集體經濟調研方案范文

導語：如何才能寫好一篇集體經濟調研方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：建設項目；驗收監測；方案制定；問題及對策

前言

建設項目竣工環境保護驗收是環境監測部門的一項重要工作，工作流程是：現場調查，監測方案制定，現場監測，實驗室分析，數據處理，編制驗收監測報告。現場監測、實驗室分析現在有較為完善的理論方法體系，但是現場調查、竣工驗收監測方案編制等工作卻相對薄弱。文章就項目竣工環境保護驗收監測方案制定及其前期現場調查工作存在的若干問題進行了研究，提出了相應的對策。

1 存在的問題

1.1 驗收材料不全面

很對企業對環保設施竣工驗收的工作程序和工作內容，不熟悉，申請驗收時無法提供相應的驗收材料。很對企業最多只能提供環境影響評價報告，有的企業能夠提供初步設計報告，但是里面沒有詳細的關于環保設施的設計內容。提供給驗收監測部門的材料有限，驗收監測工作人員在進行現場踏勘時，就不能準確對項目建設情況進行調查，使驗收監測方案編制內容存在較大的遺漏[1]。

1.2 缺乏現場調查方案制定

項目竣工環境保護驗收監測方案制定之前，需要進行現場調查。而一些監測單位注重環保設施竣工驗收監測方案的制定，對現場調查方案制定缺乏一定的認識，導致在進行現場調查過程中，沒有明確的方向，在具體工作時，難以對污染物治理情況進行有效檢查[2]。

1.3 監測因子和評價標準不準確

項目監測因子主要根據項目實際生產情況，結合環評報告、設計報告確定的污染物來確定。實際工作中，很多工作人員主要依靠環評報告、設計報告的分析結論，對項目實際生產情況沒有深入了解，有時環評報告或者設計報告也會存在分析不準確的情況，最終導致驗收因子不準確。究其原因，一方面是監測驗收工作人員對每個行業的了解程度有限，深入調查需要花費大量的人力物力和時間；另一方面是企業有時候出于某些原因，想隱蔽一些污染物的排放。

實際工作中，存在工作人員在使用標準時忽略了新舊標準使用時間，或者沒有理解標準分級的含義，導致使用不當。

2 對策分析

為了更好地保證項目竣工環境保護驗收監測方案制定具有較好的作用，能夠對實際問題進行解決，就需要采取有效措施，對現階段項目竣工環境保護驗收監測方案制定過程中存在的問題進行解決。關于解決對策，具體內容如下所示：

2.1 充分收集驗收相關材料

一是環保部門應加強對企業的宣傳教育，使企業按照國家的相關要求收集、統計項目驗收中的材料，環評報告、環保設施設計報告，環境監理記錄等；二是驗收必須提供的材料提供全面后，再開展工作，不能盲目勉強開展工作。

2.2 制定現場調查方案

現場調查前，仔細分析業主提供的驗收材料，提前做好現場調查的準工作，提高現場調查的效率和準確性，有的放矢。

2.3 重視現場調查

現場調查是驗收監測方案標準的基礎，驗收單位應該重視現場調查，從資金和時間上向現場調查工作傾斜，不熟悉的行業可以請行業專家進行指點。

2.4 提高驗收監測人員的個人專業技能

提高驗收監測人員的專業技能，一是依靠個人學習，單位強培訓；二是環保部門應提高驗收監測報告（方案）編制人員的準入；三是驗收單位應定期組織驗收監測人員學習較新的政策、標準等。

3 結束語

項目竣工環境保護驗收監測方案的制定，對于建設項目能否準確順利的驗收，具有重要影響，目前環保驗收監測工作中還存在很多問題，需要監測工人人員本著實事求是、客觀的工作態度，從項目實際建設情況著手，為環境保護把關。

參考文獻

[1]唐松林，姚斌.項目竣工環境保護驗收監測方案制定中若干問題的探討[J].環境監測管理與技術，2010，5：63-66.

[2]高際玫，楊海.建設項目竣工環境保護驗收監測工作中存在的問題及對策[J].北方環境，2012，2：40-42.

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制定切實可行的農村集體經濟發展指導意見，引導農民拓寬視野，科學發展農業，逐步形成有本地區農業專業特色的發展模式。

（1）農村經濟管理干部要走下去深入群眾，了解村與村之間，社與社之間，戶與戶之間經濟存在的問題，為自己的工作提供決策依據。要俯耳虛心聽取農民的呼聲，拉近與農民的距離。要埋頭去梳理群眾的意見和建議，切實找出集體經濟發展中自然環境條件、致富思路、經營方法等各方面存在的差異，分析農民在生產中存在的共性問題和個性問題。抓住農民在經濟發展中關注的熱點及難點，群策群立、拓寬思路，以科學發展為動力，建立循環經濟發展的社會主義新農村為模式，形成本鄉農村經濟發展指導意見，為農業經濟發展提供科學的依據。

（2）組織各村社具有開拓思維的農民代表到社會主義新農村示范點參觀學習，到本地農業專業合作社實地考察，擴寬農民經濟發展視野，使他們親身領會到壯大集體經濟在鄉村建設，文化建設，新型農民隊伍建設，和諧的鄉村氛圍建設的重要性。自覺從傳統的生活、經營思想圈子中解脫出來，樹立良好的集體觀念，樹立良好的創新意識，協作精神、團隊精神。真正認識到發展集體經濟是建設社會主義新農村首要條件的理念，為發展農村集體經濟建立牢固的思想基礎。這有利于國家各項改革路線方針落實，有利于地方政府的改革方案的實施，有利于基層經濟管理工作的開展，打造一個和諧向上、融入一體的集體經濟運行模式。

（3）積極創造條件，提高農民綜合素質。培養一支新型農民隊伍。提高生產力是發展農村集體經濟的力量源泉。社會主義新農村的建設必須開展循環經濟運行模式，單一的生產經營已不適應當前社會主義市場經濟發展的需要。要加大農民多門類專業技術的培訓，建立研發、種植，加工、銷售一條龍的經營模式，實行戶與戶合作、社與社合作、村與村合作，大力發展鄉辦企業，做好與企業合作，與科研單位合作，與高校合作，發展本地農特產的優勢，打造鄉村高科技含量品牌，提高鄉鎮集體經濟實體在國內外市場的競爭地位，推動鄉鎮經濟的全面發展。壯大農村集體經濟，提高農村物資生活條件，改善農村文化生活環境，全面提高農行民的物資生活，文化生活水平，顯示出和諧向上的社會主義新農村的風貌。

2大力開展農村普法宣傳教育工作，提高農民的法律意識。打造農村集體經濟的和諧、穩步發展的良好環境

（1）農村的知識文化層次不同，生活交往方式不同，法律知識掌握理解程度不同，對生活中出現的問題處理觀點也不同。生活中勢必導致不必要的矛盾產生或激發，以多種形式開展社會主義經神文明教育及普法教育是教育提高農民綜合素質的重要組成部分。利用廣播電視，電腦網站，文藝演出等不同方式宣傳法律知識及精神文明建設及法律知識。做到村村設普法教育專欄、五好家庭專欄、鄉村優秀人物事跡報道專欄，為村民提供良好自我展示、學習平臺。召開鄉村優秀村民評比活動，激發村民努力進取，團結向上、爭做文明村民的積極性。把精力集中到發展生產、農村集體經濟建設中來。

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一、統一思想，認真組織開展“滿意科室”評選活動。

根據《市“滿意科室（站所）”評選活動實施方案》的通知要求，扶持科列入2012年度70個服務經濟建設的重點科室之一。接到通知后，扶持科結合科室職責將“滿意科室”評選活動作為2012年度科室工作重點，同時也作為隊伍素質提升的有利契機，認真組織開展評選活動。一是明確科室分工，落實工作責任。因人動，扶持科及時調整工作分工，進一步明確工作責任。二是制定工作計劃。根據評選要求，結合科室實際及時制定了“滿意科室”評選活動計劃。三是開展送服務下鄉。年初，組織人員深入到項目點，對項目申報工作進行現場指導服務。5月底6月初，根據局里統一安排，赴11個鄉鎮（街道），開展水庫移民后期扶持項目管理業務培訓。四是認真開展結對幫扶工作。2012年，扶持科共有2名幫扶對象，均為下涯鎮馬目村低保戶，半年來，扶持科先后4次到馬目村走訪、慰問幫扶對象，做到年初送溫暖、年中送清涼。其中一個幫扶對象患有精神殘疾，家中只有一個老母親，因無錢醫治，該幫扶對象從未上過醫院。了解情況以后，扶持科一方面與殘聯、第四人民醫院等單位聯系，一方面主動與村兩委協商爭取資金，盡早將幫扶對象送醫。目前，第四人民醫院醫生已對其進行檢查，認為治愈的可能性比較大，資金到位后即將其送醫院治療。

二、認真履職，扎實開展各項工作。

（一）認真做好人口復核與直補資金發放工作。

一是及時完成年度人口復核工作。根據省移辦《關于認真做好大中型水庫移民后期扶持人口年度復核工作的通知》要求，2011年12月我科即開展了2012年度直補人口復核工作。經村、鎮逐級復核，因死亡等原因核減65人,補登、恢復3人。二是安全及時發放后扶直補資金。認真做好直補資金發放準備工作，將直補資金發放報告、發放人員（電子表）花名冊及時提供報送市財政局審批和做好與市信用聯社的業務聯絡。根據后扶資金到位情況，上半年及時發放了2011年三季度和四季度的后扶直補資金，發放率為100%。同時，耐心細致地做好來電、來訪直補人員的咨詢解釋工作和移民直補人員信息修改工作。上半年，共修改身份證、名字等移民信息17余人次，接待咨詢移民后扶政策50余人次。

（二）認真做好大中型水庫移民后期扶持項目管理工作。

一是及時完成2012年度后期扶持項目計劃的立項申報工作。年初組織人員對11個鄉鎮（街道）報送的225個項目前期資料進行審核，并在分管領導帶領下赴各項目點進行現場踏勘。根據資料審核和現場踏勘情況，綜合考慮項目建設的可行性、真實性、科學性等因素，經局班子研究，最終確定上報并經市移辦批復2012年度后扶計劃項目157個，總投資12312.51萬元，其中后扶資金投資3765.12萬元，受益移民達273544人次。二是認真仔細地做好項目的驗收結報工作。截止6月15日，共完成項目驗收203個，項目總投資14082.75萬元，其中后扶資金投資3551.66萬元。在工作過程中我們重點強化項目管理規范，認真仔細地審核資料，及時組織項目驗收，既確保專項資金使用安全又保證驗收合格項目后扶投資資金及時到位。

（三）認真做好國家農田防護工程的相關管理工作。

一是及時組織實施國家農田防護工程設施的檢查整修。4月初會同疏浚隊對庫區十四片農田防護工程進行了全面的檢查，對檢查出的問題進行分析并分類編制維修方案和預算，及時報局領導審批，確保在汛期前對需要維修的農防設施進行及時維修。二是加強汛期的巡查。

三、積極探索，創新扶持方式，服務村級集體經濟。

當前，村集體正常收入普遍偏小，存在一批“空殼”村。同時，存在村級集體經濟發展不平衡，差距明顯，入不敷出的村逐年增加等現象。近幾年來，各級政府均出臺了壯大村級集體經濟的相關政策規定，省、市移民辦也先后就扶持村級集體經濟增收，促進移民創業致富提出相應的要求。今年，就如何創新扶持方式，促進移民創業致富，扶持科進行了積極探索。一是深入調研。年初，扶持科組織人員到相關鄉鎮（街道）進行調研，通過走訪農戶、征求村鎮意見等形式了解村（社區）集體經濟情況和村（社區）干部、移民群眾的愿望。二是確定試點項目。通過前期調研，確定新安江街道葉家社區、洋溪街道洋溪社區、大慈巖鎮李村村的農貿市場建設項目為壯大集體經濟重點扶持的項目，2012年，移民后期扶持資金在試點項目共投資60萬。

四、下半年工作打算

下半年，扶持科將繼續結合科室職責，狠抓工作落實，進一步增強工作主動性，確保各項工作任務的順利完成。

一是繼續認真做好后扶直補資金的發放工作。確保直補資金及時足額發放。

二是進一步規范項目管理，提高項目完成率。根據項目規范管理要求，加強項目資料的審核和指導，提高項目完成率。

三是認真做好2013年度后期扶持項目計劃的立項準備工作。對鄉鎮（街道）申報的項目資料做到隨時報送隨時審核，及時到現場踏勘，建立項目庫。

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當前，我國農村集體經濟組織改革的模式主要有合作制、公司制和社區股份合作制，這三種改革模式各有其優勢和不足，改革的關鍵問題是要把握好這三種改革模式各自的特點并結合當地的具體情況進而選擇恰當的集體經濟組織改革模式。我們知道，合作制是以勞動結合也就是人與人的結合為特征的非營利性組織，因此即使合作社有盈利，也不是按股金的份額分配，而是用于公共事業或積累，或社員按交易額和貢獻比例返還。合作制實行的是民主管理，對合作社重大事務的決策，采用一人一票制的平等表決權，股份的多少與投票權無關；合作制采取自愿參加的原則，社員有入社和退社的自由，社員退出時，可以領回自己的股金。而公司制是以資本結合為特征的營利性組織，公司制實行的是股份民主，股份額的多少決定投票權的大小，從而決定對公司的控制權。公司制一般不允許退股，但可以轉讓和流通。社區股份合作制介于合作制和公司制之間，是一種按股分紅和按勞分配相結合的財產管理制度。它將集體資產折股量化到人，并在此基礎上通過重新確定農民對集體財產的個人占有權、利益分配權、民主決策權和民主管理權，將原村集體經濟組織改造成為股份合作社，實行企業財產所有權和經營權明確分開的企業法人財產制度和以企業所有權與經營權職能機構分離的企業經營管理制度。一般而言，在農業產業化和農業一體化程度較高、市場潛力大、政府引導扶持力度大的地區，可以考慮合作制，加大“農民+合作社+公司”這一產業化經營模式的發展力度，鼓勵農民進行農產品的加工和銷售，有利于增加農村居民的收入；而在那些比較富裕，經濟較為發達的地區，因為股東比較多且資產的數額比較大，所以比較適合推行公司制，而且能夠完全打破區域的封閉狀態，促使人們積極參與市場競爭；在城市化進程中，已列入城市建設規范范圍之內的農村可以考慮社區股份合作制，將集體經濟的運營和公共管理逐步分離，社區的社會管理和公共服務由股份合作社轉向社區委員會承擔。上述案例中的李家莊村選擇了社區股份合作制這一改革模式的原因有兩點：首先，由于李家莊村臨近濰坊市市中心，而村中的土地在城市化的擴張中不斷升值，村集體資產也迅速增加，這實際上為農村集體經濟組織的發展提供了難得的機遇，可以采用公司制改革中資本結合的方式來明晰產權，這樣一來也就可以合理而又充分地利用農村閑散資本，發揮了公司制的優點。其次，由于李家莊的經濟基礎并不牢固，農村居民缺乏市場意識，而且很多經濟建設的方案要獲得當地政府的支持，這些因素對完全采取公司制改革模式造成一定的障礙。而此時可以采取合作制中勞動結合的方式來利用農村地區閑散而沒有組織的勞動力，充分發揮合作制的優點。正是出于對當地經濟發展速度以及三種集體經濟組織改革模式各自特點的把握，李家莊村才最終選擇了社區股份合作制這一改革模式。這樣一來，李家莊村的選擇既考慮了當地的經濟發展水平和村民的市場意識，又利用了閑散資金，最終提高了村民在市場中參與競爭的能力，實現了農村與大中城市的對接。

二、案例調查設計與績效評價

為了評價農村集體經濟組織改革的成效及存在的問題，本文專門對李家莊村的改革進行了實地調研。調查采用現場訪談、填寫問卷的形式，得到有效問卷80份。1.受訪者的具體情況就業”是極為寬泛的概念，其中包括非正規就業。具體的統計數據如表1所示。2.受訪者對村集體經濟組織改革的關注度被調查的80人中，多數村民對本村的集體資產改制持支持態度并較為關注，占82%；73%的村民認為發展村集體經濟非常有必要；76%的村民對村集體經濟發展政策措施給予肯定；85%的人對本村集體經濟組織改革后集體經濟發展前景抱有比較樂觀的態度。3.受訪者對村集體經濟組織改革的滿意度本村集體經濟組織改革后，在集體經濟的監督和管理、資產經營和資金使用、改制后對社會保障和福利水平滿意度、目前的家庭生活水平狀況等方面的問卷調查統計結果顯示大多數村民較為滿意。4.改革成效李家莊村集體經濟組織改革優先選擇了股份合作制，保證了組織建設的穩定，克服了產權不明晰等弊端，在保障公平、效率的同時實現了資產增值。（1）最大限度地維護了農民利益。李家莊村實現了村民共享集體資產以及收益的增值，改革后該村居民持續增收，形成農民真正所有、人人按份享有的良好局面，保證了集體經濟組織成員對集體資產的占有權、管理權、監督權和收益權，實現了集體資產由共同共有到按股共有的轉變，既維護了農民的民利和經濟利益，又有利于集體資產的保值增值。（2）強化了集體資產的管理。改革后該村成立了股東大會、董事會、監事會等機構，從而建立了更為科學、更為規范的法人治理結構，避免了集體資產被侵占、挪用、浪費，從體制源頭上預防和杜絕了農村干部違法違紀行為。此外，通過清產核資，使農村集體經濟組織的資產及債權、債務情況一目了然，百姓心底有了數，有利于實現農村集體經濟組織的可持續發展。（3）保障了社會的和諧與穩定。改革明確界定了村集體經濟組織成員資格，使農村集體經濟組織成員有了穩定的生活來源，減少了農村閑散人員，初步解決了農民生活保障問題。改革從根本上改變了李家莊村由“兩委”班子直接支配人、財、物的領導方式，理順了農村各種關系，權衡了各方面的利益，有效地緩解了長期以來因土地征占、資產處置、收益分配等引發的干群矛盾。（4）轉變了當地農民的觀念。農村集體經濟產權制度改革不僅是一場制度改革，更是一個不斷解放農民思想的過程，該村村民在改革中開闊了視野，解放了思想，轉變了觀念，逐步提高了產業化經營的意識和能力，提高了應對市場變化的能力，逐漸成為懂市場、會管理、能經營的新型農民。

總之，李家莊村集體經濟組織改革是較為成功的，達到了大多數村民的期盼和要求。李家莊村的改革實現了資源的優化配置，壯大了集體經濟實力，實現了農村居民收入的增長，在保障農民權益、維護社會和諧等方面也發揮了積極的作用。當然，李家莊村集體經濟組織改革同樣也存在著部分股份經濟合作社發展后勁不足、集體資產保值增值任務艱巨、缺乏懂經濟、會經營、善理財的專門人才等問題，還有待進一步深化改革，提高管理水平。

三、結論與政策建議

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關鍵詞：農村集體建設用地；土地流轉模式；政府主導；產業結構升級；就業轉型；宅基地換房；三改一化；村改居

中圖分類號：F321.1；F264.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674—8131（2012）04—0001—08

一、引言

我國法律對農村集體建設用地本身的使用用途有著嚴格的規定，而同時農村集體建設用地不可以隨意轉化為城市建設用地，唯一的途徑就是在國家現行的征地制度下，將農民手中的集體土地通過政府征用的形式轉變為國有土地，再按市價向城市土地市場出售國有土地的長期使用權（北京大學國家發展研究院綜合課題組，2010）。這一政策導致的結果是，一方面農村的集體建設用地不能得到有效的規劃和利用，作為擁有土地承包經營權的農民也很難通過土地使用權的資本化獲取收益；而另一方面城市化的加速發展對建設用地的巨大需求難以得到滿足。在一些經濟發達地區，如廣東省的南海，突破政策法律的束縛的自發性土地流轉行為大量發生，并形成了一定的規模。但由于缺乏法律層面的保護，農民的利益很難得到保障。為了對集體建設用地流轉的行為加以規范，2004年國務院下達了關于“城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的28號文件，也即通常說的“增減掛鉤”政策；2005年國土資源部制定了有關“增減掛鉤”的工作意見，對地方政府在土地制度改革方面的創新予以肯定。在制度的保證下，全國各地加快了農村集體建設用地流轉的數量和規模，形成了各具特色的農村集體建設用地流轉模式，如南海模式、成都模式、嘉興模式、蕪湖模式等。但是，盡管短期內農民從轉讓集體土地使用權的交易中獲得一定數量的經濟補償和實物補償，然而其勞動關系、勞動條件、勞動待遇并沒有隨著身份的變換而發生實質性的轉變，沒有擺脫中低層勞動者的困境。沒有了穩定的收入來源，部分農村勞動者即使獲得了城市居民的身份，仍然難以真正地融入城市，甚至成為城市中的貧民。

林霓裳：政府主導下的土地流轉與產業發展及就業的關聯機制各地形式多樣的土地流轉背后起到推動作用的，一個是政府的主導行為，另一個是農民的自發，兩種驅動模式可以說各有利弊。不少學者也對土地流轉的驅動模式進行了探究，如陳會廣等（2009）在對廣東、安徽、四川、江蘇等地集體建設用地流轉實踐的綜合比較后，認為土地流轉的驅動力無外乎政府與市場兩種。張文律（2011）以浙江的嘉興和臨安兩地的土地流轉實踐為例，總結出“外驅式”和“內驅式”兩種集體建設用地流轉的驅動模式，并指出未來的發展方向。然而這些研究更多地關注不同驅動模式的特點或不同驅動模式下的土地流轉方式及實踐的具體方法，很少涉及這些驅動模式下土地流轉的機制以及在這種機制下地區產業結構、區域經濟的可持續發展和農民的就業轉型之間的關系。本文通過對天津地區的農村集體建設用地流轉實踐的考察，試圖找出政府主導的驅動模式下集體建設用地流轉與地區產業結構和農民就業轉型之間的關聯機制，從而促進區域經濟的良性持續發展和農民的穩定長久就業。

二、天津近郊地區農村集體建設用地流轉的實踐

天津近郊地區的農村集體建設用地流轉主要為政府主導模式。在天津市政府的鼓勵和支持下，天津近郊部分區鎮選取一定試點區域，根據當地實際情況逐步開展了“宅基地換房”宅基地換房就是在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民意愿的原則，按照規定的標準，農民以宅基地換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。 和“三改一化”為了推進天津的城市化進程，加快小城鎮建設，經天津市人民政府批準，在農村開展集體經濟組織股份制改革、戶籍制度改革、撤銷村委會改建居委會和推進城鄉一體化的試點工作，簡稱“三改一化”。因為涉及土地問題，撤銷村委會改建居委會就成為“三改一化”的重點和難點。 工程?！叭囊换钡淖罱K目標是實現城鄉一體化，為了實現這一目標，在農村逐步推進“村改居”、集體經濟改股份制經濟和農村戶籍改成居民戶口的改革。其中，由于涉及農民的宅基地問題，改革的難點是“村改居”，而“村改居”的核心內容就是“宅基地換房”。

本文調研的時間是2011年10月至11月，調研區域主要是天津市近郊幾個比較典型的小城鎮和天津的遠郊區薊縣。其中天津近郊的小城鎮有西青區的張家窩鎮和中北鎮、津南區的葛沽鎮、東麗區的華明鎮、北辰區的雙街鎮。這些小城鎮在天津市政府推進“三改一化”過程中均涉及農村集體建設用地流轉的問題。

1.集體建設用地流轉實踐的地區特點

（1）臨近城區、交通便利

本次調研的幾個小城鎮均位于天津近郊，與城市接鄰，交通便利。例如：西青區的中北鎮臨近天津外環，個別的村如侯臺村甚至位于繁華的地段；張家窩鎮緊鄰津靜公路，新建的天津南站就位于其中；東麗區的華明鎮位于天津市區的正東，西接外環，北接京津唐高速公路，是天津市“宅基地換房”和“三改一化”的首批試點；津南的區葛沽鎮是歷史上華北“古鎮”之一，位于天津東南，北靠海河，與濱海新區接壤；北辰區的雙街鎮位于天津市的東北，臨近京福公路，南接北倉鎮。

（2）在土地流轉之前當地三次產業結構中第一產業相對薄弱，農業收入不是當地農民家庭的主要收入來源

由于地理、地質或其他某些因素，這些地方的農業相對薄弱，甚至有的地區的農業已經消失，零星的農業生產多為家庭的副業，其產品主要用來滿足自家的生活需要。如津南區的葛沽鎮，歷史上曾是著名的水鄉，聞名全國的“小站稻”就起源于葛沽鎮，但后來由于海河建閘，海水倒灌，昔日水鄉成為鹽堿地，無法進行農業耕種，土地長期荒廢，新一代的青壯年農村勞動者已經完全不懂農業生產的相關技能。在“三改一化”項目之前，葛沽鎮的三次產業中第一產業僅占約1%。在西青區的張家窩鎮，未進行“三改一化”項目之前，從事農業生產的勞動力也非常有限，主要原因是每年每畝地1 000元的收益難以維持生計，農村家庭收入主要依靠青壯年打工，從事農業生產的僅為留守在家的老人，種植的多為滿足自家需求的果蔬等作物，大田作物數量非常有限。“三改一化”之前，北辰區的雙街鎮第一產業比重僅有5%，第二產業和第三產業分別是65%和30%。調研的其它近郊區鎮的情況也基本類似。

（3）在土地流轉之前當地產業結構中第二產業占絕對比重

本次調研區域絕大多數在城區周邊，城市化不可避免地對這些區域的經濟產生影響。作為全國四個直轄市之一，天津的總體城市化率伴隨著第二產業的壯大逐步升高，接近80%①，但是不同區縣產業結構的分布是不均衡的。越靠近中心城區，第三產業的比重越高，城區原有的加工制造類行業則由于污染、土地成本過高等原因向郊區轉移，新增第二產業也紛紛入駐位于城區周邊的工業園區。城市化的結果使得中心城區的第二產業向城市近郊區推進、近郊區的第一產業向遠郊區推進，三次產業呈階梯狀分布于遠郊區、近郊區和中心城區。本次調研的張家窩鎮、雙街鎮、葛沽鎮等地第二產業非常發達，在集體建設用地流轉之前，已形成有一定規模的工業區。

（4）當地村民對于土地流轉的態度比較積極

本次調研的天津近郊區域基本上都是遵循著政府牽頭組織、農民同意的原則對所屬各村分情況、分批次逐步進行“三改一化”的。例如在張家窩鎮的“村改居”項目需取得全村95%以上村民的書面同意方可開展，并且書面同意的材料需存檔。在東麗區的華明鎮，只有當一個村90%以上的村民同意并提交書面申請之后，村委才會和鎮政府簽訂“宅基地換房”的合同?？梢姶蠖鄶荡迕駥τ谕恋亓鬓D的態度是積極的。

2.具體做法

天津近郊的幾個區鎮在進行“村改居”和“集體經濟改股份制”時均涉及集體建設用地流轉的問題，雖然各個區鎮的具體做法略微有所不同，但總體思路是一致的（見圖1）：

① 根據2010年第6次全國人口普查數據，天津的城市化率達到79.5%。 首先由區政府牽頭，根據未來規劃和發展目標選取具體鄉鎮作為“三改一化”的重點。然后鎮政府根據本鎮的具體情況，綜合考慮多方面因素，聽取多方面意見后制定統一的標準和具體政策。第三，村委會將鎮政府的政策內容對村民進行宣傳，讓村民深入領會政策的含義以及這一政策有可能給村民帶來的收益和損失。第四，以整村通常為全村占一定比例的村民提出申請才認為有效，不同鎮的具體標準有所差別。 為單位向鎮政府提交書面申請，經鎮政府確認后，開始正式的以整村為單位的“村改居”和“集體經濟改股份制”等“三改一化”工程，對集體建設用地進行整合和規劃。第五，鎮政府將全鎮所屬村的集體建設用地進行整合，按照工業用地、還遷居住用地及商業用地等目的進行規劃，其中用于工業和商業目的的農村集體建設用地就轉變成為城市建設用地。第六，將部分城市建設用地通過招拍掛的形式轉讓土地的長期使用權，開發商在取得該土地的長期使用權后按照鎮政府的規劃目標進行開發，建成商品房、商業區和工業園區并非所有的鄉鎮都將全部城市建設用地通過招拍掛進行開發，有的則是將其中一部分土地通過融資自行建設開發成各類商業區或工業區等，從而獲得長久收益，其余的通過招拍掛的形式出售土地長期使用權。第七，將用于還遷的居住用地交由建設單位進行農民還遷房的修建，建成后按照一定標準對農民進行還遷。最后，由鎮政府對失地農民進行相應的資金方面的補償。

在集體建設用地流轉過程中，各區鎮都要做到土地的占補平衡和資金平衡。在城鎮化建設過程中為了做到統一規劃，不可避免地會占用農村集體建設土地甚至農用地，為了確保耕地和農用地面積不減少，占用的耕地和農用地必須得到補償，這就是“占補平衡”的原則。整合的集體建設用地，除了劃撥出一定面積的還遷房以保證農民的居住，其余的土地就可以轉變成城市建設用地，以滿足城市化發展的土地需求。資金平衡主要是指鎮政府在進行土地流轉過程中資金的收支平衡，其中支出主要為村民的補償款、還遷房的建設資金以及失地后農民的養老、社保資金等，而收入主要有區政府給予的財政補貼、出讓土地使用權獲得的土地出讓金以及將土地抵押給銀行獲得的資金等。

三、天津近郊地區土地流轉后的產業發展和就業狀況

天津近郊的小城鎮建設均是在鎮政府的領導下統一進行的，綜合考慮了當土地地流轉前的產業結構和經濟發展水平以及流轉后的遠景規劃，即將分散的土地集中歸鎮政府統一進行規劃，劃分出幾塊功能區，如住宅區或還遷區、商業區、工業區、農業區等。在耕地面積不減少的前提下，促使三次產業平衡健康發展，從而為失地農民提供了更多的就業機會和生活保障，同時也改善了當地農民的居住生活環境，提高了生活品質。

1.土地流轉后的產業發展狀況

土地流轉后各地的三次產業得到了相應的發展，并提供了不同程度的就業機會：

第一產業得到了有效恢復，并向著科學化和集約化的方向發展。在土地“占補平衡”的原則下，農業用地的面積不變，同時耕地和農用地由原先的分散狀態變成了流轉后的成片規模狀態，這更有利于提高機械化和集約經營水平。例如，葛沽鎮規劃建設的“都市休閑農業發展帶”占地約500畝，通過招商引資建設各色溫室大棚和智能化大棚，大棚里種植各種特色農產品和種苗，使得原先因為鹽堿地而萎縮的農業得到了充分的恢復和提升；張家窩鎮集中后的農用地用來種植適合土壤的玉米、小麥等作物以及天津特產沙窩蘿卜等特色農作物；雙街鎮規劃建成的農業園區結束了一家一戶盲目耕種而受益甚微的傳統農業模式，種什么、怎么種由鎮政府根據市場和當地土壤特點進行統一規劃，然后按訂單進行生產和耕種。農民進入農業園區成為農業產業工人，從自負盈虧的家庭式分散耕作轉變成政府指導下的現代化規模生產，盡管依然從事農業勞動，但是其生產方式和生活方式都發生了本質的變化。

① 并非所有的鄉鎮都將全部城市建設用地通過招拍掛進行開發，有的則是將其中一部分土地通過融資自行建設開發成各類商業區或工業區等，從而獲得長久收益，其余的通過招拍掛的形式出售土地長期使用權。 ——！> 第二產業在生產規模和生產方式都上了一個新的臺階。調研的各區鎮在土地流轉前的第二產業主要為分散于各村的鄉鎮企業，這些鄉鎮企業大多數仍延續著傳統落后的生產技術和經營管理方式，無論是生產規模還是生產技術水平都很難得到有效的提升。土地流轉后，這些鄉鎮企業進行了股份制改革，有的入駐新的工業園區擴大了生產規模，有的被注入更多的資金和技術支持，獲得了更大的發展空間。除了原有的鄉鎮企業外，調研的各區鎮都規劃了用于發展第二產業的工業園區，由于這些工業園區交通便利、配套成熟，加之當地政府的大力支持，不少企業紛紛入駐。例如津南的葛沽鎮，目前園區內已有種類繁多的大小企業約270家，有機械制造類企業如立林機械、甘泉，有現代冶金類企業如萊鋼，另外還有服裝餐飲類、汽車類等企業。其他的如西青區張家窩鎮和東麗區華明鎮，工業園區也已經非常成熟。這些工業企業為當地創造了大量的就業機會。在調研過程中絕大多數區鎮在土地流轉后建立的工業園區提供的就業崗位可以完全滿足失地農民的就業要求，甚至有大量多余的就業崗位需要外來務工人員來填補。例如中北鎮的勞動保障服務中心5年內提供了5萬多個就業崗位，而全鎮的勞動人口不足2萬人。因此從數量上看，單純的就業是不成問題的。另外，中北鎮的村官招聘主要面向本村戶籍的大學生，從另一方面解決了本村的就業問題。

第三產業則經歷了一個從無到有并不斷發展壯大的過程。土地流轉前大多數鄉鎮第三產業幾乎是空白。通常第三產業是在第二產業壯大成熟的基礎上產生的，而這些鄉鎮的第二產業在流轉前尚不具規模，村民生產生活方式是第一產業和第二產業相結合：在鄉鎮企業工作或外出打工維持家庭主要生活開支，同時在自留地種植小面積果蔬以滿足家庭需要，因此第三產業的發展不具備經濟基礎和必要條件。而土地流轉之后，村民的生產生活方式均發生了根本性轉變：從村居搬至高樓使得他們完全脫離了自給自足的生活狀態，城鎮的生活方式使得村民對各類形式的服務需求越來越大。各區鎮在對流轉后的土地規劃時都劃分了相應的商業區，大部分商業區都建設在還遷樓和居民區附近，一方面為村民和新城鎮居民提供生活便利，另一方面也為失地后的村民提供更多的就業機會。不少村民在獲得了還遷房和補償金后，用補償金租住商業鋪面進行各類商業經營，不僅脫離了繁重的體力勞動而且有穩定的收入來源。也有的區鎮如津南區的葛沽鎮，除了在居民區附近規劃商業街和酒店外，還單獨規劃建設了大型汽車城，以汽車銷售和售后服務為主，并成為津南地區的一大特色和亮點。未來隨著第二產業的規?；⒉粩喑墒?，這些區域的第三產業的比重也將日益提高，并為當地提供相應的就業機會。

2.實現失地農民穩定就業的配套措施

為了實現失地農民的穩定就業，僅僅依靠發展三次產業提供足夠的就業機會是遠遠不夠的，“三改一化”的最終目標是實現城鄉一體化，讓失地農民徹底實現身份上的轉變。這種轉變不是將農民的生活環境從村居改成樓房、提供一定的就業機會就能夠實現的，如果政府不能完善相應的配套措施和社會保障體系，失去土地又缺乏一定知識技能的農民只能從事低技能生產勞動。在經濟發展方式亟須轉變的當今社會，這類低技術附加值、高污染、嚴重依賴低人力成本來維持經營的行業很難適應經濟波動和瞬息萬變的市場環境，失地農民從事相關的勞動不僅無法擺脫低收入、高強度體力勞動的困境，而且隨時面臨著失業的風險。沒有穩定的收入和相對體面的工作方式，失地農民徹底實現身份的轉變就成了一句空話。天津地區的土地流轉是在政府主導下進行的，與自發性土地流轉最大的區別是，政府可以采取相關措施盡可能幫助失地農民實現穩定就業，完成從農民向市民的轉變。相關的配套措施主要有：

（1）戶籍制度改革

戶籍制度改革是讓農民實現身份轉變的主要標志，但是在本次調研中發現村民并沒有預想中的那樣期待獲得城鎮戶籍，原因是村民最關心的是能否獲得和城鎮居民相同的福利待遇而不是城鎮戶籍本身，另外村民擔心獲得城鎮居民的身份以后會失去原本屬于村民的福利。因此不少區鎮的戶籍制度改革是與城市化改革同步進行的，即村民想要分享村集體經濟的收益，或者希望享有與城鎮居民同樣的養老保險，就必須將農業戶口轉成非農戶口。

（2）社會保障

為失地農民提供與城鎮居民同樣標準的社會保險是讓農民實現身份轉變的重要保障，政府強制各區鎮為失地后的農民交納了養老保險和醫療保險。例如葛沽鎮政府統一給村民繳納城鄉居民養老保險，費用大約為一個人6萬～7萬元，這筆錢由鎮政府負擔。按這一標準凡年滿60歲以上的老人轉為城鎮戶口后每人每月可領取1 000多元錢，不少年紀較大的老人積極性非常高。西青區的中北鎮統一為30～60周歲的村民繳納養老保險，繳納養老保險的時間從2005年開始；醫療保險為市民保險（目前天津市內醫療保險并軌，不再有農村醫療保險和城市醫療保險之分）。其他區鎮情況也基本類似。

（3）其他收益

土地流轉前的農民幾乎沒有財產性收入等其他收益，從事農業生產收益微薄。以張家窩鎮為例，每畝地每年可以獲得的收益僅為1 000元左右，維持生活成本的主要是打工所獲得的工資性收入。土地流轉后的農民，除了工資性收入以外還可以獲得其他相關收益，主要有3部分：

一是還遷房屋的租金。在調研的各區鎮，盡管還遷的標準不一，但平均每戶可達1套以上，多的可達2～3套，不僅可以滿足自身居住和改善方面的需求，還有多余的房屋可供出租。以張家窩鎮為例，其工業園每年吸引了大量的外來務工人員，當地的租房需求相當旺盛，農民每戶僅房屋出租一項收入就非常可觀。

二是占地補償。例如，張家窩鎮的張家窩村，每畝地每年按600元的標準補助，平均每戶人家每年可以分得約4 000元的補助；在中北鎮，18～60周歲的村民每人每月可獲得300元的就業補貼。

三是集體經濟分紅。本次調研的天津近郊鄉鎮普遍存在村集體經濟組織，有的集體經濟組織發展相當成熟。集體經濟土地流轉之后，大部分的村集體經濟組織從形式上改為股份制，這種組織形式一方面保留了集體經濟的長期收益，另一方面也解決了將集體資產量化到個人的問題。另外有些村鎮土地流轉后，在臨近市區的較好地段修建商業區和商業性住宅區，每年獲得大量租金收益。例如，西青區的中北鎮的侯臺村村民每年都能獲得固定的分紅和股息。東麗區華明鎮集體經濟發展非常成熟，其做法是將村民的年齡、勞動貢獻、戶籍等因素綜合加以考慮，制定一個相對公平合理的分配方案，即每個村民所享有的股份=基本股+勞齡股+居齡股基本股是指不考慮年齡、工齡等因素，只要具有本村的戶籍，都可以享有的股份，基本股占全部股份的10%；勞齡股是指在村集體經濟中付出過一定勞動的人員所享有的股份，勞齡股占全部股份的60%；居齡股是指根據在本村居住時間的長短所享有的股份，居齡股占全部股份的30%。 。其他各區鎮對集體經濟的分紅標準各不相同，但總體差距不大。

從各區鎮的調研情況來看，土地法流轉后農民的相關收入遠大于流轉前農民從事農業生產的收入。

四、政府主導模式下農村集體建設用地流轉與產業發展和就業的關聯機制

1.農村集體建設用地流轉與產業結構演化的關聯機制

天津近郊地區的土地流轉是政府主導的模式，但是政府只是起到了一個推動的作用，其根本原因還是由于農村的經濟發展到一定水平而引起產業結構的升級變化，隨著各產業技術水平的不斷提高，傳統的土地模式必然成為制約當地產業結構向更高水平升級的瓶頸，因此迫切需要將農村的集體建設用地轉變成具有更多使用用途的國有土地，從而為地區經濟的發展和產業升級提供更大空間。因此無論是自發性土地流轉還是政府主導的土地流轉，其流轉的前提和經濟基礎是一致的，只是在流轉后的土地使用方面，政府主導的流轉模式比自發的流轉模式更有利于整個地區的長遠規劃和整體布局。

一個地區的城市化可以從產業結構的變化反映出來。隨著城市化程度的提高，第一產業比重逐步下降，第二產業比重逐步升高；當城市化達到一定程度后，第二產業比重逐步下降，第三產業比重逐步升高；從產業的地理分布來看，三次產業呈階梯狀分布于遠郊區、近郊區和中心城區。如圖2所示，我們所調研的天津近郊地區正處于從鄉村向城市演進的過程中，第一產業在耕種條件逐步惡化、農產品收益率低、家庭式農耕生產抗風險能力差等因素的影響下越來越萎縮，出現大量拋荒棄耕的現象。與此相對應的是第二產業發展優勢明顯，農村的鄉鎮企業等集體經濟組織從零星分布狀態逐步轉向聚集分布狀態。然而第二產業在發展過程中受到土地的制約，加上技術、資金、管理落后，無法形成一定的規模效應，第二產業發展遭遇瓶頸。同時當地農民并沒有完全脫離家庭式的農耕模式，對商品經濟的依賴程度不高，第三產業缺乏發展的空間，幾乎是空白。為了促使三次產業協調發展，推動產業升級演化，首先要使第二產業形成技術、資金、管理全方位的規模化發展狀態，這就需要建設成熟的工業園區以使第二產業形成一定的聚集分布。但是傳統的土地模式限制了產業的發展，需要把分散的農村集體建設土地整合在一起，轉化成具有工業、商業、住宅等用途的國有建設用地，因此農村集體建設用地的流轉必然產生。

政府在土地流轉過程中承擔了重要的角色，一方面通過政策、法律、稅收、補貼等手段保障了農村集體建設用地的順利流轉和流轉后農民的利益；另一方面，對流轉地的未來發展建設進行了遠景規劃：流轉后的地區在保持耕地面積不變的情況下根據地方土壤特點發展特色農業，使第一產業的生產得到了恢復，并向著現代化集約農業方向發展；大規模工業園區和相關配套設施的建設促進了第二產業向更高技術水平和更大規模發展；隨著農民生活方式的轉變和生產方式的變革，當地的第三產業也開始從無到有并不斷壯大。

總之，土地流轉與產業結構的升級形成了一定的關聯機制：產業結構的升級演化在遭遇土地問題的瓶頸制約后，政府推動了農村集體建設用地的流轉，而流轉后的土地集約為產業結構升級提供了基礎和廣闊的發展空間。

2.農村集體建設用地流轉與就業的關聯機制

就業結構的變化反映出產業結構的演變，產業結構的演變緣于三次產業間收益率的差異，本次調研地區的情況就印證了這點。第一產業收益率明顯低于第二產業，微薄的土地收益無法支撐家庭的消費支出，絕大多數本應該從事農業的勞動者拋荒棄耕，或外出務工或就近轉移入第二產業，從事與農業無關的勞動。但農民的身份并沒有改變，加之二元經濟體制的桎梏并未完全打破，此時的農村勞動者處于一個尷尬的境地：一方面早已脫離農業勞動、脫離土地，并長期從事非農產業，成為事實上的第二、第三產業工人；另一方面其農民的身份使得他們無法享有與城鎮居民同等的相關待遇，無法分享城市化成果。這一狀況亟須得到根本性的制度變革。如果僅僅提供就業機會而沒有相應的配套措施，那么即使給予其市民的身份，也無法使失地農民享有體面的工作和生活方式，只能長期徘徊在社會的底層，這是土地流轉過程中必須要解決的問題。政府主導的土地流轉比自發的土地流轉在解決這一問題上更具備優勢。

從圖3可以看出，首先，在政府主導下的土地流轉使得分散的集體建設用地整合在一起并改變其使用用途，農民改變了原有的居住模式和鄰里相處模式，這種生活方式的轉變使得農民不再具備小范圍耕種的條件，徹底脫離了家庭式自給的生活模式從而依賴于商品經濟；同時農民又獲得了相應的失地補償款，使失地農民具備從事家庭式商業經營的可能，在繁榮當地商品經濟的同時又為自己帶來穩定的收入，這種體面的生活方式為失地農民的就業轉型提供了基礎。其次，土地流轉后農民徹底失去了家庭承包式耕種的可能，雖然仍可選擇留在土地上從事農業產業，但已經不再是經營風險自負的傳統勞動，而是具有一定契約形式的有償勞動，其經營風險由經營農業或工業的經營者承擔。具備一定實力的經營者有條件擴大生產經營規模，引入更新的生產技術和更有效的經營管理模式，并創造了更多的就業機會，傳統的農業生產和工業生產都上了一個新的臺階；低技能高勞動強度的工作將逐步被淘汰，失地農民在獲得更多就業機會的同時也提高了勞動的層次，這種勞動模式的轉變為失地農民體面生活和就業轉型創造了條件。最后，戶籍制度改革最終改變了農民的身份，并為其提供與城鎮居民相同的社保體系，同時還保留了其村民待遇，如集體經濟的分紅等，為失地農民實現就業轉型提供了根本保障。至此，通過政府主導的土地流轉徹底改變了農民的身份、傳統的生活方式和勞動方式，加速了農民向市民的轉化，促使農民實現就業轉型。

五、結論

政府主導下的農村集體土地流轉并不是將分散的集體土地進行集中的單純行為，而是包含了地區建設規劃、村集體經濟改革、戶籍制度改革等相關內容在內的一系列行為，土地流轉的最終結果是在促進城市化進程的同時加速了地區產業結構的演化升級與失地農民的就業轉型。盡管土地流轉行為是在政府主導下發生的，但是產業結構和就業結構升級的先期變化是土地流轉的先決條件；而經過集體土地流轉這一具有實質意義的變革后，無論是地區的產業結構還是農民的就業結構都提高到了一個新的層次。因此，農村集體土地的流轉是地區產業結構升級和農民就業轉型的需要，而農村集體土地流轉本身又促進了當地產業結構的演化升級，并通過產業結構的升級變化帶動當地的就業結構升級，特別是在政府相關配套措施的支持下，失地農民從生活環境、勞動條件到身份和社會保障都有一個質的飛躍，帶動了農民的就業轉型。相比而言，政府主導模式的農村集體土地流轉在帶動地區產業結構升級、促進農民就業轉型等方面，比農民自發模式的農村集體土地流轉更具優勢。

參考文獻：

北京大學國家發展研究院綜合課題組.2010.還權賦能：奠定長期發展的可靠基礎——成都市統籌城鄉綜合改革實踐的調查研究[M].北京：北京大學出版社：5.

篇6

    經濟條件差點的跳蹬鎮是一次性給付的，而擁有“明星鄉鎮”稱號的八橋鎮和建勝鎮將按月支付村干部們每月100元至250元不等的“退休金”。

    此外，在村鎮自行發放“退休金”的基礎上，大渡口區委組織部正在醞釀出臺全區統一的、對離任村干部的補貼政策。但大渡口區委組織部卻稱，這種辦法多少有些無奈，其實村干部們呼聲最高的是給他們辦理養老保險，本來資金問題都已經解決了，卻無法突破政策的瓶頸，其中最關鍵的一條就是村干部的“農民”身份。

    村干部有后顧之憂

    從1990年開始，大渡口區就有些鄉鎮開始為村干部搞一些補貼、津貼，但都是根據各自的經濟狀況自發開展的。

    大渡口區委組織部副部長張毅告訴記者，通過調研發現村干部出現后繼乏人的局面，尤其是經濟條件不好的鄉鎮，大家都不愿意干，就是后來選的村干部也不能說都是“能人”。上一屆甚至還出現了好幾個60多歲的村干部。究其原因，很多人認為村干部一般只能干幾年，但自己的經營卻很可能因此荒廢，離任之后沒有任何保障。

    張毅說，這一屆通過提高村干部在任和離任后的待遇等措施，在選拔村干部時感覺沒有上一屆困難，在有的地方甚至競爭還很激烈。這次換屆結束后，村黨務工作者的平均年齡從上一屆的44.4歲下降到41.9歲，平均下降了2.5歲。

    據介紹，大渡口區目前正在醞釀出臺的給離任村干部的補貼將根據工作年限發放，比如3年為一屆，擔任一屆給一定補貼，工作時間越長，補貼的比例也就越高。但考慮到各個鎮的經濟實力不一樣，可能會有些差別。并且這個區里面統一的政策和各個鄉鎮自己的政策并不沖突。

    這筆錢由誰來支付？張毅介紹，因為區、鎮是兩級財政，所以將會調整兩級財政的分配比例，名義上還是由鎮里支付這筆錢，實際由區財政將這筆錢劃給鎮財政。

    張毅說，我們主張干兩屆才能拿到“退休金”。村干部不能干了一屆就能領錢，我們鼓勵他們干好。如果村干部干得不好，下一屆老百姓不會再選他，他也就領不到“退休金”。區里還在努力促進村干部“年輕化”，明確規定60歲以上不再擔任村干部職務，因為如果從50多歲開始當村干部，他很有可能就干不了第二屆。

    “其實對很多擔任村干部的人來說，政府發的這點錢雖微不足道，但卻是一種認同，一種榮譽?！贝蠖煽趨^委組織部組織二科杜科長說。

    八橋鎮五一村以前有位女書記，叫吳碧德，非常能干。盡管村集體的家當還算殷實，但吳碧德在任時卻沒有像其他很多經濟條件比較好的村子那樣買車或者出國旅游。今年，50多歲的吳碧德因為年齡大了不再擔任書記職務，離任時村集體經濟還有70多萬元的存款。如今吳碧德每月可以領到200多元的“退休金”，這和她在任時每年兩三萬元的分紅根本沒法比，但吳碧德卻感到非常欣慰，她認為這是“組織上和老百姓對她所做事情的一種肯定”。

    杜科長說，今年跳蹬鎮效仿八橋鎮的做法給離任村干部發放“退休金”后，有些村子村干部選舉時，競爭非常激烈。有一戶搞運輸的人家，每月有六七千元的收入，但一家之主寧肯不搞運輸，也要回來參加競選。他認為能拿到政府發的這百八十元錢是一種榮譽。

    辦理養老保險面臨政策瓶頸

    “其實我們的第一個方案是想為村干部辦理養老保險，現在的辦法多少有些無奈?！睆堃阏f。辦理養老保險也是很多村干部都有的強烈愿望。

    目前，大渡口區已經為社區黨務工作者和居委會干部辦理了養老保險，并專門針對如何為村干部辦理養老保險做了一個詳盡的方案。在做方案的時候發現，為村干部們辦理養老保險面臨的主要問題有3個：戶口、年齡和資金。

    杜科長說，方案一旦實施，每3年都會有一批村干部離任，所需的養老保險費用將會像滾雪球一樣越滾越大。但即便如此，這筆費用，他們是有能力解決的，而且還做了詳細的測算，并寫出了報告。連財政局和社保局的有關人士看了，都認為作為非專業人士能寫出這樣的報告已屬不易了。

    但是最終這個方案卻擱淺了。因為戶口和年齡是兩個無法逾越的障礙?！拔覀冏稍兞松绫＞郑桓嬷?5歲以下才能辦理養老保險，而且必須是城鎮戶口。村干部年齡在45歲以下的還不是很多”。

    “我們為此還向市委組織部反映過，也了解過其他地方的一些做法。四川某地搞的是商業保險，但是嚴格說來是違反規定的。作為黨員，是不能夠用村集體經濟的錢去購買商業保險的。”

篇7

一、農房確權

(一)調整職能，房管統轄

目前，農村房屋尚未建立統一的權屬登記制度，農民持有的房屋權屬證書，有的是國土部門發放的宅基地證，有的是轄區政府或建設部門發放的房產證。多家發證和越權發證造成農村房屋權屬關系混亂、資料不全。有的地方甚至從未開展過農村房屋權屬登記工作。產權界定是產權流轉的必要前提。由于農村房屋沒有統一的權屬證書，從而限制了農村房屋產權進入市場進行合法流轉。

房管部門擁有我國最為詳備的不動產登記資料，自建國初期，我國就開始在城市進行房地產登記，逐步形成了一套相對完善的管理制度、標準、程序和操作規則。這些都為房管部門進行農村房屋權屬登記奠定了基礎。由房管部門對農村房屋進行確權登記，利于城鄉一體化管理，改變農村房屋權屬關系混亂、管理不到位的現狀。

(二)先行試點，逐步鋪開

成都市農村產權制度改革，實質上就是還權賦能，按照國家相關法規，把屬于農民的權利確定給農民。其目的是促進城鄉生產要素自由流動，推動農村資產資本化，對農民家庭聯產承包土地經營權、集體建設用地使用權、房屋所有權和林權進行確權登記。作為綜合配套改革，成都市選擇了都江堰市柳街鎮鶴鳴村先行試點，抽調房管、國土、農委等相關部門人員組成農村產權制度改革小組，專門指導農村產權制度改革。在摸索經驗基礎上，全市逐步推廣。

(三)簡化要件，方便群眾

長期以來，農村房屋修建大多不規范，相關手續也不完善，對于此種事實物權，應當遵照歷史。因此，對于2000年《成都市村鎮房屋產權產籍管理暫行辦法》實施前建成的房屋，申請人不能出具房屋建設相關資料的，由申請人書面說明房屋來源情況并具結保證，經房屋所在地村委會、鄉(鎮)政府確認并出具證明材料的，也可納入登記。而對于農民集中居住區房屋，其建設相關手續與城市商品房類似，應嚴格按照法律法規相關要件辦理。

在房屋面積認定上，以符合規劃和宅基地使用相關規定為前提，在2000年前修建的房屋，按實際房屋面積進行確權；之后修建的房屋，對未超過批準建房占地面積的，按實際建房面積確認，超過房屋所在地規劃部門批準的建房面積，超過部分在房屋產權證的附記欄中予以注明。在房屋面積計算方式上，對散居自建房以滴水為界計算面積，對統一建設的集中居住區房屋等，按國家規定的房屋面積測量標準計算面積。

農村房屋為家庭共同財產，按《房屋登記辦法》的規定，共有房屋應由共有人共同申請登記，但由于很多村民外出務工無法到場。因此，在確權登記過程中，首先由農戶以家庭為單位指定戶主代表，出具戶主代表聲明書，聲明該戶主代表可代表全體家庭成員行使相關民事權利并承擔相應民事義務，再以戶主代表作為家庭房屋權利人代表，農房確權登記由戶主代表戶口簿中記載的全體家庭成員申請。此種方式簡化了手續，減少了爭議。在辦件過程中，由村組統一集中申報，并由鄉鎮、村、組三級簽章，保證申請材料的真實性，減輕登記人員審核之累，同時也方便了群眾，節省了登記成本。

(四)發動群眾，遵照民意

在辦理農房確權登記過程中，應注意堅持村民自愿原則，自主決定是否申請登記，不作強行要求。參照公司治理機制，設立村議事會、監事會等機構，充分發揮基層民主治理機制，維護農民確權登記過程中的合法權益，制定相關村規民約，討論確權方案等事宜，并經三分之二以上村民同意方能實施。

對于散居房屋面積的認定采用皮尺丈量方式，由村民交叉丈量以保證結果的公正性。在確權登記前，相關職能部門應做好農村房屋摸底調查工作，遇到問題應及時處理，在村內成立調解小組，負責處理本組內部爭議。對摸底結果進行公示，包括家庭成員情況、房屋邊界、四至、面積等。當事人對公示內容有異議的，職能部門及時處理，在公示結束后，農戶需簽字確認。

(五)對接系統，規范管理

農房登記系統與城鎮房屋登記系統一致，農房登記也必須載入登記簿，發放權屬證書。農村房屋檔案由房管部門統一管理，采取權字號保管方式，有條件的地方進行電子掃描，以便查找。針對農村經濟條件相對落后的實際，對農房產權登記相關稅費進行減免，農房初始登記免收登記費，只收工本費，切實減輕農民負擔。

(六)存在問題，改進措施

自2008年初開展農村房屋確權登記工作以來，截至2010年中旬，成都14個郊區(市)縣共確權頒證160萬戶左右。工作過程中也存在一些問題，如房管部門與國土部門在工作協調上不盡一致。從法律上講，確權初始登記中，應遵行先地后房原則，但各區(市)縣房管部門為了完成目標考核任務，同時由于國土部門工作滯后，房管部門在土地確權完成之前，先行對房屋進行了確權登記，從而導致房地權屬主體不一致。只能事后通過更正登記程序予以糾正。在農村房屋登記確權中，村民議事會起到了舉足輕重的作用，但亦存在“濫用”之嫌，即鄉鎮對于不便決定的任何事宜均由村民議事會表決通過。殊不知，對于集體公共、公益事項的表決，村民議事會無疑可一言而決，但對于村民個人財產，如權利人身份農轉非后房屋歸屬問題、非農權利人申請農房繼承等問題，就不能通過村民議事會三分之二以上多數來表決，否則便會出現集體侵犯個人合法權益的情況。

二、農房抵押

(一)明辨法條，先行先試

按照《擔保法》第37條和《物權法》第184條的規定，宅基地使用權不得抵押。一般認為，農房抵押，抵押物的價值是包含了房屋和宅基地的價值，但按上述法律規定，宅基地使用權不得抵押，故農房也不得抵押?！冻擎倗型恋厥褂脵喑鲎尯娃D讓暫行條例》第33條和《城市房地產管理法》第31條都規定了房地一體抵押，但這些規定僅適用于城市房屋而非農村房屋。況且，在此階段，我國立法認可農房所有人轉讓其房屋。既然農房的轉讓都為立法所認可，農房所有權人以農房設定抵押權又有何不可呢?按照《物權法》第182條的規定，建筑物及其所占范圍的土地使用權需一并抵押。但立法機關對該條的解釋是本條規定的建筑物，主要指國有土地上的建筑物和鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物，顯然該規定也不適用農房抵押?，F行法雖禁止宅基地使用權單獨抵押，但并未禁止宅基地上的農房抵押，況且，現行法認可農村房屋在一定范圍內轉讓，如果一概禁止宅基地上的農房設定抵押，必然會引起法律適用上的沖突。以此出發，成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，本著先行先試的原則，在農村房屋確權登記工作基礎上，積極開展了農村房屋抵押工作，出臺了一系列農村房屋抵押的指導性文件，取得了良好效果，農村房屋資本功能得以

體現，有力推動了城鄉統籌發展。

(二)出臺文件，規范操作

為推動農村房屋抵押登記工作的深入開展，成都市人民政府辦公廳轉發了《市政府金融辦等部門關于成都市農村產權抵押融資總體方案及相關管理辦法的通知》(成辦發[2009]59號)，規定抵押人辦理農村房屋抵押應同時具備以下條件：一是合法取得集體土地使用證(使用權類型為集體建設用地使用權)和房屋所有權證，且征得本集體經濟組織同意；二是承諾設定抵押的房屋在依法償債后有適當的居住場所。同時還規定，抵押人辦理土地性質為宅基地使用權的農村房屋抵押時，應將該房屋所占用范圍內的宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，向集體土地所有權人申請辦理集體建設用地使用權的出讓，承諾今后不再申請宅基地，并在國土資源管理部門辦理集體建設用地使用權登記手續，辦理集體建設用地使用權出讓的土地價款，由農村集體經濟組織按照集體建設用地使用權基準地價的一定比例合理確定。如果借款人無法正常償還貸款，抵押權人可與抵押人協商以抵押房屋拍賣或變賣所得的價款受償，也可由農村房屋所在集體經濟組織或者由農村產權抵押融資基金收購；協商不成的，抵押當事人可根據合同約定，向仲裁機構申請仲裁或者向人民法院提訟，處置抵押的農村房屋時本集體經濟組織及其成員在同等條件下有優先購買權。

該規定的用意非常明顯。我國現行法上禁止宅基地使用權抵押，而在農房抵押時，要求先行將宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，其意圖即在避開宅基地使用權禁止抵押的立法規定。該規定要求抵押人補交一定的土地價款才能將宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，無疑加重了農民負擔，因此，據筆者了解，在實際操作過程中并未做此要求。由于在處置抵押的農房時，農房的交易必然涉及宅基地的處置，無論農房受讓人是取得宅基地使用權還是租賃權，由于宅基地具有集體共有性質，本集體經濟組織及其成員在同等條件下有優先購買農房的權利是合乎邏輯的推論。一方面有利于優先解決本集體經濟組織成員住房保障問題，另一方面也照顧到了農村房屋財產屬性的體現。

之后，成都市房產管理局下發了《成都市集體建設用地上房屋抵押登記(暫行)規定》(成房發[2009]202號)，規定村民的房屋可用于抵押，應當提交農村集體經濟組織同意抵押的證明材料，刪除了宅基地使用權先行轉為集體建設用地使用權的規定。上列成辦發[2009]59號文和成房發[2009]202號文都規定在辦理農房抵押時，要求本集體經濟組織同意。這是因為，一方面，農房抵押一旦失敗后，有可能導致農房所有權的轉移，而按照《房屋登記辦法》第86條的規定，“申請村民住房所有權轉移登記的，應當提交農村集體經濟組織同意轉移的證明材料”；另一方面，村民取得宅基地一般是無償的，帶有福利性質，而農房交易價值所包含的宅基地利益應由作為宅基地所有權主體的集體經濟組織取得。

自2008年中旬成都市開展農村房屋抵押登記工作以來，截至2009年年底，除成都市中心五城區以外的14個郊區(市)縣房管部門辦理農村散居房屋抵押融資9000戶左右(含災后重建抵押)，抵押面積50多萬平方米，融資金額3億多元。

(三)存在問題

1　抵押登記基礎薄弱

正如上述，農房確權登記過程中存在主體不一致的現象。因此，房管部門在辦理農房抵押時，可要求當事人提供土地權屬證書，房地權屬主體不一致的，可先行通過更正登記程序予以糾正。

2　金融機構顧慮重重

目前，從事農房抵押融資業務的僅有農村信用合作社，農戶貸款渠道單一的現狀在短期內很難改變。農民不能如期還款導致抵押失敗時，即便在辦理抵押登記時，已承諾設定抵押的房屋在依法清償后有適當的居住場所，在農民無其他住房保障情形下，即便有法院的生效判決，金融機構也不可能執行抵押農房，這在調研中得以證實，如此，金融機構必然會形成壞帳，因此，很多金融機構不愿接受農房這種抵押物?？陀^講，農民還是比較理性的，不會盲目將農房抵押貸款，通?？紤]了還貸能力，且比較誠信，取得貸款后，大多會投入一些風險小、有穩定收益的產業，都能如期還清銀行的貸款，抵押并不最終導致所有權的轉移，風險并非想象中那么大。2010年，成都市人民政府辦公廳轉發了市財政局市政府金融辦《關于成都市農村產權抵押融資風險基金籌集與使用管理暫行辦法的通知》(成辦發[2010]8號)，其規定，政府應當建立風險基金，用于收購到期不能償還債務的抵押農村房屋。此文件的出臺降低了金融機構的風險，目前，風險基金籌借的量還需增大，覆蓋的區域也要更寬。

3　集體經濟組織消失

在實踐中，集體經濟組織主體虛位已是一個不爭的事實，雖然主體虛位，但名義上的集體經濟組織在一定范圍內仍然存在。目前，成都有的地方已不存在集體經濟組織這種形式，特別是農民集中居住區，一個集中居住區內往往安置有幾個集體經濟組織的人員，打破了農民以前以地域劃分形成的集體經濟組織，那么集中居住區的農房抵押時，如何出具集體經濟組織的同意證明材料呢?事實上，農民通過宅基地置換集中居住后，集中居住區一般都參照城市居住小區實施物業管理，由于集中居住區的集體土地是由該小區內的成員集體共有，因此，可引入業主大會和業主委員會制度，由業主大會或業主委員會對農房抵押出具同意證明材料。

(四)制度配套，促進抵押

首先，在推進農房抵押的同時，政府也應加快建立農村公共住房保障制度，保障農民房屋抵押后的居住問題，允許城市廉租房對農民開放。其次，要加強農房評估，2009年，成都市房產管理局了《成都市農村房地產估價規范》(試行)，為確定農村房地產抵押貸款額度提供參考依據。再次，要厘清農房流轉收益分配機制，必須在國家、集體與農民三者之間建立起一套公平、合理的收益分配機制。最后，要進一步強化金融機構對農房抵押的支持力度，一是強化商業性銀行的支農責任，二是進一步發揮農村信用社支農主力軍作用。

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關鍵詞:村級債務;化解對策;村級組織

中圖分類號:F812.8文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0041-02

村級組織是我國農村的最基層組織,承擔著貫徹落實中央關于加強三農工作的一系列方針政策職責,承擔著新農村建設、構建農村和諧社會的職責,還承擔著一定的政府職能。近年來,村級組織在全面貫徹落實中央關于加強三農工作的一系列方針政策,牢固樹立科學發展觀等方面起到了很大的作用,促進了農村經濟社會各項事業的健康發展。但由于多種因素,村級組織背負著沉重的債務負擔,村級債務已成為當前農村工作的一大難題,既弱化村級組織職能,阻礙農村工作健康有序推進,又危害農村經濟社會的穩定發展。為此,筆者對浙江A縣進行了調研。截至2008年,A縣村級債務總額為13 098.42萬元,平均每村125.95萬元。當前,全國上下正在學習、貫徹、落實科學發展觀,進一步加快新農村建設。因此,如何有效地化解村級債務,已成為當前亟需研究的一項重大課題。

一、村級債務形成的原因

村級債務的形成有著一個長期而復雜的演變過程,20世紀80年代中期逐步出現,90年代中后期特別是近些年增長加快。其形成原因復雜,債權主體不一,數額不均勻,從A縣的實際情況來看,主要原因有:

(一)因生產經營性項目建設形成

20世紀80年代,村辦企業風靡一時,一些村出于發展經濟、壯大財力的初衷,舉債投資辦企業。由于沒有充分考慮資金、技術、銷售、管理、市場變化等因素,再加上村辦企業設計技術起點低,產業發展方向趨同,經受不起市場經濟大潮的沖洗,大部分企業運行一段時間后,就虧本經營,甚至倒閉停產。即使企業持續經營,但企業經營效益差,致使在企業轉制時,因村作為企業的投資者而承擔了企業的部分債務,導致村級組織背上沉重的債務,這部分債務占了村級債務總額的30.15%。

(二)因基礎設施建設等公益性事業形成

隨著經濟的發展,農民群眾對交通條件和生產基礎設施等公益性事業的要求也日益提高,而村級組織為了滿足農民群眾的要求,以改善干群關系,不顧自身的經濟承受能力,而興辦公益事業基本建設,致使村級組織辦了好事,卻背上了沉重的債務包袱,這部分債務占了村級債務總額的55.18%。

(三)因墊付稅費舉債形成

稅費改革前,農民要上交“三上交、五統籌”、農業稅及其他相關費用,部分農戶沒有及時上交各項稅費,而村干部為了完成上級布置的任務,舉債為這部分農戶墊付了款項,從而形成“三角”債務,即農戶欠村集體、村集體欠信用社(銀行)等單位或個人,這部分債務占了村級債務總額的0.33%,雖然這部分債務占的比例不大,但對村級組織開展工作的影響卻非常大。

二、化解村級債務的對策

村級債務形成的時間長,數額大,成因復雜,決定了化解債務的艱巨性?；獠僮鞑划?可能會引發新的矛盾,帶來不穩定因素。針對A縣村級債務存在的原因,要做好村級債務的化解工作應采取如下對策:

(一)加強對化債工作的領導

化解村級債務是一項長期而艱巨的工作,各級黨委、政府應切實加強組織領導,組建化債工作領導小組和工作班子,統籌協調村級債務化解工作;各級農村經營管理部門要切實負起責任,認真收集情況,加強指導和督查,切實發揮職能作用;各村級組織應充分發揚民主,集思廣益,制定符合本村實情的化債方案,切實做好化債工作。

(二)開展債務的清查核實工作

化解村級債務,首先要對村級債務進行清查核實,這是開展化債工作的前提和基礎,只有將債務清查核實了,才能根據債務的實際情況進行分類分析,并制定出具體的化解方案。

(三)明確化債的原則

化解村級債務應堅持以下三個原則:一是確保農村穩定的原則。既要增強化債工作的緊迫感,又要做到有計劃、有步驟地開展工作,實行嚴格的工作責任制,把握好政策界限,防止因工作不細、方法簡單、作風粗暴而引發各種事件,做到既有效化解債務,又不給農村正常秩序造成沖擊。二是不增加農民負擔的原則。在農村債務化解中要注重保護農民的合法權益,不能把債務平攤到農戶,防止把一些不合理的債務合法化,防止出現新的的農民負擔反彈。三是不能操之過急的原則。村級債務是多年積累的結果,不可能在短期內全部解決,要制定計劃,逐步化解。

(四)多措并舉化債

化解村級債務,要結合各地實際,依靠群眾,大膽嘗試,不斷探索切實可行的化債途徑與辦法,積極穩妥地化解部分村級債務。

一是發展村級集體經濟化債。發展村級集體經濟,增加集體收入是化解村級債務最有效的途徑之一。發展村級集體經濟不但是解決農村債務問題的治本之策,而且也是保證農村稅費改革成敗的關鍵之所在。各村要立足本地資源優勢,因地制宜,積極發展村級集體經濟,增加集體收入。一方面,可選擇合適的項目,積極發展多種經營,變資源優勢為經濟優勢;另一方面,應積極鼓勵農戶發展民營經濟,來增強集體經濟實力。村級集體經濟有了較強的經濟實力,不但可用于清償舊債,更重要的是還可以避免沒有經濟承受能力的大額度債務再度發生。

二是清理債權化債。對清理核定后的村級債權,根據不同對象和性質,區別對待,分別采取經濟、行政或法律手段進行清收。對農戶稅費尾欠,根據其償還能力,通過宣傳教育和民主評議促其主動還款,對符合減免規定的稅費尾欠以及確無還款能力的特困戶、軍烈屬以及死亡絕戶,經村民大會或村民代表會議討論,予以減免;對國家干部、村組干部、企事業單位的欠款,先宣傳后強制,限期逐筆逐人清收。

三是削減債務減債。對于村組集體所欠金融機構貸款,在清理核實、手續完備的基礎上,按人民銀行規定的基準貸款利率計算,不計復息和罰息;對逾期超過3年以上的貸款,可申請予以核銷。對村集體高息借款,在加強宣傳教育的前提下,采取“降息減息”和“還本掛息”等辦法,從借款之日起按照金融部門規定的同類同檔次貸款利率計息,已付息的超出部分,用于沖抵本金。對村集體生產公益性建設借貸的農發金和財政支農周轉金,村集體無力償還的,可申請停息掛賬或全部減免。對村集體歷年拖部報酬、義務兵優待金、民師工資等形成的債務,一律不允許計息。

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一、基本情況

根據區委的安排，我局是開展深入學習科學發展觀實踐活動的第一批單位。自去年10月份啟動實踐活動以來，我局切實加強組織領導，完善組織機構，明確指導思想，準確把握實踐活動目標要求和主要原則，緊緊圍繞“推動××科學發展、爭當全市建設全省‘首善之區’排頭兵”主題以及“提高產業集聚度”、“集聚高端要素”、“推進自主創新”等議題問計于民，把科學發展觀實踐活動和我局工作實踐結合起來，扎扎實實地開展科學發展觀實踐活動，完成了所有規定動作，達到了預期目標。在學習調研階段，我局廣泛開展各項宣傳發動工作，認真組織廣大黨員干部開展討論活動，深入基層和一線，把學習討論的成果與實際工作結合起來，扎實開展“五個一天”、“四個一次”主題實踐活動，深化對科學發展觀的認識。在分析檢查階段，認真抓好征求意見、查找突出問題、撰寫領導班子分析檢查報告、召開專題民主生活會和組織生活會、組織群眾評議五個環節，明確了“貫徹落實科學發展觀、推動我局工作再上新臺階”工作思路，制定了整改落實的具體措施。在整改落實階段，我局針對第一、第二階段查找出來的突出問題，綜合形成五個方面的整改內容，制定具體的整改落實方案，突出抓好轄區生態環境優化建設、集體經濟組織體制創新和改進機關作風等重點工作。

在開展科學發展觀實踐活動期間，我局印發征求意見表80份，調查問卷42份，設立意見箱2個，走訪基層單位和服務對象72次，收集意見10條，吸收意見建議7條。領導班子成員按照上級的要求，開展談心活動12次，撰寫發言材料4篇，走訪慰問困難黨員10人。制定整改落實方案1個，整改項目5個，整改措施20條，出臺政策制度5項。召開座談會3個，參與各類討論活動280人次。先后5次對《領導班子分析檢查報告》、3次對《整改落實方案》進行修改和完善，在“領導班子專題民主生活會質量測評”和“領導班子分析檢查報告評議”中，滿意度均為100%。通過開展深入學習實踐科學發展觀活動，局班子成員和全體干部的思想認識明顯提高，體制機制創新取得實實在在的成效，生態環境建設加快推進，村改制公司經濟發展再上新臺階，農產品質量安全監管、機關隊伍作風建設得到進一步加強。

根據市委、區委的要求，我局認真做好實踐活動整改落實的后續工作，主要措施有：

一是加強組織領導。領導班子成員和各科室、屬下單位充分認識組織開展學習實踐活動整改落實情況“回頭看”工作的重要意義，主要領導親自抓，各分管領導、科室負責人具體抓，把整改任務分解到相關單位，真正做到認識到位、責任到人、措施得力，力求整改落實出成效。

二是細化工作方案。緊密聯系工作實際，有針對性地制定《××區農林水利局深入學習實踐科學發展觀活動整改落實情況“回頭看”工作方案》，明確指導思想和目標，細化各整改項目的工作措施，付諸實施。

三是健全檢查考核機制。各科室、屬下單位根據五大整改項目的工作進展，每個季度向局班子上報一次整改目標的落實情況。局班子定期召開專題會議，檢查整改進度，研究解決項目整改中存在的困難問題，提出工作要求，理清下一步的工作對策，狠抓近期整改目標的落實，有序啟動中期工作目標。

二、整改落實工作成效

（一）森林公園建設取得新突破

火爐山森林公園建設是××迎亞運的重要綠色景觀工程,是“青山綠地、碧水藍天”二期工程的龍頭項目，是××市創建國家森林城市的重要載體，也是我區開展深入學習科學發展觀活動重點整改項目。在市領導的關心和市政府有關部門的支持下，我局自2008年11月起正式啟動了火爐山第一期升級改造工程建設，建設項目主要包括67000平方米北門綠化廣場、1800米登山山徑和776米防火通道三個部分。北門綠化廣場包括主題廣場景觀林木、停車場、園路、親水平臺等建設項目。目前火爐山工程建設進展順利：兩條登山山徑已鋪砌完成，并配套建設了觀景涼亭、廊架以及小休閑平臺等多個項目，將為游客提供休憩活動場所；北門廣場景觀綠化、停車場及園建的建設工作已經完成了工程量的90%；防火通道已全線鋪開施工，計劃7月份完成施工。在建設過程中，火爐山北門廣場通過大面積、高標準綠化，充分體現了“以人為本，城市森林”的理念，無論是喬木還是灌木等植被，全部選用嶺南鄉土品種，其中大喬木70余種、2000多株，如木棉樹、鳳凰木等；灌木110多種、30多萬株，如杜鵑花、龍船花等。這些喬灌木有觀型賞葉的，有觀花賞果的，在品種的規格和布局搭配上做了巧妙構思，以參天大樹為上層主景，合理點綴花、灌、草，既突出郊野森林的氣魄，又揉合了城市園林的特點?；馉t山森林公園建成后，將為市民提供一個集休閑健身、旅游觀光、科普教育于一體的郊野樂園，并為打造我區北部都市生態休閑旅游區打下良好基礎。

另一納入全市“花園城市”行動計劃的項目—吉山橄欖公園的升級改造第一期建設已竣工投入使用，建設效果受到當地群眾好評，目前該項目第二期建設任務正在實施中，計劃下半年完成。

（二）河涌整治與水系建設初見成效

“治水”是市政府優化城市環境的重要工作，根據區政府關于河涌綜合整治的總體部署和任務分解，由我局牽頭落實的主要任務是負責區內河涌的堤岸建設和河道清淤工作，即：完成一條主要河涌——車陂涌，四條一般河涌——棠下涌、程界涌、深涌以及潭村涌的堤岸整治和清淤工程，堤岸建設總長度23

公里，河道清淤總長度48公里。

我局在河涌整治過程中嚴把工程招投標關、嚴把工程質量關、嚴把資金拔付關和嚴把執行合同關，扎實推進水環境綜合治理，河涌整治和水系建設進展順利，到目前為止，車陂涌第一期工程共9個標段已全線投入施工，目前已完成了總工程量的50%；第二期工程共4個標段，其中2個標段已在施工中，完成了總工程量的30%；車陂涌支流—西邊坑整治工程的前期工作已經完成，即將安排招投標。上述其它四條一般河涌的整治建設目前已完成工程量的85％。下一步我局將加強與市、區相關職能部門的溝通與協調，嚴格對施工單位的監管，加快各項目施工進程，確保在規定的時間內（即在2010年6月底前）完成我區主要河涌整治任務，實現“水清岸綠”的目標。

（三）集體經濟體制改革得到深化

我區農村股份制改革已實踐了二十二年，在全國范圍內具有較大影響力和知名度。農村股份制改革有效地推動了我區的城市化進程，促進了改制社區的和諧穩定和村改制公司的經濟發展，壯大了集體經濟。通過開展深入學習實踐科學發展觀實踐活動，我區的集體經濟組織制度建設、農村股份制“福利一刀斷”和股權流轉改革等工作有了新的突破。一是按農村城市化的要求，有效推動我區集體經濟組織的現代企業制度建立。近幾年，我局按照區委、區政府的工作部署，開展了以長湴公司（經濟聯社）為試點的現代企業制度建立工作，并取得明顯的成效。目前，長湴公司法人治理結構制度建設試點工作基本完成，民主決策制度（重大事項決策制度、董事會議事規則等）、財務管理制度（重大項目招投標制度、財務開支制度等）、民主監督制度（財務公開、監事會工作規程等）基本建立，待總結經驗后在全區村改制公司推廣，擬率先在全市村級公司建立符合公司法要求的現代企業制度，實現股份制改革成功后我區集體經濟體制機制的第二次創新和飛躍。二是進一步完善農村股份制，深化集體經濟組織改革，在“福利一刀斷”、股權流轉改革方面取得新的突破。2003至2006年，我局對全區24個村改制公司的股份制章程進行了規范和完善。開展實踐科學發展觀期間，我們決定把“福利一刀斷”、股權流轉改革作為深化集體經濟組織改革工作的突破口。針對全區24個村改制公司還有7個村改制公司沒有切斷福利性補貼的具體情況，去年上半年開始在石東公司（經濟聯社）開展“福利分配一刀斷”試點工作，并取得了成功，如石東第九經濟社在去年年底已切斷了福利性補貼，實行了按股分紅。同時，股權流轉改革試點工作也取得新突破，銀河公司股權流轉工作走上規范操作程序；石牌、林和公司股權繼承問題，參照財產繼承法等有關規定已作進一步的規范。三是關注民生，維護“農轉民”居民的合法權益，做好社區維穩工作。我區有7萬多享有村民福利待遇的“農轉居”居民，他們的民生問題解決得好不好，關系到我區村改制社區的穩定與發展大局。開展科學發展觀實踐活動以來，我局成功調處涉農上訪案件20多宗，為棠下、車陂等村改制公司160多名外嫁女解決了養老保險、福利待遇問題，有效調處了石東“農轉居”人員要求配置股份和元崗、棠東居民反映村公司干部作風等重大上訪案件，有力維護了改制社區的穩定和“農轉居”居民的合法權益。在區委、區政府對區屬部門、街道2007－2008年度維護社會穩定及綜合治理考核評比中，我局的綜合得分名列全區第四名。

（四）農產品質量安全管理進一步規范和完善

認真執行《農產品質量安全法》，加強蔬菜安全檢測。切實履行對轄區內農產品質量安全的監督管理職責,加大農資市場整頓和規范力度，加強對本區種菜戶使用農藥的指導和管理，健全我區農產品質量安全檢測網絡和檢測制度，重點抓好蔬菜農藥殘留速測工作，全面開展蔬菜定量檢測和定性速測，加大對違反《農產品質量安全法》行為的執法力度，確保群眾蔬菜食用安全。

加強動物、動物產品質量檢測，保證群眾食用肉的安全。一是加強××肉聯廠、××生豬批發市場的檢疫工作，檢出的病、死豬一律嚴格按照有關規定進行無害化處理；二是抓好三鳥批發市場的檢疫；三是抓好“瘦肉精”監測工作，每天對××肉聯廠待宰車間的生豬進行“瘦肉精”抽檢。今年2月份“瘦肉精”事件發生后，我局及時、快速的反應，采取有力措施，溯源取證，強化檢測（落實市政府“批批檢測、頭頭檢測”的要求），及時堵截“瘦肉精”豬流入市場，使事態得到有效控制，受到上級有關部門的肯定。四是抓好動物產品檢疫。對轄區內5家經營冷鮮動物產品企業的冷鮮動物產品進行嚴格檢疫。

（五）作風建設進一步加強和改進

一是把機關作風建設與規范工程行為相結合，打造“陽光工程”。制定、實施《工程項目管理系列辦法》,對工程項目的決策、招投標、監管、資金使用等事項作了明確的制度規定。利用網絡向社會招標公告，委托專門機構組織招投標，對工程設計單位、招標單位、監理單位和施工單位實行公開招標，嚴格按國家有關規定實行建設工程項目招投標制度。對每項工程除由局里派出專人駐工地協同監理單位監管外，還邀請所在街道、村改制公司派人參與,共同做好對工程質量、進度的監督管理。

二是把機關作風建設與加強政務公開相結合，提高行政效率。實行依法公開行政，將各種許可證審批的法律依據、辦事條件、材料要求、辦理程序、辦理期限、申請表格等，通過區政府網站、墻上政務公開欄等形式向社會公示，同時公布投訴電話，實行“陽光”行政，自覺接受社會監督。自覺接受市、區人大代表和政協委員的監督檢查，針對他們提出的富有建設性的意見，及時總結，認真整改，不斷提高執法水平，推動依法行政的深入開展。

篇10

關鍵詞： 集體建設用地； 土地使用權； 流轉制度

中圖分類號： F301.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）02-0112-05

土地是人類生存和發展的重要物質基礎，其對經濟、社會的發展具有不可替代的作用。隨著我國市場經濟體制的建立和發展，土地作為一項重要的資源愈發體現其使用價值的重要性。同時，資源性、稀缺性在當前的經濟形勢下更加促使其使用價值的不斷提高。作為社會主義國家，所有制結構決定了土地作為一種資源其所有權主體的特殊性。依照我國現行憲法的規定，根據主體的不同，可將土地分為國有土地和集體土地。此種土地制度在我國計劃經濟時期對經濟發展、工業建設發揮了重要作用，但隨著我國社會主義市場經濟制度的建立，此種“城鄉二元”的土地制度成為新一輪經濟發展的障礙，特別是在解決“三農”問題、縮小城鄉差距、建立社會主義新農村成為當前及今后一個階段主要任務的時期，切實提高廣大農民的生活水平，保障農村經濟持續、健康、有序發展成為社會經濟建設的迫切任務，構建集體建設用地使用權可流轉制度被多數專家、學者認為是圓滿完成任務的必經途徑和有效手段之一。因其不僅能促進農村經濟的發展，并且對于合理配置土地資源，合理開發、利用土地資源，保障集體經濟組織的土地權益，促進農村經濟的發展具有重要的現實意義。

一、完善相關法律，解決下位法與上位法之間的矛盾

有學者將集體建設用地使用權定義為：“是指法定主體依法取得的對農民集體所有的土地進行非農業目的的占有、使用和收益的權利”。[1] “土地流轉，即土地的流通和轉讓”，[2]根據流轉標的不同，可分為土地所有權的流轉和土地使用權的流轉。根據我國憲法第10條的規定，在我國土地所有權是禁止流轉的，唯有通過國家征收的形式實現集體土地所有權主體的變更，且只能由集體所有變為國家所有。而國有土地使用權的流轉則形式多樣，根據我國《土地管理法實施條例》的規定，無償的形式有劃撥，有償的方式包括出讓、租賃、作價出資或入股。

如：截至2008年11月，江蘇南通海門市共辦理集體建設用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設用地轉讓74宗；共辦理集體建設用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數據可知，各地區的試點工作取得了初步的成果，此種流轉方式占據了集體建設用地使用權流轉非常大的比重，而接下來的工作就是總結各地區的成功經驗，在全國范圍內進行推廣，以此形成全國統一的集體建設用地使用權可流轉制度。據統計，僅2000年至2002年，安陽市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉收入已達1400多萬元，用于修建道路200萬元，建學校、養老院等公益事業150萬元，上繳國家各種稅費500多萬元，安置1300多個勞動力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實現流轉宗數約2100宗，面積達1500公頃，涉及價款20億元。[5]據測算，2020年我國要達到城鎮化率60%、工業化率70%的目標，需要增加1.5億畝建設用地。[6]

在我國，建立集體建設用地使用權可流轉制度是適應經濟社會發展的客觀需要，法學理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎，國家土地政策的推動及試點地區的實踐經驗為此制度的建立奠定了堅實的現實基礎。

為完善立法，解決下位法土地管理法、擔保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應對土地管理法、擔保法相關條出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，可以依法申請使用國有土地或集體所有土地；村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，可以依法申請無償使用農民集體所有的土地”。（2）將擔保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權處分土地使用權、房屋和其他地上定著物”。

二、改革現行的征地制度

在物權理論上，土地征收是物權變動的一種形式，是國家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農民集體所有的土地強制收歸國有，并給予相應補償的行為。我國憲法第10條、土地管理法第2條、物權法第42條皆有“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規定。此種規定，為緩解城市擴張、經濟發展對土地的大量需求，進而征收農民集體土地提供了法律基礎。

國家只有為了“公共利益的需要”，才能對集體土地進行征收，但我國立法機關并未借鑒西方發達國家成熟的立法經驗，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內涵或外延。因而，在城市建設日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經濟發展需求的背景下，為保證經濟的持續發展，政府及用地者開始尋找突破點，他們利用國家法律和司法解釋并未對“公共利益”做出明確規定的法律漏洞，人為地任意擴大“公共利益”的范圍，將其外延擴大化、商業化，大量征收集體經濟組織所有的土地用于商業開發建設，以滿足經濟發展對土地的需求，使得集體建設用地使用權以征為國有的形式變相流轉。該行為不僅損害了廣大農民的土地權益，而且不利于土地的合理開發利用，因此要改革現行的征地制度，使其規范化。據《新京報》2011年4月20日的報道，我國土地管理法的修改工作已經啟動。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機，或是之后通過最高人民法院司法解釋的方式，對土地征收制度進行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范圍

1. 界定“公共利益”的內涵?！掇o源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對于一個人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質或精神需要的事物”。美國學者龐德在他的社會法學理論中把利益分為個人利益、公共利益與社會利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。本質上講，龐德所稱的“公共利益”即國家利益。我國法律、法規、司法解釋未對“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認定缺乏法律標準。但根據法律解釋原理、國家現行的土地政策，以及保護農民集體土地利益的需要，對“公共利益”的范圍不宜作擴大解釋。因而，應將“公共利益”界定為：為保障國家的安全、發展，國家機構的正常運行，滿足社會絕大多數人的生存、生活而必須具備的物質基礎。其應具備以下四個特征：（1）公共性。即相對于私人利益，公共利益主體是國家或社會公眾，而不是確定的個體或組織；同時，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機制來實現。（2）合理性。由于公共利益的實現經常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價的，因此在認定公共利益時要進行利益權衡，進行利益大小、社會效益、實現代價的比較，最大限度地減少對其他利益的損害。（3）正當性。除國家利益外，對其余公共利益的認定，要體現公共性，廣泛聽取民眾意見，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實現是以損害私人利益為代價的，因而要對利益損害者進行合理的補償，以實現社會公平。

2. 明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國家，如德國、法國、英國、美國等國，法律同樣規定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規定“公共利益”的范圍，只是不同國家基于本國國情對公共利益的認定標準略有不同而已。我國土地管理法第54條對以劃撥方式取得國有土地建設項目的范圍進行了規定；同時，國土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經營性，前者可以劃撥方式獲得國有土地使用權；2011年1月21日國務院新頒布的《國有土地上房屋拆遷與補償條例》中，對可征收房屋的情形進行了規定。因此，可以參照以上法律、規章的規定，明確規定由政府組織實施的基于以下需要的項目可以征收集體建設用地：（1）國防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎設施建設；（3）科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業；（4）保障性安居工程建設；（5）對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建。

（二）提高征地補償標準

土地管理法第47條規定，我國的征地補償標準是：“按照被征收土地的原用途給予補償”，此標準僅從國家經濟利益的角度出發，未考慮失地集體的土地權益，其合理性備受質疑。且在當今地價不斷上漲的背景下，該標準與市場脫節，不能維護失地農民的財產利益。此標準下，在國家和集體組織之間產生了土地收益“剪刀差”，激發了民眾的不滿情緒，使集體建設用地使用權隱性流轉成為可能。

國際上關于征地補償的原則有：（1）日本的“正當補償”原則，其補償范圍主要包括：產權損失、財產損失、失業損失和其他損失等，此補償原則是一種比較全面的補償。此外，日本還專門規定了要“按正常市場交易價計價”的原則；（2）美國的“合理補償”原則，此原則下國家要賠償所有者財產的公平市場價格，包括財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據此原則，征地補償項目包括土地的原購置費用、土地的產出等項目。三種補償原則中，補償程度最高的為“正當補償”原則，“合理補償”原則次之，“公平補償”原則補償程度最低。

為保障集體經濟組織成員的利益，在確定了征地項目范圍的前提下，我國要提高現行的征地補償標準。新確立的征地補償標準，既要限定在國家財政的承受范圍之內，又要實現失地集體經濟組織成員的經濟利益。筆者認為新征地補償標準要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對當地經濟、文化、社會的作用。不同用途的土地因其給當地所帶來的利益不同，其價值也就不同。如被征土地原是村辦企業用地，其不僅給當地政府帶來稅收收入，而且增加了農民的經濟收入，如果國家要進行補償就要將“農民收入的減少”作為補償標準確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設要耗費財力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權人同時喪失了對附著物的所有權和使用權，造成了經濟利益損失。因而，在確定賠償標準時，應將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場價格。因土地的位置能夠決定土地使用權流轉時的市場價格，故征地補償標準的確定要借鑒馬克思的級差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優越，其一旦被征收，土地所有權人便喪失了原有的經濟利益，集體經濟組織成員的收入因此而減少。相對來講，如果此種土地通過招標、拍賣的程序進入土地市場進行流轉，憑借其優越的地理位置，集體經濟組織必然能獲得優厚的回報。因而，兩種狀態下土地收益差的存在，使得在確定征地補償標準時必須要參考土地的市場價格。因此，我國要對現行的征地補償標準進行修改，確立合理的補償標準，補償費用應包括：土地原經濟效益、地上附著物的損失、一定比例的市場差價。

（三）完善征地程序

1. 要由征地部門擬定征地補償方案，報同級人民政府進行審批。

2. 受理申請的人民政府組織有關部門對征收補償方案進行論證并對論證結果予以公布，征求被征地集體經濟組織成員和社會公眾的意見。

3. 受理申請的人民政府應對所征求的意見進行論證并對原征收補償方案進行修改，公布修改后的方案。

4. 根據方案確定的時間、程序發放補償費用至集體經濟組織，集體經濟組織定期內按人口數將補償費用發放至成員手中。

5. 以上所有程序完成之后進行征地活動。

三、制定《集體建設用地使用權流轉管理法》

建立集體建設用地使用權可流轉制度，首先應對相關規范性法律文件進行修改，解除對集體建設用地使用權流轉的限制，其次是制定專門的法律以構建我國的集體建設用地使用權可流轉制度，規范集體建設用地使用權流轉程序。筆者以為，我國立法機關應制定專門的《集體建設用地使用權流轉管理法》，應包括以下內容：

（一）集體建設用地使用權流轉的原則

1. 同一市場原則。經濟學上對“市場”的界定，是指消費者的集合，而非固定的交易場所。建立集體建設用地使用權可流轉制度，實現國有土地和集體建設用地“同制、同權、同價”，發揮集體建設用地的資源價值，將國有土地和集體建設用地納入統一的市場，實現權利平等，運用相同規則，通過市場競爭機制，來實現集體建設用地使用權的流轉。（1）市場準入制度是集體建設用地使用權進入土地市場的門檻，應修改相關法律允許集體建設用地使用權進入土地一級市場進行流轉。（2）建立公平的流轉制度，實現對國有土地和集體建設用地的無歧視待遇。（3）利用市場的公平競爭機制，實現集體建設用地使用權流轉的經濟效益最大化。

2. 依法流轉原則。依法流轉原則是指集體建設用地使用權的流轉，要符合法律、法規規定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強制性規定，否則流轉行為無效。（1）不符合法定條件的集體建設用地不得進入土地市場進行流轉，否則流轉行為無效。（2）不按法定程序流轉集體建設用地的，視違法情節的輕重，進行不同的處理：如違反的是不可進行事后彌補的強制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉行為無效；如違反的是可事后彌補的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉行為可通過修正成為有效的流轉行為。（3）集體建設用地使用權的流轉，必經按照法定的出讓、轉讓、出租、轉租、抵押等五種方式進行，不按此方式進行的流轉為無效流轉。（4）集體建設用地使用權流轉的期限，要符合法律最高流轉期限的規定，超過最高流轉期限的，以最高流轉期限計算，超過部分無效；若流轉期限對合同目的的實現具有決定性意義，則此流轉行為無效。

3. 民主決策原則。民主決策原則是指集體建設用地使用權的初次流轉，要經集體經濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進行流轉?，F存的大量隱性流轉，都是村委會、村干部或村民個人充當集體建設用地的所有權人，全權行使決策權，損害了集體經濟組織的合法權益。民主決策原則的設立，保證了土地真正的所有權人通過法定渠道充分發表意見，實現其所有權權能，維護其經濟利益。

（二）集體建設用地使用權流轉的條件

1. 初次流轉要進行民主決策。集體建設用地使用權屬于農民集體所有，為保障集體經濟組織成員的土地權益，在進行集體建設用地使用權初次流轉時，應由用地者與鄉（鎮）、村集體經濟組織或者村民委員會自愿平等協商，后經集體經濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報有權機關進行審批后，集體建設用地使用權才能流轉。

2. 符合土地利用總體規劃、城市和村鎮建設規劃。土地利用規劃是為節約用地、確保土地的供需平衡和合理開發利用土地而制定的。目前，我國土地利用規劃按行政級別來進行劃分，可分為全國級、省級、地（市）級、縣級和鄉（鎮）級。集體建設用地使用權可流轉制度的建立，實現了不同所有者土地的“同制、同權、同價”。為保證農村的合理布局、促進合理利用農村的土地資源，一定要科學制定土地利用規劃，將集體建設用地納入土地總體規劃和城市、村鎮規劃之中。此外規定只有符合土地規劃，集體建設用地使用權方能進入土地市場進行流轉。

3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即國家為了土地資源的合理開發利用，促進國民經濟和社會的協調發展，以編制土地利用規劃的形式劃分土地利用區，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國通過編制各級土地利用規劃的形式實行土地用途管制，實現土地資源的優化配置。集體建設用地使用權的流轉，要符合土地用途管制和土地規劃確定的用途，未經法定程序不能改變土地用途，對擅自改變土地用途的行為，要對責任主體進行處罰，情節嚴重的要追究相關責任人的法律責任，并將流轉土地恢復原狀。

（三）集體建設用地使用權流轉的方式和期限

建立集體建設用地使用權可流轉制度，實現對國有土地和集體建設用地統一規劃、統一管理，可借鑒我國成熟的國有土地使用權流轉制度，設計集體建設用地使用權的流轉方式、規定流轉期限。

1. 出讓。參照國有土地使用權的出讓，統一土地使用權出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設用地使用權的出讓，經由民主決策，可采用招標、拍賣、協商等方式，以實現土地效益最大化。集體建設用地使用權出讓的期限，筆者認同一些學者的觀點，住宅用地70年，工業用地過50年，商業用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協商而定。

2. 轉讓。集體建設用地使用權轉讓，即集體建設用地使用權人將依法取得的建設用地使用權進行轉移的行為。集體建設用地的權利義務被轉讓給受讓人，可以通過買賣、互易、贈與、繼承等方式進行，但轉讓的土地要符合土地用途管制。集體建設用地使用權轉讓的期限為原合同期限扣除轉讓人已使用的期限。

3. 出租。集體建設用地使用權出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設用地使用權在一定期限內出租給土地使用權人，并收取租金的行為。集體建設用地使用權出租的其他事項，適用合同法中關于租賃合同的規定。集體建設用地使用權出租的期限，適用合同法最長租賃期限20年的規定。

4. 轉租。集體建設用地使用權轉租，即集體建設用地承租人將其承租的建設用地使用權另行出租給第三人使用的行為。集體建設用地使用權的轉租，同樣適用合同法中關于租賃合同的相關規定，轉租要取得土地所有權人的同意；轉租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時，非經法定程序不得改變轉租土地的用途。

5. 抵押。集體建設用地使用權抵押，即集體建設用地的所有權人或使用權人將集體建設用地使用權作為自己或他人債務的擔保，當債務人到期不能履行債務時，由債權人就該集體建設用地使用權變價優先受償的行為。債權人的抵押權一旦實現，集體建設用地使用權的流轉也即實現。集體建設用地使用權的抵押不同于國有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權人進行的抵押，二是使用權人進行的抵押。不同主體進行的抵押，抵押期限不同；所有權人進行的抵押，由所有權人與抵押權人協商，但抵押最高期限不應超過集體建設用地根據用途所確定的最高出讓期限；使用權人進行的抵押，抵押期限不應超過集體建設用地原流轉合同的剩余期限。

（四）集體建設用地使用權流轉的程序

1. 初次流轉程序

（1）集體建設用地使用權初次流轉中的出讓和出租，以招標、拍賣的方式進行流轉的，按以下程序進行：第一，集體經濟組織持土地所有權證書、2/3以上集體經濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權部門會同城鄉規劃部門指導提出審批申請的集體經濟組織，擬訂出讓或者出租方案，報本級人民政府批準。第三，方案經批準后，集體經濟組織委托土地交易機構在土地市場對集體建設用地使用權進行招標、拍賣。第四，中標人、競得人憑中標通知書或者成交確認書，與集體經濟組織簽訂集體建設用地使用權出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經濟組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設用地使用權出讓、出租合同，政府批準文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領取集體建設用地使用權證書。

（2）集體建設用地使用權初次流轉中的出讓和出租，以協商的方式進行流轉的，按以下程序進行：第一，集體經濟組織持土地所有權證書、2/3上集體經濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級有權部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權部門會同城鄉規劃部門對申請進行審核，報本級人民政府批準。第三，經批準后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經濟組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設用地使用權出讓、出租合同，政府批準文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領取集體建設用地使用權證書。

（3）初次流轉的抵押程序。第一，集體經濟組織持土地所有權證書、集體經濟組織或鄉（鎮）、村辦企業與抵押權人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權部門提出審批申請。第二，受理申請的有權部門對抵押合同進行審核，報本級人民政府批準。第三，批準后，抵押人與抵押權人持主合同、抵押合同、批準文件至土地管理部門辦理抵押登記。

2. 再次流轉程序

土地使用權人持原協議、土地使用權證書、與新權利主體（受讓人、承租人、抵押權人）所簽協議至土地管理部門辦理相關手續。值得注意的是，原租賃合同無轉租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉租而后又同意的，承租人轉租要取得土地所有權人的書面同意。

（五）建立集體建設用地地價評估體系

為防止集體建設用地使用權被低價流轉造成土地資產流失，保障集體經濟組織的經濟利益，我們要建立一個科學、規范的地價評估體系：首先，規定地價評估是土地流轉的必經程序，由具備資質的評估機構對待流轉土地進行地價評估；其次，地價評估要遵守國有土地和集體建設用地“同質同價”的原則；最后，實現政府最低保護價制度。

（六）合理分配土地收益

因集體建設用地使用權初次流轉和再次流轉涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉收益分配過程中要進行初次流轉和再次流轉的區分。集體建設用地使用權的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。

1. 初次流轉的利益分配。初次分配應以建設用地所有權人為主，各級政府不直接參與土地收益分配。集體建設用地使用權流轉收益的50%，由集體經濟組織按該組織實際成員數平均發放；余下的50%，由集體經濟組織統一管理使用，用于當地的經濟、文化、保障性建設，其使用方式和數額要經過2/3以上集體經濟組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。

2. 再次流轉的利益分配。集體建設用地使用權再次流轉的土地收益，溢價部分按初次流轉的分配方法進行分配。如是平價流轉，則不存在收益分配問題，政府可根據稅法的規定獲得契稅等稅收收入。

（七）懲處囤積土地行為

2010年12月29日《國土資源部關于房地產閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國住宅建設用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設用地使用權流轉過程中出現囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設用地使用權流轉管理法》中應對用地者的囤積行為規定嚴厲的處罰措施：（1）對以出讓、出租的方式取得集體建設用地用于非農建設的，超過合同約定的動工開發建設期，滿一年未動工開發的，由土地管理部門征收相當于全部合同金額20%的土地閑置費，將土地閑置費按集體建設用地使用權初次流轉的收益分配方法進行分配。并責令受讓人、承租人于一定期限內動工開發建設，并對責任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發的，無償收回集體建設用地。（2）對以轉讓、轉租的方式取得集體建設用地用于非農建設的，自土地使用權證辦理完畢之日起，滿一年未動工開發的，由土地管理部門征收相當于全部合同金額20%的土地閑置費，上繳國庫。并責令受讓人、承租人于一定期限內動工開發建設，并對責任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發的，無償收回集體建設用地。（3）滿兩年未動工開發的，無償收回集體建設用地。

（八）對集體建設用地使用權流轉進行登記

我國對不動產物權的變動采用的是“登記生效”原則，登記是不動產物權變動的必經程序。集體建設用地使用權的流轉，系不動產物權的變動，因而，應按法律的規定進行登記方可生效。此項登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場交易成本，減少法律風險；二是便于國家對集體建設用地使用權的流轉進行監督、管理，實現國家對土地用途進行管制。因此，土地管理部門要切實履行集體建設用地使用權流轉登記程序，簡化土地權利歸屬、流轉狀況的查詢程序，以確保市場交易的暢通和安全。

從政府廣泛開展集體建設用地使用權流轉的試點工作到國家一系列政策、地方規章的出臺，我國集體建設用地使用權流轉已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔保法》等相關法律，為建立我國集體建設用地使用權可流轉制度掃除法律障礙成為首要解決的問題。但構建集體建設用地使用權可流轉制度不僅是一個法律層面上的問題，還涉及經濟、社會等方面的問題，故此項制度的建立，立法機關和政府要在廣泛調研、聽取社會各界的意見的基礎上，循序漸進地推進。

一項制度的建立需要以相關配套制度為依托，我國集體建設用地使用權可流轉制度的建立需要以相關經濟制度、社會保障制度為基礎。首先是經濟制度，國家要完善管理集體建設用地使用權流轉的宏觀調控手段，通過土地利用規劃部門、土地管理部門實行定期檢查等手段對集體建設用地使用權流轉狀況、建設用地利用狀況進行管理和監督，嚴厲打擊非法流轉行為和囤積土地行為。其次是社會保障制度，要逐步建立和完善農村基本社會保障制度，將廣大農村居民納入醫療保險和養老保險的保障范圍內。同時，還要完善農村基本設施建設。

集體建設用地使用權可流轉制度的建立，將集體建設用地納入土地一級市場，充分發揮土地的資源性作用，對于我國經濟保持持續穩定的發展具有重要意義。此制度的建立，必然會增加農民收入，促進農村經濟發展，推動“城鄉一體化”建設，加快社會主義新農村建設。

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