生態修復發展前景范文

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篇1

【關鍵詞】土壤修復；棕地開發；商業模式；財政政策

一、我國土壤修復行業現狀及問題

隨著近年的產業結構調整，“退二進三”的推進，大量處在城區的工業企業紛紛關?；虬徇w，造成大量處于城區的污染土地，即所謂的棕地。棕地造成土地閑置、社區衰退、對周圍居民健康及生活品質產生了較大的危害。

目前，我國污染土地的治理處于起步階段，行業發展主要面臨責任認定與資金來源困難、政策法規與標準規范不健全、修復技術體系不完善、行業技術與綜合性人才短期、開發商及公眾認識缺乏等諸多問題。尤其前兩個問題筆者認為直接制約了行業的發展，決定著我國未來土壤修復發展前景及商業模式。

1.責任認定及資金來源困難

目前，我國土壤修復治理資金缺乏有效保障。出于歷史原因，我國土地污染主體大多是各類國有工廠，經過多輪的改制重組，造成了產權歸屬不清，即便產權明晰的，也很難有能力支付高額的土壤修復費用。因此，“誰污染，誰治理”這一環保行業的通行準則，在土壤修復行業根本行不通。目前土壤修復由于依托房地產，少數由房地產開發商埋單，大部分項目主要依靠地方政府付費。這種情況造成我國土壤修復行業的發展缺乏動力，后期發展難以為繼。

2.政策法規與標準規范不健全

在政策法規方面，鑒于近年來城市工業企業搬遷中土地污染問題的嚴峻性和迫切性，有關部門出臺了一些專門的規定，同時將土壤修復提到了專項規劃的高度?！锻寥牢廴痉乐畏ā?、《土壤污染防治行動計劃》等更具針對性的政策法規也有望出臺。但相關政策法規體系非常不完善，尤其缺乏吸引社會資本積極參與棕地開發的產業專項基金、投融資獎勵、稅收減免等金融鼓勵政策。

在標準規范方面，2014年環保部了場地調查技術、監測風險評估、土壤修復技術等環保標準，為推進土壤修復標準體系建設提供了基礎支撐。但相關的監測標準、驗收規范、管理制度等方面仍需完善，以使市場找到相應的監督和實施依據。

二、美國棕地再開發模式的實踐

目前，在棕地再開發過程中，美國政府從法律、政策、標準、金融等方面給予全面立法支持。與此同時，美國政府意識到要振興棕地，僅僅依靠政府的力量是不夠的，必須加強社會的參與度。

1.有關棕地的政策和法規

針對上世紀80年代的“拉夫運河事件”，美國環保署（EPA）出臺了“超級基金法案”，該法案嚴格的連帶責任，導致污染土地被業主遺棄，因而產生了大量的廢棄與閑置土地。為此，EPA后續出臺了“超級基金修正法案”、“棕地法案”等一系列關于棕地的治理和再開發方面的法律制度和條例，確定對受污土地的治理費用承擔渠道及責任規避措施，確定了棕地治理的流程和規范，形成比較完善的棕地再開發法律體系。

2.資金來源與融資政策

1980年EPA在土壤污染賠償和治理資金的籌集和管理中建立了一種有效的資源籌集和管理方式――超級基金。當責任主體不能確定、或其無力承擔治理費用時，由超級基金用來支付治理費用。

超級基金初期來源為：石油和某些特定化學制品征收的環境稅及聯邦財政。后期基金總數擴大，資金來源擴大到年收入在200萬美元以上企業的附加稅、聯邦普通稅、超級基金利息、棕地治理修復費用承擔者追回的款項等。

除嚴格的污染者付費、超級基金外，美國采取積極的經濟激勵手段，鼓勵社會團體和資本參與棕地修復和再開發活動中?！蹲氐匦袆幼h程》、《納稅人減稅法》、《克林頓政府棕地行動議程》等系列文件，規定棕地再開發過程享有的稅收、津貼、減免稅、申請“社區地塊開發基金”等金融優惠政策。《棕地經濟振興計劃》、《美國棕地的籌資渠道與戰略》等政府鼓勵政策，授權各州、社區和各類買下棕地的所有者協同工作，使過半的州制定了棕地開發計劃與措施，創立了自己的棕地治理籌資渠道。

對于具有開發價值的棕地，美國從國家和地方政府兩個層面，建立起資金池，多舉措鼓勵社會資本參與棕地的再開發，形成了一個棕地再開發的成熟運行機制。

三、我國棕地再開發面臨的形勢

當前中國經濟外需疲軟，制度變革紅利的釋放、產業結構優化、技術與人才等要素升級轉化等擴大內需的措施在短期內很難對經濟起到較大的作用。投資仍然是近期經濟增長的主要動力，而高新技術、教育醫療、節能環保會成為新的重點投資領域，棕地再開發也將成為新的投資重點之一。而地方性政府債務解決方案、環境治理的金融政策將決定資金來源，決定土壤修復市場的發展。

1.地方政府債務解決方案

當前，我國地方政府債務規模龐大，僅僅依靠地方政府出資的土壤修復模式將難以為繼。為控制地方性債務，政府推出了一系列的規定。四部委財預[2012]463號，規定加強政府融資平臺的管理，逐年回購（BT）這種增加政府短期債務的模式幾乎被叫停。國發[2014]60號、發改投資[2014]2724號、財金[2014]76號、財金[2014]113號等文件的，意味著政府和社會資本合作（PPP）模式將成為政府性項目的主要商業模式。

2.棕地開發的財政政策趨勢

目前，我國頂層設計層面仍處在“構建系統完整的生態文明制度體系”的大浪潮之中，將高污染、高耗能產品納入消費稅征收范圍，推動資源環境費改稅，創建新型資源產權、生態補償、排污許可證、碳排放交易市場，是當前改革的重點。這些舉措將擴大國家和地方生態環境治理的資金量，拓寬土壤修復產業基金及棕地再開發的融資渠道。同時，國家層面在多方面推行稅務減免政策，這為棕地再開發金融優惠政策的推出提供了機會。

四、土壤修復前景及商業模式

我國棕地大多位于城市核心區域，具有較大商業開發價值，對商業投資具有一定的吸引力。結合美國棕地開發實踐及我國政策導向，筆者認為以下幾種模式會成為我國商業模式發展的重點：

1.政府成立融資平臺公司，建立棕地循環利用資金，通過傳統的EPC模式、DB模式進行污染土地的治理。在產業政策、標準缺乏的情況下這種模式較為可行，有利于地方政策和標準規范的制定。但隨著轉變政府職能改革的深入，這種模式后續空間有限。

2.棕地商業開發模式，即完全由社會資本對棕地進行商業化開發。這種模式能最大的激發社會性資本的參與，政府基金可發揮“四兩撥千斤”的作用，因此，會成為未來我國土壤修復的主要商業模式。但這種模式要求社會資本對土地的價值和污染治理的成本具有較強的評估和把控能力，政府能對治理進行嚴格和規范的監管。

3.PPP模式，地方政府與社會資本合作開發，這種模式發揮社會資本在商業價值開發及污染土地治理上的優勢，同時政府資金參與其中，避免因監管不到位，造成土地的后續開發風險。作為近年國家提倡的主要商業模式，預計PPP模式會成為今后幾年我國土壤修復行業主要的發展模式。

4.其他模式。在臨近市區的棕地上方建太陽能；在重金屬污染農田套種重金屬富集植物與能源植物；在垃圾場舊址上種植向日葵、玉米、大豆等能源作物。這些模式為我國市郊及農田污染土地的開發也提供了一些思路。

無論那種商業模式，土壤修復行業須引入社會資本才能煥發活力。社會資本的目的在于盈利，評估土地的商業價值、污染治理成本、社會效益等因素，制定合理的鼓勵開發政策和污染治理監管政策，保障公眾的參與權，引領正確的輿論導向，是未來我國土壤修復行業的健康發展的關鍵。這條修復治理之路能否走好，不僅依靠廣大企業的智慧和膽魄，更需要具有大智慧和膽魄的地方政府先試先行，為我國土壤修復市場商業模式摸出一條可行的道路。

參考文獻：

[1]張勝田，林玉鎖，華小梅.中國污染場地管理面臨的問題及對策.環境科學與管理，2007（6）：5～7.

[2]王曦，胡苑.美國的污染治理超級基金制度.環境保護，2007（10）： 64-67.