關于農村學校合并的建議范文

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篇1

【關鍵詞】 農村學校 布局調整 教育機會均等

【作者簡介】 閆曉靜，西北農林科技大學人文學院公共事業管理專業2011級本科生。趙丹，西北農林科技大學人文學院公管系副教授，澳大利亞新南威爾士大學訪問學者，奧地利國際應用系統研究中心博士后，研究方向為教育經濟與政策。李嬌，陜西省南鄭縣兩河鎮三門村村主任助理。

【中圖分類號】 G47 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）08-0043-03

一、問題的提出

隨著我國計劃生育政策的實施以及城鎮化進程的加快，農村人口出生率下降以及大量進城務工人員外流，導致原來村辦小學的學校布局形式已經不再適應新的人口變化趨勢。農村中小學布局分散、師資缺乏、校舍簡陋，教學質量低下，嚴重阻礙農村義務教育的均衡發展。因此，我國在2001年開始了新一輪學校布局調整工作，重新進行區域內中小學網點布局和規劃，以提高農村中小學辦學質量和規模效益。2001至2012年，全國普通小學數量從491273所減少至228585所，11年共減少262688所?？梢哉f，學校布局調整的力度很大。但是，由于一些地方政府效率至上的政策取向，采取自上而下的強制性撤并方式，導致大量村小和教學點被撤并，對偏遠農村學生產生了一系列負面影響。

目前，學校撤并與教育機會均等之間的關系及影響研究仍比較有限。從理論上說，教育機會均等是指公民不受經濟水平、家庭環境、教育規模與性別等因素的影響，社會應想盡一切辦法使每一個成員都能均等地得到質量均等的教育條件。它主要包括三層含義：第一，起點均等，即人人都有受教育的權利，所有的人入學機會平等。第二，過程均等，學校提供的條件、設備、教師等方面的水平相當。第三，結果均等，即保證每個學生都有取得成功的機會。本研究以陜西省N縣為例，通過實證調查，深入分析農村學校布局調整對教育機會均等之間的影響及原因，并提出相應的對策建議。

二、N縣農村中小學布局調整的背景

N縣位于陜西南部，地形主要為山區和丘陵，轄22個鎮、501個行政村。在上世紀80年代左右，N縣中小學布局基本上是鄉鄉有初中、村村有小學，這對當時的九年義務教育普及發揮了重要作用。但90年代中后期，適齡人口逐年減少，隨著2001年出臺的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，要求“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局”，N縣制定了《區域內學校布局規劃方案》，按照“適當撤并、擴大規模、合理布局、優化配置、改善條件、確保入學、提高質量、群眾滿意”的原則，進一步推進學校布局調整工作。2001-2006年該縣中小學數量從501所減少至335所，截至2012年，N縣中小學數量為131所，其中小學（公辦）103所，中學17所。從學校數量與行政村數量的對比來看，4個行政村僅擁有1所學校，學校的服務范圍較大。總體來說，N縣學校布局調整工作取得了一定成效。一方面，學校布局調整后辦學規模的擴大提升了教育管理效率。另一方面，大規模學校的師資水平和教學設施都有很大程度的改善。

三、學校布局調整對教育機會均等的負面效應

1. 低齡兒童上學遠問題突出，阻礙教育機會起點均等

調查結果顯示，在經歷過學校合并的學生中，有13.9%的學生上學距離超過了20里，有18.5%的學生上學距離在10.1-20里之間，而與此相對比，沒有經歷過學校合并的學生上學距離大于20里的比例為0，僅有4.2%的學生上學距離在10.1-20里之間。另外，從不同年齡學生的上學距離來看，1-3年級低齡兒童上學距離大于5里路的比例為34.2%，4-6年級學生上學距離大于5里路的比例為19.8%，初中生上學距離大于5里路的比例為47%。這說明學校合并后低齡兒童面臨更嚴重的上學遠問題，嚴重阻礙教育機會起點均等。

2. 寄宿生學校適應性較低，不利于教育機會過程均等

布局調整后，許多離家較遠的學生需要住校，這些學生往往不能料理自己的生活，特別是低齡兒童甚至連衣服都不會自己穿。N縣大部分學校食堂對外承包，飯菜品質特別差，不僅分量不足，還經常半生不熟，根本無法保證營養，嚴重影響學生的身體健康，同時也不利于學生學習。此外，冬天潮濕寒冷，許多抵抗力弱的學生經常生病或生凍瘡，嚴重影響學習。在是否住宿與同學關系情況的調查分析中，100名住宿生中有58人覺得自己與同學的關系不確定或是不好，而非寄宿生只有15人。

3. 農村學生輟學率反彈，導致教育機會結果不均等

農村中小學布局調整后，加劇了學生上學的困難程度和經濟負擔，導致輟學率不斷加大。具體來說，一是轉學后離家過遠。上學路途太遠和艱辛，讓許多學生失去了上學的信心和興趣。二是轉學后上學成本加大。有些家庭由于經濟條件太差，而上學的各種成本又過高，使得無力承擔孩子的學習費用，只能選擇讓孩子輟學，出去打工，早早賺錢。三是轉學后缺少家長的關愛。學生轉學后，由于離家過遠，都只能選擇住校，在這個過程中，受了委屈也無法第一時間得到父母的安慰幫助，心理產生巨大的落差，最后對學習失去動力。

四、學校布局調整對教育機會均等產生負面影響的原因

1. 效率優先的教育管理價值取向導致學校盲目撤并

在規模效益的驅使下，各地方政府即使發覺布局調整政策已經明顯損傷教育公平原則并產生負面影響的情況下，仍然堅持進行大規模的調整。如N縣兩河鄉中心小學是在2008年汶川地震之后新建的一所標準化寄宿制小學，服務11個行政村。在此之前，兩河鄉沒有中心小學，有3個完全小學和8個教學點，然而自從中心小學建成后，兩河鄉只保留了一個教學點負責地坪村、燕子坎村和瀘河壩村三個行政村的學前班、一年級和二年級的教學工作，其余村的教學點和完全小學全部撤銷，所有學生都到兩河鄉中心小學上學。作為一個山區鄉鎮來說，這樣盲目的，不考慮當地實際情況的撤并，違反了農村中小學布局調整政策的初衷，嚴重損傷了學生平等享受教育權的機會。

2. 教育財政管理體制不盡合理，導致農村學校布局調整政策執行不當

由于縣級政府在“稅費改革”之后財政收入嚴重削弱，因此不得不盲目推行“撤點并校”以減少教育財政支出，提高規模效益。這導致政策的執行偏離了教育公平的價值取向，嚴重背離了中央的最初目的。在農村稅費改革之前的1991至2000年間，N縣農村學校布局調整的資金來源主要依靠籌資，采取“四個一點”的方法：一是國家財政補一點，二是區鄉籌一點，三是群眾集一點，四是干部職工捐一點，這從根本上說明了該縣在農村學校布局調整中的資金來源不穩定。自2001年農村稅費改革后，布局調整的財政來源主要依靠縣級政府撥款，縣級無法承擔起高額的教育經費，從而不得不大刀闊斧的進行學校撤并。在以縣為主的義務教育財政管理體制下，多數中西部地區縣級政府財政能力較弱，教育經費的90%都用來支付教師工資，根本無法保證每個學校都能得到均等的教育投入。

五、對策建議

1. 秉承公平優先的教育理念，確保教育機會起點均等

為克服布局調整政策帶來的負面效應，地方政府應將效率優先的理念轉換為公平優先，確保教育機會起點均等。具體來說，首先，布局調整時要制定聽證制度，為維護學生、家長的利益提供法律保障，如果聽證會上超過60%的群體極力反對學校撤并，則應終止撤并計劃。其次，做好科學規劃，充分考慮地形、氣候等自然因素，以及政策實施對學生、家庭、農村社區、學校等各方面的影響，從而制定出靈活、可行的實施計劃。

2. 保證學校間教育資源均衡配置，促進教育機會過程和結果均等

教育資源均衡配置是促進教育機會過程和結果均等的保障。首先，學校撤并后應加強區域內各學校建設，特別是薄弱學校的建設。地方政府應根據學校的規模及學生數量，滿足其教育教學所需的教室桌椅、體育設施、多媒體設備等。其次，加強縣域內教師資源均衡配置，即一方面適當放寬農村學校教師編制，特別是對于小規模學校，應以“班”為單位配備教師；另一方面應實施教師幫扶機制和支教、走教政策，如區域內兩所學校結對，優質學校每年定期派優秀教師到薄弱學校支教，同時增強兩所學校教師之間教學經驗的交流，包括集體備課、研討、觀摩講課等。

3. 完善農村義務教育財政管理體制，從制度上保障教育機會均等

完善義務教育財政管理體制是推進學校布局調整的制度保證。首先，農村義務教育應逐步建立起“以省為主”的財政管理體制，讓省級政府成為義務教育的主要責任主體，其政策含義是盡可能通過上收農村義務教育事權，將縣鄉基層政府承擔農村義務教育的責任逐步上移至省級以上人民政府，從而盡可能保證農村義務教育經費投入的穩定來源，減弱農村義務教育經費的短缺程度。其次，改進財政撥款體制，實施按照以在校人數為基礎的均等化撥款制度。即按照每個學生應該享受的教育投入為基礎進行撥款。對于西部山區分散的教學點，應由中央財政落實“學生規模不足100人的村小和教學點按100人核定公用經費”。再次，建立專門的教育財政管理。在縣級財政部門的監督下，建立專門用于教育的財政中心，轉變中小學教育財政管理方式，實現教育財政的集中管理，杜絕由于教育經費層層劃撥而造成的挪用、截留現象，使農村中小學的教育經費得到可靠的保障。

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篇2

關鍵詞： 城鄉接合部 學校運營 教師建設 生源管理

城鄉接合部即隨著城市規模的不斷擴大，在人類生產和生活方式由鄉村轉向城市的進程中，形成的兼有城市與鄉村雙重特點的城市邊緣地帶①。這種特殊地域形勢的產生打破了鄉鎮地區的原生態發展，盡管在一定層面上開拓了鄉鎮地區的發展視野，使其在不斷的改進中逐步趨于完善，但同時造成了各鄉鎮接合部一味地向城鎮化方向靠攏，學得像，又未學得精，反而忽略了自身本土化的發展，致使其發展陷入了“上不去，下不來”的窘境。在這樣的發展困境下，基礎教育的發展建設自然不能置身事外。關注城鄉接合部學校的生存與發展，具有鮮明的時代價值與必要性。

一、研究對象

鹽城市鹽都區岡中小學（以下簡稱岡?。﹦摻ㄓ?952年，時稱民聯小學，1955年更名為岡中小學。創辦之初由于籌資辦學的受限，曾三遷校址，多次增設辦學規模。1969年至1983年曾附設初中班，1975年至1982年曾附設幼兒園，2000年春現校奠基。

為了響應貫徹《江蘇省縣（市、區發展主要指標）義務教育質均衡發展指標》，近幾年，鹽城市對岡小進行了改革擴建。鹽都區岡小原屬于鹽城市大岡鎮的一所村級小學。2013年前后，隨著鹽城市城市化建設的不斷前進，大岡鎮部分劃分為岡中社區，后又隸屬為鹽都新區范疇內管轄。由此，岡小既靠近鄉鎮，又毗鄰市區，是個典型的城鄉接合部小學。學校現今的校園占地面積共21214平方米，校舍建筑面積6049平方米，22個班級，1086名學生，74名教職工，其中專任教師54人。

二、研究內容

城鎮化是現今城市規劃建設的必經之路，隨著發展進程不斷加快，部分隸屬鄉鎮管轄的農村小學轉變為城區小學，進而產生了城鄉接合部學校。但不論是從發展還是現存形態上看，這類學校的發展既與城市學校不同，又有別于農村學校，屬于在夾縫中求生存的“中間派”。

（一）學校運營穩中趨緩

岡小地處城市與鄉村的接壤處，歷經多次撤點并校，致使學校的發展受限，孤立化現象嚴重突出。首先，岡小在多次分流合并的過程中，學校的發展特色逐步由傳統淳樸的鄉村小學，轉變成向市區重點小學發展靠攏的趨勢。但不論是外部的硬件設備，還是內部的文化軟實力，岡小的自身實力都與市區重點小學差距懸殊。學校僅能依靠教育部、政府等主管部門的政策作支撐，難以在眾多的小學中獨樹一幟，形成自己的辦學特色。其次，岡小經過多次的劃撥后，最后隸屬于鹽都新區街道管理。一方面，它與市區的小學差距甚遠，另一方面，它比鄉鎮小學的發展略勝一籌，又不能享受鄉鎮小學的特殊待遇與照顧。在城鎮化發展的初期階段，很難獲得較大的發展機遇，更難以爭取到上級部門的重視與關照，只能在平穩中求發展。

（二）教師隊伍參差不齊

1.優質人才匱乏

與城市學校相比，城鄉接合部學校的辦學條件相對較差。在招錄教師的過程中，很多師范專業畢業的人才傾向選擇工資、福利待遇優越的市級重點小學。盡管有部分選擇來城鄉接合部教學的老師也很難在鄉鎮久留。因此，城鄉接合部小學的優秀師資流失現象也較為嚴重。據調查顯示，岡小中優秀教師的人數僅占教師總人數的36%。校辦主任也直言：“盡管每年畢業的師范生很多，但在招錄的過程中，很難像市區小學一樣具有很強的人才凝聚力。甚至很多已就職的老師也在頻繁地調動?！?/p>

2.師資結構不平衡

作為原本隸屬大岡鄉鎮的村級小學，岡小自創辦以來，教師職工老年化的現象比較明顯。他們大多是20世紀70、80年代的中專畢業生，專業學歷不高，跟不上所謂的雙語教學模式。岡小至今為止還存在大批民辦高校、專職?？频拇n老師。此外，在管理結構上，學校許多教師存在兼業化的現象，甚至在前幾年師資力量短缺的時候，學校招不到適宜的體育、音樂、美術等藝術類教師時，便由數理化教師替代。在高年級課程安排上，文體教育形同虛設。甚至到今天，學校的藝術類教師資源依舊匱乏，很多藝術教師都有沉重的授課負擔。

3.晉升激勵渠道窄

為何城鄉教師的發展境遇有如此大的差距，根本原因在于晉升激勵的顯著差異。從工資待遇方面看，城鄉接合部小學的教師待遇偏低。岡小普通教師的月薪同市區小學的教職工存在很大的差異，盡管有相應的課時補貼，但依舊存在鄉鎮老師“吃不飽”的境況。其次，在教師的個人發展方面，多半處于“學不到”狀態。岡小教師的培訓條件有限，僅能簡單地滿足一般化的教學，很難有真正深入名校交換學習的機會。雖然也有相關的崗前和后續的教師培訓，可多半是流于形式的模式化教學，對教學技能的增長并無顯著效果。在教師的編制分配設置上，城鄉接合部小學常常被忽視，部分優秀教師想要晉升，但苦于編制分配較少，不如城區學校的設置寬裕，致使優秀教師的發展受限，甚至造成教師間的惡性競爭。

（三）生源質量日趨下降

盡管岡小屬于改革擴建后的新學校，但由于其所處的位置屬于城鄉接壤處，辦學條件不如市區優越，也不如鄉村學校的資助力度大。正是這樣的窘境，使許多經濟條件較好的學生，紛紛選擇到市區學校讀書，剩余的農村學生則選擇就讀城鄉接合部或鄉村小學，這無疑降低了城鄉接合部學校的生源質量。

1.留守兒童現狀嚴重

據筆者的調查顯示，岡小學生中留守兒童比重較大。在隨機調查的一個低年級班級中，總共40多名學生有20多名學生由老人或親戚看管。在城鎮化發展的大背景下，很多農村的青壯年勞動力紛紛遷移到了城鎮務工，將子女交由祖輩撫養。這不僅造成農村大量優質勞動力的缺失，還引發了諸多關于留守兒童教育質量下滑的問題。很多在職教師反映，小學階段屬于孩子重要的發展期，尤其是低年級剛入學的孩子們，他們往往需要父母的管教與督促②。但現實狀態下，祖輩往往對孩子過于溺愛，對其學習觀與人生觀更是疏于管教，一些留守兒童到了青春期表現得特別叛逆，倘若在初級教育階段沒有讓其樹立正確的學習觀，很容易走上輟學的錯誤道路。此外，大部分留守兒童屬于務工子女，由于父輩的教育層次普遍偏低，便很難形成良好的家庭教育氛圍，孩子對學習重要性的認知程度也較低。

2.外遷子女融入度不夠

除了留守兒童之外，岡小其余的學生大多是外來務工的隨遷子女。岡小位于鹽都區，內設有新區產業園，這樣的一個新興工業發展園，勢必會吸引大量的外來務工人員，進而也流入了很多隨遷入學的子女。這些來自五湖四海的務工人員想法豐富，但同傳統的農村家長相比，還是存在很大的差異。從學生類別上看，外來務工子女同原地區的留守兒童相比，自小成長的環境不同，在生活習性上自認為優于當地留守兒童的認識，造成農村學生的自卑心理。很多農村孩子對科技化事物空白，加上學校的硬件設施有限，很多隨遷子女表表示很難適應傳統單一化板書為主的教學形式。從學習觀念上看，外來務工子女往往更傾向于樹立正確的學習觀念，更側重于形成自身的求知意識，與當地農村學生傳統的被動式學習相背離。據此，外遷子女的融入問題，需要教師在日常的授課教學中做好協調工作。

三、改革策略

（一）教育部門應加大扶植力度

面對城鄉接合部的發展困境，我們不禁要深思，倘若這一發展瓶頸持續蔓延，勢必會制約基礎教育資源的均衡發展。要想破解此困境，教育部門的主導作用是不容忽視的。羅爾斯在《正義論》中闡述了不平等分配中的“最少受惠者”原則，運用到實際工作中，即為發展城鄉接合部學校不能再按地區平均分配③。由于城鄉接合部學校的發展較為落后，它們的發展早已落后于中心城區學校，倘若還是一味地追求市場中的所謂公平，勢必給城鄉接合部學校的發展帶來制約。因此，要想推動促進城鄉接合部的發展，教育部門就應當對其傾斜化對待，積極出臺相關專項的政策文件予以補償支持，向弱質學校的編制傾斜，向更多的優質鄉鎮師資人才傾斜，不能簡單地按照傳統的資質劃分編制待遇，要打破“同工不同酬、不同權”的劣勢狀態，實施多元化的晉升機制，提升這類學校的辦學條件，增強城鄉接合部學校自身的公信力與吸引力，促使這些學校走向良性的循環發展。

（二）屬地政府應加強保障協同

由于教育部門的管理范疇有限，針對全國多元化的教育機構，很難做到一元化的平衡管理。據此，各地方政府需要因地制宜，把握好本地區教育機構發展的特色，努力將地區發展特色融入同質化的教育管理模式中。在資金撥款比重方面，各地政府應當摒除籠統單一的劃撥模式，除了針對性地扶植重點學校，更應當將眼光落實在城鄉接合部的經費保障上，確保每年有固定的投資發展資金彌補教育部門扶持力度的不足。在土地劃撥上，隨著城市化發展趨勢的日益加劇，城鄉接合部學校的發展規模勢必會日益壯大，越來越多的鄉村小學被劃撥到各城區管轄。因此，政府在土地分配劃撥的過程中要有意識地給予側重，確保市區、城區和鄉鎮間的劃分平等合理。在今后城區劃分變革的進程中，要落實根本的土地劃撥保障措施。

（三）破除學?！暗瓤恳彼枷?/p>

除了外部推動機制外，城鄉接合部小學應在上級部門資助辦學的基礎上進一步完善自身建設，做好相關配套性改革。將傳統的等著資助、依靠資助、要求資助的消極發展局面打破，打破利益藩籬，形成鯰魚效應，建立與自身相符的科學且人性化的體制機制。岡小在今后的發展中，要積極樹立好三大發展意識：看齊意識、危機意識、趕超意識。其一，在發展的過程中，岡小要向新區學?？待R。例如，文匯路、鹽瀆路及騰飛路小學等，要堅持“請進來、走出去”的發展原則，真正深入學習優質小學的辦學經驗，結合自身的特色消化吸收，形成岡小獨特的校園文化；其二，要有發展的危機意識，盡管岡小已經在城區的發展規劃范圍內，但在現行的發展模式下城鎮化的深入程度還不夠完善。因此，要時刻持有居安思危的發展心態，確保自己在城鄉發展的第三序列中保持龍頭地位；其三，要樹立好趕超意識，岡小今后的發展要跳出學校固有思維，避免盲目地力爭上游，要保持不落中游，祛除下游，不求大而全，但求小而精，避免同質化，發展出自身特色。

綜上所述，盡管鹽都區岡中小學僅是我市城鄉接合部的一個典型代表，但“麻雀雖小五臟俱全”，通過對其深入地剖析探解，我們不難發現城鄉接合部學校在發展中的趨同弊端。據此，我們在推進城鎮化發展的進程中，要做到深入考慮鄉鎮學校自身的建設背景，切莫東施效顰，生搬硬套，采取有效措施，促進城鄉接合部學校的良性發展。

注釋：

①盧俊松，王慧麗，李杰.我市城l接合部基礎教育發展面臨的困境和對策[J].商丘職業技術學院學報，2011（1）：10-52.

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