權可以直接確權給原海域使用權人，即填海造地后的原海域使用權人就是成陸后土地使用權人。另一種是政府主導成片開發填海項目。由于政府填海造地主要用于土地的成片開發，填海造地后的原海域使用權人就不一定是成陸后真正的土地使用權人，即土地最終的使用者是投資建設具體項目的其他法人組織。如果簡單地將原海域使用權人當作新增土地使用權人，就會造成使用權換證確權管理上的混亂，同時也不利于土地的成片開發。建議條例草案對業主自用填海項目和政府主導成片開發填海項目使用權證變更以及程序等方面分別作出具體規定。

條例草案第二十六條第二款規定“填海項目的海域使用權招標、拍賣、掛牌完成后，由縣（市、區）海洋行政主管部門、國土資源行政主管部門與中標人或者買受人簽訂海域使用權（國有土地使用權）出讓合同?！备鶕Ｑ蟆列姓鞴懿块T的職權，上述規定難于執行。填海完成前屬海域使用權，填海成為土地后屬土地使用權，時序不同，性質不同，兩者不能混為一個環節。條例草案第三十七條對“換證”作了明確規定，第二十六條第二款的規定與其成為矛盾，建議考慮修改。

四、關于同一主體涉及用海用陸項目的管理問題

同一主體涉及用海用陸項目管理是目前海域使用管理中尚未明確的問題。雖然用海用陸項目，海洋行政主管部門和國土資源行政主管部門各自可依據海域使用法律法規和土地管理法律法規進行管理，但問題是同一主體涉及用海用陸的海岸工程項目，如按各自法律法規進行審批或招拍掛，就會出現得到海域使用權不一定得到土地使用權、得到土地使用權不一定得到海域使用權的狀況，這不利于同一主體涉及用海用陸項目的管理和實施。為此，建議條例草案對同一主體涉及用海用陸項目，明確實行聯合審批或統一招拍掛，再分頭辦理使用權證，以確保同一主體涉及用海用陸項目的管理和實施。

五、關于節約集約利用海域和保護海域生態環境問題

拓展空間，規范管理，促進我省海域的合理開發和可持續利用，是條例要明確規定的一個重要內容。建議在條例總則中增加《中華人民共和國海洋環境保護法》，作為立法依據之一。同時，在編制海域功能區劃、用海項目審批、海域保護等條文中明確節約集約利用海域和保護海域生態環境方面的要求，以求提高海域資源利用效率，減少海域污染。

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Abstract: The transfer of forest ownership is to shorten the cycle of forest management and an important means of active forestry economy, but because of the introduction of laws and regulations about the transfer of forest ownership lagged, transfer of forest ownership is not standardized, and most of the collective assets are lost. The relevant departments should formulate relevant laws and regulations to regulate the transfer of forest ownership according to the laws and regulations.

關鍵詞： 林權流轉；流轉；法律法規

Key words: transfer of forest ownership；circulation；laws and regulations

中圖分類號：F316.23 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2012）03-0310-01

1 遼寧省集體林權流轉現狀

據初步統計，遼寧省集體林權流轉宗地數累計達28.6萬宗，流轉面積達1116.2萬畝，流轉林木蓄積量達4077.8萬立方米，流轉金額達58億元。2010年，在國家林業局的大力支持下，遼寧省的清原、本溪兩縣列入國家林業局林權管理服務中心建設試點。全省林權抵押貸款面積231.8萬畝，貸款金額達39.6億元，其中農戶抵押貸款面積193.4萬畝，貸款金額達26.3億元，涉及農戶2.7萬戶。全省建立森林資源資產評估機構28個，其中24個為發改委物價部門審批成立。有資質的評估師達307人，初步滿足了全省森林資源流轉價格評估需求。為了進一步規范集體林權流轉行為，2010年4月29日，遼寧省人民政府辦公廳轉發了省林業廳《關于切實加強森林資源流轉管理工作意見的通知》（遼政辦發〔2010〕17號），從五個方面提出了森林資源流轉管理工作的意見要求。

2 遼寧省集體林權流轉存在的問題

2.1 法律法規出臺滯后，沒有規范的管理辦法。1998年新修訂的《森林法》以及《農村土地承包法》、《物權法》規定農村林地承包經營權或稱林地使用權可以進行流轉，截至目前為止，從國家層面尚未制定一部規范林權流轉的法律法規，對林權流轉缺乏規范的、操作性強的法律約束。

2.2 有關法律法規對森林資源流轉盡管有所規定，因無罰則難以執行。農村土地承包法第四十八條規定發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準，但對于發包方不按上述規定發包，責任人應承擔的責任，沒有明確規定，使得在林改前大量的暗箱操作留下的隱患難以解決。農村土地承包法第三十七條規定采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。

2.3 林權流轉管理不規范。由于沒有規范的林權流轉管理辦法，在實際操作中，很大一部分林農流轉時私下交易，不履行合同備案程序，林權轉讓不經過集體經濟組織同意，也不及時到林業部門辦理林權證變更登記，有的雖簽訂流轉合同，但合同雙方權利、義務和流轉期限不明確；有的在流轉時沒有現場勘界，四至不清，面積不符，等等，造成一些違法的、不規范的流轉，再加上林權的特殊性、復雜性以及林農對政策的不了解和經濟利益的驅使，致使大量的林地以轉讓的方式集中到個別林地經營大戶手中。

2.4 林權管理服務中心建設有待進一步加強。雖然遼寧省目前已建立40個林權管理服務中心，但有一些縣區沒有爭取到縣委、縣政府的大力支持，機構沒有正式批復，規格也沒有達到副科級，人員也沒有批編，資金來源不明確，服務中心工作經費和人員工資得不到保障，省林業廳雖然籌措了一部分資金，但對服務中心的長期運營來說，只是杯水車薪。造成在管理服務過程中工作人員不穩定，不利于林權管理服務職能的長期發揮。

2.5 森林資源資產評估制度不健全，渠道不暢。一是管理職能不明確。2006年以前，遵循國務院的第412號令，評估機構由國家發改委歸口管理，省歸口物價主管部門管理。2007年國家林業局與財政部聯合出臺了評估管理辦法，明確歸口林業局和財政局管理，但是，關于評估師資格的確認、建立評估機構的程序等，一直都沒有明確規定，使得這項工作處于盲目無序的工作狀態，已建立的中介評估機構由于得不到行業主管部門的有效管理，評估隊伍專業性差，出具的評估報告質量不高。二是森林資源資產評估缺乏統一的評估標準、方法。已經開展的林權流轉中資產評估，多為由各方代表參加的合議性的評估，雖具有一定的公開性和合理性，但缺乏準確性和科學性。

3 進一步加強集體林權流轉管理工作的對策

3.1 盡快制定相關的法律法規，依法規范林權流轉。林權流轉就是要實現林地、林木資源配置市場化，從而落實林農的處置權和收益權。要實現這個目標，就必須有強有力的法律作保障。因此必須制定和完善林權流轉管理相關的法律法規與政策辦法，明確流轉的原則、方式、程序、流轉雙方的權利義務，特別是罰則等。

3.2 加強林權管理服務中心建設，正確引導林權流轉。要進一步加強林權管理服務中心建設，建立林權管理服務中心機構長效機制，穩定工作人員隊伍，加強組織培訓，完善服務內容，把辦公經費和人員工資列入財政一般預算。國家應加大林權管理服務中心的政策支持和資金扶持力度，把林權管理服務中心資金扶持長態化，并建議把扶持資金納入財政專項經費，用于完善服務中心辦公軟件方面的建設，建立規范的林權流轉交易平臺，提高服務質量，正確引導林農依法合理交易。

3.3 建立健全森林資源資產評估制度，科學指導林權流轉。建立完善的森林資源資產評估制度，一要盡快暢通渠道，明確職能，使基層工作有章可循；二要制定科學合理的評估細則，規范和完善評估技術、評估方法；三要制定切實可行的森林資源資產評估機構和人員資質認證辦法，解決目前有關資質規定與實際工作要求相脫節問題；四要加強森林資源資產評估機構和隊伍管理，提高評估質量。

3.4 加強林權流轉合同管理，監督完善林權流轉。林權流轉合同管理是林權流轉管理的重要內容，要進一步明確林權流轉管理機構，明晰林權流轉的組織、指導、服務、管理、監督等職能，避免職能交叉給工作帶來的不良影響，充分、合理地發揮主管部門職能作用。依法建立集體林權流轉和流轉合同管理制度和監督檢查機制，制定林權流轉登記簿，做好流轉合同登記備案，把林權流轉合同管理作為一項重要的日常工作來抓，確保林權流轉規范、科學、有序進行。

參考文獻：

[1]沈文星，呂祥熙.集體林權流轉制度的研究[J].南京林業大學學報（自然科學版），2010，（01）.

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關鍵詞:西部  生態補償   法律制度

 

生態補償起源于德國1976年開始實施的Engriffsregelung政策和美國1986年開始實施的濕地保護No-net-loss政策。我國是世界上開展生態補償工作較早的國家之一,1992年底,原林業部提出必須盡快建立我國森林生態補償機制,1998年修改后的《森林法》第8條明確規定國家建立森林生態效益補償基金,2000年,國家《森林法實施條例》規定防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利。除此之外,《水法》、《礦產資源法》、《漁業法》、《土地管理法》等相關法律法規對生態補償制度也作了相應的規定。從2001年起,國家財政拿出10億元在11個省區開展生態補償試點,還拿出300億元用于公益林建設、天然林保護、退耕還林補償、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府規章,同時,各地方也積極開展了生態補償的試點工作。

但是,除國家財政少量的轉移支付外,我國迄今沒有建立起有效的生態補償法律制度。而且,西部的生態補償處于無法可依的困境,特別是相關的環境經濟、法律手段嚴重短缺,無法解決西部生態環境保護問題。因此,應盡快完善立法,建立起有效的西部生態補償法律制度,確保西部生態補償工作得以長期、穩定地實施。

一、西部生態補償法律機制存在的問題

當前中國和中國西部的生態補償機制無論是理論還是實踐都處于探索階段,關于生態補償的經濟、技術手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。僅就生態補償的相關法律而言,存在很多問題。筆者以為,最為嚴重的當屬以下幾個方面:

1.缺乏綜合性制度安排。我國目前生態環境管理涉及林業、農業、水利、國土、環保等部門,環境管理體制存在嚴重缺陷,橫向管理體制不健全,部門分頭管理現象嚴重,沒有統一的法律框架和實施規劃,生態補償基本上是部門性、地方性的,缺乏部門間的、中央與地方的統一和協調,尤其是缺少跨省市的協調體制,無法解決跨省市的生態環境補償問題,也無法整合生態保護與建設資金。生態系統作為特殊資源,其功能的發揮有賴于內部各構成要素間相互聯系與制約所形成的動態平衡發揮作用,僅對其中某個要素或部分要素進行補償并不能真正達到生態補償的最終目的。而我國現有的規定恰恰陷入了這個“整體等于部分之和”的誤區,未能采用整體系統的認識和做法,導致僅有的生態補償制度局部公平,整體不公平。如果這些狀況得不到改變,西部生態補償法律制度就將無所依托、難以建立。

2.對各利益相關者的權利、義務、責任界定及對補償內容、方式和標準都缺乏明確的法律規定。生態補償是多個利益主體(利益相關者)之間的一種權利、義務、責任的重新平衡過程,涉及復雜的利益關系調整,而目前涉及生態保護和生態建設的法律法規,都沒有對利益主體做出明確的界定和規定,對其在生態保護方面具體擁有的權利和必須承擔的責任僅限于原則性的規定,導致西部生態補償各利益相關者無法根據法律界定自己在生態環境保護方面的責、權、利關系。此外,因學界對生態補償資金來源、補償渠道、補償方式和標準還存在爭議,故也沒有明確的法律規定可遵循。

3.立法遠遠落后于生態問題的出現和生態破壞的發展速度,許多新的管理和補償模式沒有法律法規給予肯定和支持,對利益主體沒做出明確的界定和規定。中央立法中僅《森林法》中有生態效益補償的不成熟的原則性規定,《水法》、《礦產資源法》、《漁業法》、《土地管理法》等相關法律法規中只有一些零星的規定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整體性缺少關于生態補償的法律規定,西部地方立法探索緩慢,所以對于相關利益主體的法律規定仍然是一片空白。生態稅、發行國債、生態彩票、BOT融資方式、東部發達省份對西部的援助資金等方式籌集資金等還未被法律所肯定。這些都不足以應對西部日益惡化的生態需求。

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按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔20*〕28號）、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔20*〕31號）的要求，結合貫徹落實《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》（中辦發〔20*〕32號），繼續加大監督檢查力度，督促地方政府和有關部門認真落實宏觀調控政策措施，加強土地管理。要繼續深入開展查處土地違法違規案件專項行動，重點查處非法批地、未批先用、批少用多、非法低價出讓國有土地使用權、擅自變更規劃獲取利益等方面的案件；全面落實經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，推動工業用地招標拍賣掛牌出讓，實行劃撥和協議出讓土地公示制度；會同有關部門對土地出讓情況開展專項監督檢查，督促地方政府和有關部門嚴格依照法定權限和程序審批土地，繼續暫停新設立和擴建各類開發區，規范國有土地使用權出讓收支管理；加強對農村土地征收征用情況的監督檢查，落實農村集體土地補償費管理的有關制度。加強對礦產資源開發秩序的監督檢查，推進探礦權、采礦權招標拍賣掛牌出讓，嚴肅查處探礦權、采礦權審批以及礦產資源開發整合中的違紀違法案件。

二、加強對環境保護法律法規和政策規定貫徹落實情況的監督檢查

按照《環境保護法》、《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔20*〕39號）的要求，督促地方政府和有關部門嚴格貫徹執行環保法律法規和政策規定，加強環境監管。繼續會同有關部門，深入開展整治違法排污企業保障群眾健康專項行動，集中整治涉鉛污染企業和造紙行業企業違法問題，深入開展飲用水源保護區環境整治，全面完成飲用水源保護區劃定工作；嚴肅查處環境保護方面的違紀違法行為，對地方政府及有關部門不認真履行環保職責導致環境違法問題嚴重、大型企業集團違反環境保護法律法規問題突出的，要集中力量進行查處，對社會影響大、造成嚴重后果的典型案件要掛牌督辦；建立和完善環境保護的長效機制，落實環境保護領導責任制和目標管理責任制，完善環境保護法規體系和工作手段，對違反環境保護法律法規的政策規定進行清理，著重解決地方保護主義干預環境執法問題。

三、加強對工程建設招投標執法活動和房地產市場宏觀調控政策落實情況的監督檢查

按照《國務院辦公廳關于進一步規范招投標活動的若干意見》（〔20*〕56號）的要求，進一步加強對工程建設招標投標執法活動的監督。要配合有關部門規范和完善工程建設招標投標制度，督促行政主管部門建立和完善工程建設招標投標行政監督機制和投訴處理機制，強化對政府投資工程招標投標的監督管理，規范建筑市場交易行為，不斷推動工程建設招標投標監管體制機制制度創新；建立健全監察機關與行政主管部門之間的案件移送機制，嚴肅查處領導干部利用職權違規干預和插手工程建設招標投標及政府投資項目中虛假招標投標等違紀違法案件。

按照《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》（明電〔20*〕8號）和《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》（〔20*〕37號）的要求，會同有關部門繼續對房地產市場宏觀調控政策落實情況進行監督檢查，集中開展專項整治，嚴肅查處房地產開發涉及的土地、規劃、拆遷等環節存在的違規違紀問題。

四、加強對行政權力運行重要環節的監督檢查

按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》的要求，從行政決策、行政執行、行政監督等方面強化對行政行為的監督，規范行政權力的運行，促進依法行政。要深化對《行政許可法》貫徹執行情況的監督檢查，督促行政機關及行政許可設定和實施單位繼續完善與《行政許可法》相配套的制度，加強行政許可項目審批后的監管，協助行政機關建立行政許可動態評估機制，糾正和查處違反《行政許可法》的行為；會同有關部門加強對行政執法責任制落實情況的監督檢查，督促政府及職能部門規范行政執法行為，實行行政執法依據公開制度、執法行為評議考核制度和執法過錯責任追究制度，堅決糾正并嚴肅處理不當或違法的行政執法行為；在督促健全行政決策機制以及建立和完善重大事項集體決策、決策反饋糾偏和決策責任追究制度方面要進行積極探索。

五、加強對轉變政府職能和推進政府管理創新情況的監督檢查

要圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源、優化經濟發展環境開展監督檢查，促進各級政府轉變職能，創新行政運行機制和工作方式，積極發展電子政務，改善行政管理；建立和完善行政效能投訴網絡，拓寬投訴渠道，及時受理群眾投訴，堅決糾正作風不實、效率低下、推諉扯皮等群眾反映突出的問題，嚴肅查處行政不作為和亂作為的違紀違規案件，并嚴格追究有關責任人員的責任；督促行政機關開展效能建設，建立和完善崗位責任制、一次性告知制、績效考評制、責任追究制等配套制度。

六、加強對安全生產法律法規和政策規定貫徹落實情況的監督檢查